中國特色的可交易耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新研究

摘要：在我國耕地發(fā)展權(quán)制度安排下，耕地保護(hù)與非農(nóng)化配置存在無效率和不公平等問題。創(chuàng)新中國特色的可交易耕地發(fā)展權(quán)制度可將我國可交易耕地發(fā)展權(quán)劃分為4類：新增基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)、現(xiàn)存基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)、新增普通耕地發(fā)展權(quán)、現(xiàn)存普通耕地發(fā)展權(quán)。其中，現(xiàn)存普通耕地（基本農(nóng)田）發(fā)展權(quán)的權(quán)能通過普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)實(shí)現(xiàn)、新增普通耕地（基本農(nóng)田）發(fā)展權(quán)的權(quán)能通過普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)和普通耕地（基本農(nóng)田）補(bǔ)充指標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)。建設(shè)占用耕地指標(biāo)的管理權(quán)應(yīng)該歸屬于中央政府，普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)的支配權(quán)應(yīng)該歸屬于地方政府，補(bǔ)充普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)應(yīng)該歸屬于耕地補(bǔ)充者。

關(guān)鍵詞：可交易耕地發(fā)展權(quán)；制度創(chuàng)新；中國特色；公平與效率

中圖分類號：F301.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1003-3890（2013）07-0033-07

一、引言

當(dāng)前，我國處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段，需要大量的建設(shè)用地。然而，我國農(nóng)地資源特別是耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量并不樂觀，同時(shí)，不斷增加的人口要求我們必須保有一定數(shù)量的耕地，因此，國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要守住18億畝耕地紅線。我國面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)的兩難境地。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及歐美國家的成功實(shí)踐都論證了可交易耕地發(fā)展權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、耕地非農(nóng)化最優(yōu)配置的重要手段。不過，與歐美等土地私有制國家不同的是，我國實(shí)行土地公有制、有自成體系的耕地保護(hù)與非農(nóng)化配置機(jī)制，因而，中國的可交易耕地發(fā)展權(quán)機(jī)制不是建立在個(gè)人對土地發(fā)展權(quán)的市場交易機(jī)制之上，而是地方政府為突破土地指標(biāo)管理模式對建設(shè)用地供應(yīng)約束而采取的應(yīng)對性方案[1][2]。1990年代以來，全國很多地區(qū)都出現(xiàn)了不同類型的可轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)交易案例，如浙江、重慶、廣東、江蘇、福建、山東、上海等地，不同交易案例中交易的標(biāo)的物有所不同：有建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、基本農(nóng)田易地代保指標(biāo)、折抵指標(biāo)、復(fù)墾指標(biāo)等多種指標(biāo)交易。但是，這些指標(biāo)中究竟哪些指標(biāo)執(zhí)行了我國可交易耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能？目前學(xué)術(shù)界還未形成共識(shí)，存在著四種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為建設(shè)占用耕地指標(biāo)就是我國的耕地發(fā)展權(quán)[3]，一種觀點(diǎn)認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)實(shí)質(zhì)上執(zhí)行著耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能[4]，一種觀點(diǎn)認(rèn)為建設(shè)占用耕地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、基本農(nóng)田保有指標(biāo)三者共同構(gòu)成了我國耕地發(fā)展權(quán)權(quán)利束[5]，一種觀點(diǎn)認(rèn)為耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田易地代保、折抵指標(biāo)有償調(diào)劑、復(fù)墾指標(biāo)交易等4種指標(biāo)交易本質(zhì)都是土地發(fā)展權(quán)交易[1]。其次，對于我國耕地發(fā)展權(quán)的歸屬問題，目前學(xué)術(shù)界也存在爭議，共有三種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)主張耕地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)地所有者——農(nóng)民以及農(nóng)民集體所有，第二種觀點(diǎn)主張耕地發(fā)展權(quán)歸國家所有[4]，第三種觀點(diǎn)主張應(yīng)該由國家和農(nóng)民集體共同分享耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益。最后，對于我國現(xiàn)有的耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新的績效問題，目前也存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為中國特色的耕地發(fā)展權(quán)制度能解決建設(shè)用地利用和跨區(qū)配置中的突出矛盾，以及區(qū)域間效率與公平問題[2]，一種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移創(chuàng)新，無論從實(shí)踐層次，還是從理論層面，對于資源的配置都沒有實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)[1]。

