公共選擇理論對(duì)政府角色的分析及對(duì)我國改革的啟示

曾旭

摘 要 公共選擇理論作為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論之一，是一門介于政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)之間的交叉學(xué)科，它的出發(fā)點(diǎn)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治過程，基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)研究各個(gè)政治主體的行為。公共選擇理論并非資本主義的專利品，當(dāng)前中國政府正處于職能轉(zhuǎn)型的過程中，在當(dāng)下我國政府改革過程中，它同樣可以提供許多有益的啟示。

關(guān)鍵詞 公共選擇理論 政府角色 政府改革

中圖分類號(hào)：F062 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“自鄧肯·布萊克于上世紀(jì)50年代首創(chuàng)公共選擇研究方法后，公共選擇理論作為一個(gè)理論流派的時(shí)間并不長，經(jīng)過布坎南等人的努力，公共選擇理論在60年代逐漸成型，70年代發(fā)展壯大，如今已被列為當(dāng)代十大經(jīng)濟(jì)學(xué)派之一”。

一、公共選擇理論概述

公共選擇理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法來研究政治學(xué)主題的一個(gè)新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。二戰(zhàn)后，凱恩斯理論成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)理論，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)力量的增強(qiáng)，政府職能和政府規(guī)模隨之?dāng)U大，其結(jié)果是政府機(jī)構(gòu)膨脹，資源浪費(fèi)，國家干預(yù)陷入困境。公共選擇理論正是在這種背景下提出了政府失靈以及政府行為分析的“經(jīng)濟(jì)人”假說。它以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提，以分析“交易過程”為核心，將這種方法論延伸到政治市場分析之中。

（一）公共選擇理論的定義。

1、廣義的公共選擇理論。

從廣義的角度看，公共選擇理論首先是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，丹尼斯·穆勒語，“對(duì)非市場決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，或者說，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法應(yīng)用于政治科學(xué)”。其次，公共選擇的主題是政治科學(xué)的主題，它所研究的國家理論、投票規(guī)則、投票者行為等都是政治科學(xué)研究的內(nèi)容。

2、狹義的公共選擇理論。

從狹義的角度來看，公共選擇理論是公共行政學(xué)的一個(gè)流派，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，分析政治家、官僚和投票者的行為，其關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行，也被稱為“官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

無論是從廣義角度還是狹義角度來看，公共選擇理論都是將政治制度當(dāng)作市場制度來研究的，政治家就像企業(yè)家，選民就像消費(fèi)者，選舉制度就像交易制度，選票就像貨幣。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論和思路分析政治市場，是公共選擇理論的關(guān)鍵。

（二）公共選擇理論的方法論。

1、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。

在傳統(tǒng)政治學(xué)的研究領(lǐng)域中，假設(shè)人是為公共利益服務(wù)的，是“政治人”；而經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)人是利己的，在個(gè)人利益最大化的基礎(chǔ)上從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。公共選擇理論則突破這兩者的局限，把人的行為納入一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)人的分析框架中，把人的政治行為和經(jīng)濟(jì)行為看成同一的，認(rèn)為人類參與政治并不是為了追求真善美，而是為了追求自身的利益。政治市場中的人都是私利人，公共利益的最大化并不是政治家目標(biāo)函數(shù)的首要變量，個(gè)人效益的最大化則是其權(quán)重最大的變量，即追求個(gè)人物質(zhì)利益滿足的利己主義是個(gè)人行為的首要因素。

2、個(gè)體分析方法。

公共選擇理論認(rèn)為，人類的一切行為，不論是政治行為還是經(jīng)濟(jì)行為，都應(yīng)該從個(gè)體的角度尋找原因。個(gè)體是群體的組成細(xì)胞，個(gè)體行為的集合構(gòu)成了集體行為，社會(huì)是個(gè)體追求自身利益的總體后果，國家是個(gè)體得以通過它尋求自身利益的一種機(jī)構(gòu)。公共選擇理論采取以個(gè)人為中心的分析視角，把“社會(huì)”、“國家”、“政黨”、“法院”等集合性整體當(dāng)做個(gè)人來理解，目的在于力圖打開這些“黑箱”，直接分析其中的個(gè)人行為。

3、邊際分析方法。

公共選擇理論認(rèn)為個(gè)人選擇行為的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)是邊際收益大于邊際成本。在政治市場中，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的代理人在某一項(xiàng)事務(wù)上增加或減少投入所帶來的凈收益或凈損失，與同樣投入在其他事務(wù)上所帶來的凈收益或凈損失相比，是多還是少，決定了他的政治選擇或行為。同樣，投票者是否參與投票以及投票給誰也取決于其自身的成本效益分析。