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，對于我國可交易耕地發(fā)展權(quán)制度的研究取得了豐碩的成果，不過還存在一些不足之處：（1）對于我國各地耕地保護(hù)的發(fā)展權(quán)交易的實(shí)踐創(chuàng)新，不少研究只停留在對其內(nèi)容的描述性分析，（2）關(guān)于我國耕地發(fā)展權(quán)的設(shè)置分類、發(fā)展權(quán)的歸屬核配、發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新的績效方面尚存爭議。所以，中國特色的可交易耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新研究還要在理論解釋與系統(tǒng)檢驗(yàn)層面上進(jìn)一步往前推進(jìn)。有鑒于此，本研究分析了耕地發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)涵，探討了我國耕地發(fā)展權(quán)制度現(xiàn)狀及績效，總結(jié)了各級地方政府在可交易耕地發(fā)展權(quán)制度上的創(chuàng)新現(xiàn)狀，最后對我國可交易耕地發(fā)展權(quán)創(chuàng)新進(jìn)行了學(xué)理分析。

二、耕地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵分析

耕地產(chǎn)權(quán)是一種可以行使的對耕地有價(jià)值屬性的排他性權(quán)利[6]，耕地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置是為了保護(hù)和實(shí)現(xiàn)耕地的各種價(jià)值，因此，耕地價(jià)值的不同屬性必然成為影響耕地產(chǎn)權(quán)界定的一個(gè)重要的變量。為了更好地探析耕地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵問題，本節(jié)將首先深入分析耕地的價(jià)值構(gòu)成及其屬性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確耕地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵。

（一）耕地價(jià)值構(gòu)成及其屬性分析

從耕地為人類提供效用或收益的方式角度，可以將耕地的總價(jià)值區(qū)分為兩個(gè)部分（見表1）：耕地的存在價(jià)值和耕地的使用價(jià)值。

耕地是一種特殊的資源，只要耕地資源存在就是不使用耕地，耕地也會(huì)為人類提供各種效用或收益，這一部分的效用和收益則為耕地的存在價(jià)值。耕地的存在價(jià)值又可以進(jìn)一步區(qū)分為耕地存在的生態(tài)價(jià)值和耕地存在的使用者價(jià)值。首先，耕地系統(tǒng)是一個(gè)典型的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，能夠?yàn)槿祟愄峁┐髿庹{(diào)節(jié)功能、涵養(yǎng)水源功能、凈化環(huán)境功能、營養(yǎng)循環(huán)功能、土壤保持功能、維持生物多樣性功能、糧食安全保障功能、休閑娛樂和文化教育功能等生態(tài)環(huán)境服務(wù)，耕地系統(tǒng)的這些服務(wù)功能給人類帶來的收益、效用則為耕地存在的生態(tài)價(jià)值。其次，由于耕地非農(nóng)化的不可逆性，耕地的保存，可以為子孫后代帶來更多的選擇權(quán)利——子孫后代可以對保留下來的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用，也可以將耕地進(jìn)行非農(nóng)化利用；同時(shí)，耕地存量越大，對耕地進(jìn)行非農(nóng)化的使用成本越低，因此，保護(hù)大量的耕地不僅可以給子孫后代帶來更多的選擇權(quán)而且還節(jié)約耕地非農(nóng)化的使用成本，這些效用或收益則為耕地存在的使用者價(jià)值[7]。耕地的存在價(jià)值同時(shí)兼具非競爭性和非排他性的特性，是一種公共外部性價(jià)值。首先，一個(gè)人對耕地的存在價(jià)值的消費(fèi)和享受并不會(huì)減少其他人對這些價(jià)值的消費(fèi)機(jī)會(huì)與享受數(shù)量，即，耕地的存在價(jià)值具有非競爭性；其次，公眾共同享受耕地的存在價(jià)值，要將其中的任何人排除在外要么是技術(shù)上的不可能要么是經(jīng)濟(jì)上的無效率，即，耕地的存在價(jià)值具有非排他性[8][9]。更具體說，其中耕地存在的生態(tài)價(jià)值是一種橫向（空間）外部性——耕地存在給其他空間的經(jīng)濟(jì)人帶來生態(tài)社會(huì)價(jià)值，耕地存在的使用者價(jià)值是一種縱向（時(shí)間）外部性——耕地存在給其他時(shí)間的經(jīng)濟(jì)人帶來選擇價(jià)值。

此外，耕地能為人類提供生產(chǎn)各種農(nóng)產(chǎn)品等功能，人類在使用耕地發(fā)揮耕地的這些功能中獲得的收益和效用即為耕地的使用價(jià)值。耕地的使用價(jià)值同時(shí)兼具競爭性和排他性的特性。

（二）耕地發(fā)展權(quán)的設(shè)置

由于耕地總價(jià)值的兩個(gè)組成部分具有不同屬性，其中，耕地的存在價(jià)值是非競爭性和非排他性的公共外部性價(jià)值，而耕地的使用價(jià)值則不是。因此，如果只設(shè)置一個(gè)完整的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)，則必然會(huì)導(dǎo)致耕地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格只反映耕地的使用價(jià)值，耕地的存在價(jià)值則由于無法反映在耕地產(chǎn)權(quán)的交易價(jià)格中而流失，因而也就無法實(shí)現(xiàn)耕地給人們帶來最大化價(jià)值的有效配置目標(biāo)。

為了實(shí)現(xiàn)耕地的最優(yōu)利用，應(yīng)該在一塊耕地上設(shè)置兩個(gè)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)（見圖1）：耕地使用權(quán)和耕地發(fā)展權(quán)。其中，耕地使用權(quán)對應(yīng)于耕地的使用價(jià)值，其權(quán)能相對地限定在耕地的農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)；耕地發(fā)展權(quán)是耕地變更為非農(nóng)建設(shè)用地之權(quán)，其設(shè)置則是保護(hù)耕地的存在而對使用權(quán)的一種限制，對應(yīng)于耕地的存在價(jià)值。耕地使用權(quán)和耕地發(fā)展權(quán)構(gòu)成了耕地的完整產(chǎn)權(quán)，共同實(shí)現(xiàn)了耕地資源的總價(jià)值。耕地發(fā)展權(quán)和耕地使用權(quán)可以在各自的市場中進(jìn)行交易形成相應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格和耕地使用權(quán)價(jià)格，二者之和才是耕地的完整價(jià)格——是耕地非農(nóng)化的真正機(jī)會(huì)成本，只有對這一機(jī)會(huì)成本進(jìn)行完全補(bǔ)償，才能真正實(shí)現(xiàn)耕地非農(nóng)化的最優(yōu)配置。

三、我國耕地發(fā)展權(quán)制度現(xiàn)狀及績效

（一）耕地發(fā)展權(quán)制度現(xiàn)狀

當(dāng)前，耕地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)權(quán)能在我國法律上還未明確界定，不過它在現(xiàn)實(shí)的土地規(guī)劃與管理中卻是存在的，體現(xiàn)在政府對耕地轉(zhuǎn)用的總量控制以及計(jì)劃分配之中，其權(quán)能分解為建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充耕地量指標(biāo)等3個(gè)指標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)[5][10][11]。

1. 各上級政府通過制定“土地利用總體規(guī)劃綱要”規(guī)定了各下級地區(qū)未來規(guī)劃期內(nèi)（最新的規(guī)劃期為2006—2020年）建設(shè)用地指標(biāo)總量和建設(shè)占用耕地指標(biāo)總量，并在空間上落實(shí)到具體地塊。而在建設(shè)占用耕地指標(biāo)具體實(shí)施和分配上，政府則是通過制定和實(shí)施年度土地利用計(jì)劃將建設(shè)占用耕地指標(biāo)分配到各個(gè)年度，并通過指令性分配管理體制將建設(shè)占用耕地指標(biāo)從中央到地方層層分解，直至下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