4、交易分析方法。

交易是指經(jīng)濟(jì)人從利益最大化的目的出發(fā)，在各主體之間進(jìn)行自由交換，從而得到個(gè)人利益最大化的實(shí)現(xiàn)。交易可分為簡單交易和復(fù)雜交易。公共選擇理論認(rèn)為政治是一種在解決利益沖突時(shí)進(jìn)行交易而達(dá)成協(xié)議的過程，本質(zhì)上是各種經(jīng)濟(jì)人之間的復(fù)雜交易過程。政治活動(dòng)領(lǐng)域的重要命題不是社團(tuán)、黨派、國家，而是這些集團(tuán)之間與組成集團(tuán)的個(gè)體之間，出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的一系列交易過程。

二、公共選擇理論對(duì)政治過程各角色的分析

公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)和方法論研究政治選擇和政治行為，主要體現(xiàn)在投票者行為、政治家行為、官僚行為和利益集團(tuán)行為分析四個(gè)方面。

（一）對(duì)投票者行為的分析。

在經(jīng)濟(jì)市場中，消費(fèi)者根據(jù)自己的消費(fèi)需求在市場中討價(jià)還價(jià)，最終達(dá)成成交協(xié)議。在政治市場中，政府提供的公共產(chǎn)品的使用對(duì)象——公民，也有自身的需求，我們稱之為“偏好”。公民不同的偏好影響公共產(chǎn)品的不同政治決策。公共選擇理論認(rèn)為，“在民主社會(huì)，如果沒有公民個(gè)人的消費(fèi)偏好顯示，公共決策就不具有合法性，在公共選擇過程中，公民對(duì)自身需求和偏好的參與、表達(dá)就成為必需和必要的”。公共選擇理論從“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為政治市場中的選民和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的消費(fèi)者的動(dòng)機(jī)時(shí)同一的，都是出于追求自身效益最大化進(jìn)行個(gè)人選擇和做出個(gè)人行為。選民的投票行為取決于其投票所獲得的收益和投票所支付的成本之比，當(dāng)選民認(rèn)為其參與政治投票所帶來的好處超過他參與投票可能消耗的時(shí)間和精力時(shí)，選民才會(huì)熱衷于政治參與。

（二）對(duì)政治家行為的分析。

在西方政府體系中，政府官員分為政治家和官僚（即政務(wù)官和事務(wù)官）。政治家是指通過選舉獲得職位，其任期與選舉周期有關(guān)，對(duì)選民負(fù)責(zé)。公共選擇理論認(rèn)為政治家的行為目標(biāo)可以分為兩類：一類是為了實(shí)現(xiàn)政治理想或信仰而當(dāng)選，這種情況只占少數(shù)；另一類是為了當(dāng)選而當(dāng)選，即為了下次再當(dāng)選。為了當(dāng)選，政治家必須是選票極大化。唐斯模型對(duì)政治家的行為特點(diǎn)作了具體分析：第一、政黨或政治家是追求自己的利益，而不是追求某種意識(shí)形態(tài)的目標(biāo)或公共利益；第二、政黨或政治家憑選票極大化才實(shí)現(xiàn)自我利益，只有通過選舉當(dāng)選執(zhí)政，政治家才能推行自己的政策，實(shí)現(xiàn)自己的政治理想。第三、政黨或政治家以其提出的競選綱領(lǐng)或可供選擇的提案來爭取選票。第四、政黨或政治家提出的綱領(lǐng)或提案，只有符合中間投票者的偏好，才能實(shí)現(xiàn)選票極大化，當(dāng)選執(zhí)政。

（三）對(duì)官僚行為的分析。

西方政府體系中的官僚是專指終身任職的職業(yè)文官，他們憑借技術(shù)受到政府機(jī)構(gòu)的雇傭，其任職與政治波動(dòng)無關(guān)，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。公共選擇理論認(rèn)為，官僚作出行為是為了追求自身利益，如薪水、職務(wù)津貼、公共聲譽(yù)、權(quán)力、晉升機(jī)會(huì)等，而這些追求又體現(xiàn)為所屬部門的權(quán)力和預(yù)算的極大化。同時(shí)，公共選擇理論認(rèn)為目前官僚行為存在缺乏競爭性、缺乏激勵(lì)機(jī)制、非利潤化、缺乏敏感性、個(gè)人影響力較大等特點(diǎn)。