2. 除了“土地利用總體規(guī)劃”和“年度土地計(jì)劃”之外，在我國，耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地還受到“基本農(nóng)田保護(hù)制度”的約束。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：（1）《土地管理法》第34條規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市基本農(nóng)田保有率（劃定的基本農(nóng)田占耕地的比重）應(yīng)當(dāng)達(dá)到80%以上，而最新的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》更是明確地提出到2020年全國基本農(nóng)田保護(hù)率為86.43%，各省、自治區(qū)、直轄市的基本農(nóng)田保護(hù)率也大致都要在87%左右。各省、自治區(qū)、直轄市的在基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分配上，大都采用公平原則——即將基本農(nóng)田保護(hù)率同比例下達(dá)給下級政府。一旦各地區(qū)的基本農(nóng)田保有率確定了，則各地區(qū)應(yīng)該保有的基本農(nóng)田數(shù)量也隨之而定。（2）《土地管理法》第4條第2款明文規(guī)定“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”，也就是說“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。”（只有“國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，方可占用基本農(nóng)田，且須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)”）。由此可見，上文中的建設(shè)占用耕地指標(biāo)只能落實(shí)在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域范圍之外。因此，耕地一旦被劃入基本農(nóng)田，就不能進(jìn)行非農(nóng)轉(zhuǎn)用。

3. 我國還實(shí)行嚴(yán)格的“耕地占補(bǔ)平衡制度”，要求做到耕地總量動(dòng)態(tài)平衡——即建設(shè)占用耕地必須要“先補(bǔ)后占”、“占多少補(bǔ)多少”。為了有效公平地實(shí)現(xiàn)耕地的“占補(bǔ)平衡”，嚴(yán)格落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，各級政府大都將規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)充耕地總量與建設(shè)占用耕地指標(biāo)相掛鉤，將補(bǔ)充耕地的任務(wù)相應(yīng)地下達(dá)到各下級政府，并要求各下級政府必須做到本地區(qū)耕地總量只增不減。

由此可見，當(dāng)前在我國只有同時(shí)滿足建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充耕地量指標(biāo)等3個(gè)指標(biāo)要求，一個(gè)地區(qū)的耕地才允許非農(nóng)化[12]。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，這3個(gè)指標(biāo)實(shí)質(zhì)上共同執(zhí)行了耕地發(fā)展權(quán)權(quán)能。同時(shí)，這3個(gè)指標(biāo)的配置不是通過市場自由交易而是由上級政府的計(jì)劃分配來實(shí)現(xiàn)。

（二）現(xiàn)有耕地保護(hù)與轉(zhuǎn)用制度下的效率與公平

1. 耕地非農(nóng)化的配置效率低下。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，只有當(dāng)各地區(qū)的耕地非農(nóng)化的邊際凈收益相等時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了耕地非農(nóng)化的最優(yōu)配置效率。但是，當(dāng)前，在中國耕地發(fā)展權(quán)指令性分配管理體制下，上級政府在各地區(qū)間進(jìn)行土地管理規(guī)劃時(shí)，由于以下的原因，很難實(shí)現(xiàn)耕地非農(nóng)化的最優(yōu)配置效率。

首先，上級政府無法確切評估各下級地區(qū)耕地非農(nóng)化的邊際凈收益，因而，也就無從談起按照各地區(qū)的耕地非農(nóng)化的邊際凈收益相等的原則分配各種發(fā)展指標(biāo)。耕地非農(nóng)化的凈收益等于耕地非農(nóng)化后的非農(nóng)建設(shè)用地的收益減去機(jī)會(huì)成本——耕地保留農(nóng)用的收益（耕地使用價(jià)值與耕地存在價(jià)值之和）。其中，耕地的存在價(jià)值是一種公共外部性，當(dāng)前未有市場等相關(guān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，進(jìn)而導(dǎo)致耕地非農(nóng)化的邊際凈收益無法準(zhǔn)確界定。其次，由于上、下級政府之間存在信息不對稱，從而進(jìn)一步限制了上級政府準(zhǔn)確掌握下級地區(qū)耕地非農(nóng)化的凈收益。第三，上級政府為了解決各下級地區(qū)發(fā)展不平衡等問題，減少各種政令的執(zhí)行成本，將可能主要依據(jù)公平原則而非效率原則分配各種發(fā)展指標(biāo)[10]。最后，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在著大量下級政府對上級政府的尋租行為，從而各種發(fā)展指標(biāo)的分配上更是偏離最優(yōu)效率原則。

雖然上級政府未能按照最優(yōu)配置效率原則初始分配發(fā)展權(quán)，但是根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，只要產(chǎn)權(quán)明確并且市場交易成本為零或者很小，競爭市場的均衡結(jié)果都是有效率的[13]。然而，當(dāng)前中國還未完全形成這樣的發(fā)展權(quán)交易市場，導(dǎo)致有些地區(qū)耕地非農(nóng)化的收益巨大，但是受限于補(bǔ)充耕地不足或者耕地保有量不足的制約，無法非農(nóng)化；有些地區(qū)耕地非農(nóng)化收益不大，更有利于保護(hù)耕地，但耕地卻被隨意非農(nóng)化。

2. 造成社會(huì)不公。從土地發(fā)展受限角度看，土地用途管制及分區(qū)規(guī)劃會(huì)導(dǎo)致不同利用分區(qū)利益群體間責(zé)任負(fù)擔(dān)、利益分享的非均衡，給發(fā)展受限地區(qū)相關(guān)群體帶來福利損失。在當(dāng)前，我國耕地保護(hù)機(jī)制以行政和法律手段為主，國家通過法律形式強(qiáng)制農(nóng)民保持農(nóng)地農(nóng)用不得轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，通過土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)制各級地方政府保護(hù)相應(yīng)數(shù)量的基本農(nóng)田，但同時(shí)卻缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，或僅有間接的補(bǔ)償政策[8]，因而顯得剛性有余而彈性不足。政策的不完全造成社會(huì)不公，導(dǎo)致農(nóng)民以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益分配的損失，農(nóng)民和地方政府均缺乏保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力，最終造成土地利用的低效和不公。因此有必要對承擔(dān)耕地保護(hù)的相關(guān)群體進(jìn)行補(bǔ)償，通過設(shè)置耕地發(fā)展權(quán)并進(jìn)行合理歸屬分配，可以補(bǔ)償受限發(fā)展地區(qū)相關(guān)群體的福利損失，解決區(qū)域土地資源發(fā)展與保護(hù)重點(diǎn)不同帶來的公平問題。

四、中國耕地發(fā)展權(quán)制度的創(chuàng)新實(shí)踐

當(dāng)前，在我國，建設(shè)占用耕地指標(biāo)、基本農(nóng)田保有量指標(biāo)、補(bǔ)充耕地量指標(biāo)等三個(gè)指標(biāo)共同執(zhí)行著耕地發(fā)展權(quán)制度的功能，一方面，這三個(gè)指標(biāo)的配置均由上級政府的計(jì)劃分配來實(shí)現(xiàn)，沒有相應(yīng)的市場交易機(jī)制，因此導(dǎo)致區(qū)域間無法實(shí)現(xiàn)耕地非農(nóng)化的最優(yōu)配置；另一方面，沒能實(shí)現(xiàn)這三個(gè)指標(biāo)的合理歸屬分配，導(dǎo)致農(nóng)民和受限發(fā)展地區(qū)的利益損失，造成社會(huì)不公。

為了突破現(xiàn)行政策的制約，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始探索如何在現(xiàn)行體制下引入市場機(jī)制以解決建設(shè)用地指標(biāo)和耕地補(bǔ)充嚴(yán)重不足的問題。主要有以下幾種方式：一是“浙江模式”，主要特點(diǎn)是通過土地整理或農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾來增加耕地，并折抵為建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易。另外，地方政府之間達(dá)成協(xié)議，一方政府為另一方政府代保基本農(nóng)田和代為開墾耕地從而獲得收益。二是重慶的地票交易，通過成立農(nóng)村土地交易所，將農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地經(jīng)復(fù)墾驗(yàn)收后產(chǎn)生指標(biāo)用于跨區(qū)交易。各地的創(chuàng)新模式中，主要有耕地異地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田易地代保、折抵指標(biāo)有償調(diào)劑、復(fù)墾指標(biāo)、增減掛鉤指標(biāo)等幾種指標(biāo)交易機(jī)制，這些交易本質(zhì)上都是耕地發(fā)展權(quán)交易。