（四）對(duì)利益集團(tuán)行為的分析。

利益集團(tuán)指那些由具有共同利益的人組成，對(duì)政府決策能夠施加影響以獲取“準(zhǔn)競爭性的公共財(cái)富”的團(tuán)體。利益集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)雖然不執(zhí)掌政治機(jī)構(gòu)權(quán)力，但是他們能夠通過用腳投票、用手投票、用錢投票、用嘴投票等多種途徑對(duì)政府官員、投票者施加各種壓力和影響，以謀求對(duì)其集團(tuán)有利的方案的支持。在西方國家，利益集團(tuán)的影響力較大，其活動(dòng)往往左右著稅收分擔(dān)的水平及其分布、財(cái)政補(bǔ)貼的去向、政府支出項(xiàng)目的設(shè)置等，對(duì)政治均衡的最終形成產(chǎn)生重大影響。但利益集團(tuán)的局限性在于它往往表達(dá)的是集團(tuán)成員的利益偏好，非集團(tuán)成員的利益無法得到體現(xiàn)，這在很大程度上犧牲了非集團(tuán)成員的利益。

三、公共選擇理論對(duì)我國政府改革的啟示

公共選擇理論在對(duì)政治市場中的各類主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析之后得出了政府失敗的結(jié)論，政府也會(huì)像市場一樣失靈，即政府失敗說。其具體含義是指：國家或政府的活動(dòng)并不總是像應(yīng)該的那樣“有效”或像理論上能夠做到的那樣“有效”。政府失敗主要表現(xiàn)在政府政策的低效率和政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。

政府失敗并非資本主義國家的特有現(xiàn)象，社會(huì)主義國家同樣存在。近年來，政府決策失效以及腐敗問題層出不窮，房叔、房嫂、房妹等名詞充斥著國人的耳膜，這表明官員腐敗和尋租現(xiàn)象愈演愈烈。為解決和控制政府失敗問題，中國必須進(jìn)行政府體制改革。公共選擇理論和市場經(jīng)濟(jì)一樣，并非資本主義的專利品，公共選擇理論作為一種具有普適性的理論，對(duì)當(dāng)下矯正我國的政府失敗同樣能提供一些有益啟示。

（一）承認(rèn)政治領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)人”傾向，通過好的制度設(shè)計(jì)來取代對(duì)“好人”的政治期望。

我國是社會(huì)主義國家，政府官員是應(yīng)該是為人民服務(wù)、以人民利益為最高利益的，但現(xiàn)實(shí)是，處于社會(huì)主義過渡階段的中國，政府官員同樣存在私利動(dòng)機(jī)，我們不能以社會(huì)主義國家為由而拒絕公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，只有承認(rèn)并正確對(duì)待它、通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)來完善政府管理模式才能更好地減少政府失靈。在公共部門引入競爭機(jī)制，通過市場化的競爭，降低公共產(chǎn)品生產(chǎn)的成本，提高決策的效率；通過立法使政府行為法制化，目前中國對(duì)公務(wù)員行為的規(guī)范只有公務(wù)員制度，對(duì)其具體行為的法制規(guī)范約束欠缺，亟需通過立法進(jìn)行完善，減少官員腐??；健全和完善監(jiān)督機(jī)制，通過強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制使政府和官員的行為公開化、透明化，并受到約束。

（二）承認(rèn)“經(jīng)濟(jì)人”傾向，對(duì)其加以合理利用和引導(dǎo)。

政府官員的自利動(dòng)機(jī)促使其利用職權(quán)為個(gè)人斂財(cái)、為家人朋友疏通道路，一方面是由于制度漏洞使其有機(jī)可乘；另一方面也是由于中國行政倫理缺失的影響，在當(dāng)下的中國政府，并沒有一種良好的官員道德規(guī)范對(duì)其自利行為加以很好地引導(dǎo)，建立一種良性循環(huán)的激勵(lì)機(jī)制，使官員的自利動(dòng)機(jī)在合法合適的環(huán)境中得到釋放，弱化官員們權(quán)錢交易的動(dòng)力。

（三）承認(rèn)政府的認(rèn)知和行為能力有限，縮小政府干預(yù)范圍。

政府干預(yù)不是萬能的，干預(yù)過寬會(huì)使政府部門有擴(kuò)大自身權(quán)力的傾向，增加政府尋租的機(jī)會(huì)。在政府定價(jià)、政府特許權(quán)、關(guān)稅與進(jìn)口配額、政府采購四大領(lǐng)域很容易發(fā)生尋租行為，為減少尋租行為，我國政府需謹(jǐn)慎界定政府職能，減少政府干預(yù)。□

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，本科，研究方向：行政管理）

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