同時(shí)，中央政府也看到了各級地方政府在耕地發(fā)展權(quán)制度上的創(chuàng)新，為了進(jìn)一步總結(jié)和探索適合中國國情的耕地發(fā)展權(quán)制度，2008年6月27日國務(wù)院國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，開始在全國開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。此后，全國各省（市、區(qū)）均制定了各自“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作辦法”開展試點(diǎn)工作。本文將以福建省為例，具體分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制的運(yùn)作過程。

福建省政府通過頒布《福建省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于實(shí)施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤意見的通知》（2010年2月22日頒布）和《福建省土資源廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤操作辦法指導(dǎo)意見的通知》（2010年7月23日頒布）兩個(gè)文件，來規(guī)范省區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，并在寧德、南平、漳州、莆田、龍巖等5個(gè)設(shè)區(qū)市設(shè)置了6個(gè)試點(diǎn)縣和21個(gè)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)來實(shí)施農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作：整治舊村低效利用的建設(shè)用地，將其一部分復(fù)墾為耕地，一部分改建為新村。新復(fù)墾出的耕地由設(shè)區(qū)市國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門審核擬新增耕地的數(shù)量，報(bào)省國土資源廳先行核定掛鉤指標(biāo)。新增的耕地仍歸原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，或由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營，或按農(nóng)村土地承包法的規(guī)定發(fā)包給組織內(nèi)村民。農(nóng)村新增耕地形成的掛鉤指標(biāo)用于設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)城市建設(shè)（確需跨設(shè)區(qū)市的，由省國土資源廳協(xié)調(diào)個(gè)案處理），但需要支付按城市等別確定的掛鉤指標(biāo)使用費(fèi)（最低等別的城市不低于每畝10萬元，最高等別的城市不低于每畝20萬元），支付掛鉤指標(biāo)使用費(fèi)后，征地時(shí)建設(shè)項(xiàng)目免繳耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)[14]。增減掛鉤指標(biāo)使用費(fèi)主要用于拆舊、復(fù)墾和依法補(bǔ)償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)[14]。

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，現(xiàn)有的政策創(chuàng)新實(shí)際上是在原有耕地發(fā)展權(quán)制度基礎(chǔ)上引入了耕地發(fā)展權(quán)交易市場機(jī)制——可交易的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)實(shí)質(zhì)上執(zhí)行部分可交易耕地發(fā)展權(quán)的職能。政府和農(nóng)民集體共同分享了掛鉤指標(biāo)的全部權(quán)能。其中，政府部門掌控了掛鉤指標(biāo)的整體規(guī)劃和總量控制權(quán)能，農(nóng)民集體則擁有創(chuàng)造、自由交易掛鉤指標(biāo)并取得掛鉤指標(biāo)出讓收益等權(quán)能。

五、我國耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新的學(xué)理分析

（一）中國特色的可交易耕地產(chǎn)權(quán)設(shè)置

中國特色的耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新，應(yīng)該根據(jù)我國耕地保護(hù)的總體目標(biāo)，以中國的耕地保護(hù)與非農(nóng)化配置現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，合理設(shè)置可交易耕地發(fā)展權(quán)，并進(jìn)行合理分配，以實(shí)現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。首先，我國耕地保護(hù)不僅要保護(hù)一定量的耕地，同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)耕地存量結(jié)構(gòu)的合理。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》，為了促進(jìn)了國家糧食安全和國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，緩解了生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢，我國應(yīng)該要守住18.06億畝的耕地和16.60億畝的基本農(nóng)田，并且將相對的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，層層分配到各級地方政府，并在空間上落實(shí)到具體地塊。其次，我國對耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。非農(nóng)化建設(shè)占用耕地的必須要符合國家土地利用總體規(guī)劃，必須經(jīng)政府審核批準(zhǔn)，同時(shí)還要按照“占多少補(bǔ)多少”，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量。同時(shí)，對于基本農(nóng)田的管制更為嚴(yán)格——除了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的確實(shí)無法避開基本農(nóng)田區(qū)的國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以外，其他所有建設(shè)項(xiàng)目均不能占用基本農(nóng)田

從以上的耕地保護(hù)和非農(nóng)化配置的目標(biāo)可以看出，我國將耕地區(qū)分為基本農(nóng)田和普通耕地兩種，對二者實(shí)行了不同的保護(hù)級別；同時(shí)，我國還將耕地區(qū)分為現(xiàn)存的耕地和新增的耕地，二者在非農(nóng)化轉(zhuǎn)用中具有不同的權(quán)限：其中現(xiàn)存耕地在耕地保護(hù)與非農(nóng)化管理中只具有一種權(quán)能，即表征耕地的存在權(quán)能；新增耕地則擁有兩種獨(dú)立的權(quán)能，即表征耕地的存在權(quán)能和表征耕地補(bǔ)充的權(quán)能。因此，中國特色的可交易耕地發(fā)展權(quán)應(yīng)該首先根據(jù)耕地保護(hù)目標(biāo)區(qū)分為基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和普通耕地發(fā)展權(quán)兩類；其次，應(yīng)該根據(jù)不同的權(quán)限進(jìn)一步將基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)區(qū)分為現(xiàn)存基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)和新增基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，將普通耕地發(fā)展權(quán)區(qū)分為現(xiàn)存普通耕地發(fā)展權(quán)和新增普通耕地發(fā)展權(quán)（見表2）。這四種耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式分別是：每一單位現(xiàn)存基本農(nóng)田產(chǎn)生一單位“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”；每一單位新增基本農(nóng)田產(chǎn)生一單位“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”和“基本農(nóng)田補(bǔ)充指標(biāo)”；每一單位現(xiàn)存普通耕地產(chǎn)生一單位“普通耕地保有量指標(biāo)”；每一單位新增普通耕地產(chǎn)生一單位“普通耕地保有量指標(biāo)”和“普通耕地補(bǔ)充指標(biāo)”。通過這些指標(biāo)的交易來共同實(shí)現(xiàn)各種可交易耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能。特別指出的是，基本農(nóng)田是一種高質(zhì)量的耕地，所以基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)也是耕地發(fā)展權(quán)，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)也可以實(shí)現(xiàn)普通耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)能，反之，則不行——即“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”和“基本農(nóng)田補(bǔ)充指標(biāo)”可以分別當(dāng)做“普通耕地保有量指標(biāo)”和“普通耕地補(bǔ)充指標(biāo)”使用，反之則不行。

（二）我國耕地發(fā)展權(quán)各子權(quán)利的歸屬

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，將資源配置到利用效率最高的經(jīng)濟(jì)主體，才能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置；同時(shí)，賦予該經(jīng)濟(jì)主體按照其貢獻(xiàn)獲取相應(yīng)報(bào)酬的權(quán)利，這樣也才公平。我國耕地保護(hù)和非農(nóng)化配置涉及縱多利益主體：需要中央政府代表全國人民的利益從全國的視角對土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃（通過設(shè)置建設(shè)占用普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)）、需要受限發(fā)展的地方政府和農(nóng)民保有現(xiàn)有的基本農(nóng)田、需要農(nóng)民集體進(jìn)行耕地開墾補(bǔ)充。這也決定了中國特色的耕地發(fā)展權(quán)應(yīng)該由上述的利益相關(guān)者共同分享耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益，耕地發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)該在他們之間進(jìn)行合理分配[9]。

1. 將建設(shè)占用耕地指標(biāo)規(guī)劃權(quán)歸于國家所有，由中央政府代表國家進(jìn)行統(tǒng)一管理和分配（見圖2）。這主要基于以下兩個(gè)原因：第一，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，建設(shè)占用耕地規(guī)劃與分配主要由中央政府完成，因此，在現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)上，將建設(shè)占用耕地指標(biāo)歸于國家所有，具有推行成本低的路徑依賴優(yōu)勢。

2. 這樣歸屬也有利于中央政府代表國家從公眾的利益去保護(hù)耕地的總量和質(zhì)量[10]。其次，將普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)歸于普通耕地（基本農(nóng)田）所在地并承擔(dān)相應(yīng)耕地保護(hù)責(zé)任的地方政府所有。這主要基于以下三個(gè)原因：第一，現(xiàn)行耕地保護(hù)任務(wù)主要落實(shí)到各級地方政府上，因此，這樣歸屬有利于現(xiàn)有耕地保護(hù)體系的連貫性；第二，通過將這些子權(quán)利賦予地方政府所有，一方面補(bǔ)償了部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府為了保護(hù)耕地而限制了地區(qū)發(fā)展的付出①，從而有利于激發(fā)這些地區(qū)的地方政府保護(hù)耕地的積極性，另一方面也糾正了部分發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府無視耕地保護(hù)而盲目推進(jìn)耕地非農(nóng)化的行為。

3. 通過這些子權(quán)利的交易，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。將補(bǔ)充普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)其歸于補(bǔ)充新耕地的農(nóng)民以及農(nóng)民集體所有。這樣一方面有利于耕地非農(nóng)化過程中農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)；另一方面有利于激發(fā)農(nóng)民以及農(nóng)民集體保護(hù)耕地的積極性。

（三）可交易耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下耕地保護(hù)與非農(nóng)化管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在可交易耕地發(fā)展權(quán)制度創(chuàng)新下，我國耕地保護(hù)的目標(biāo)可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)（見表3）：首先，耕地保護(hù)方面。在規(guī)劃期內(nèi)，要求全國共持有18.06億畝的耕地保有量指標(biāo)和16.60億畝的基本農(nóng)田保有量指標(biāo)，并將這些任務(wù)層層分配到各級地方政府，如果各級地方政府自身無法實(shí)現(xiàn)這些持有任務(wù)，則可以通過相應(yīng)的“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”交易市場和“普通耕地保有量指標(biāo)”交易市場購買相應(yīng)指標(biāo)。其次，我國耕地非農(nóng)化管理目標(biāo)可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)：只有建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)擁有新增建設(shè)占用普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)、補(bǔ)充普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)，建設(shè)項(xiàng)目才可以將一塊普通耕地（基本農(nóng)田）非農(nóng)化，如果建設(shè)項(xiàng)目自身沒有這些指標(biāo)，則可以通過相應(yīng)的指標(biāo)交易市場購買相應(yīng)指標(biāo)。

六、結(jié)語

可交易耕地發(fā)展權(quán)制度是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)、耕地非農(nóng)化最優(yōu)配置的重要手段。當(dāng)前，耕地發(fā)展權(quán)及其相關(guān)權(quán)能在我國法律上還未明確界定，不過它在現(xiàn)實(shí)的土地規(guī)劃與管理中卻是存在的。不過，現(xiàn)實(shí)中的耕地發(fā)展權(quán)機(jī)制存在權(quán)能歸屬不明確、沒有相關(guān)交易機(jī)制等問題，導(dǎo)致現(xiàn)有耕地保護(hù)與轉(zhuǎn)用制度下，耕地非農(nóng)化的配置效率低下和社會(huì)不公的問題。因此，以我國現(xiàn)有的土地制度為基礎(chǔ)，創(chuàng)新中國特色的耕地發(fā)展權(quán)制度，是實(shí)現(xiàn)我國耕地保護(hù)目標(biāo)和耕地非農(nóng)化最優(yōu)配置效率的現(xiàn)實(shí)選擇。根據(jù)我國耕地保護(hù)目標(biāo)和耕地非農(nóng)化的管理機(jī)制，應(yīng)該將我國耕地發(fā)展權(quán)區(qū)分為現(xiàn)存基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)、新增基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)、現(xiàn)存普通耕地發(fā)展權(quán)等4種，不同類型的耕地發(fā)展權(quán)具有不同的權(quán)能，這些權(quán)能可以分解為不同的指標(biāo)予以實(shí)現(xiàn)，具體說來：現(xiàn)存普通耕地（基本農(nóng)田）發(fā)展權(quán)的權(quán)能通過普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)實(shí)現(xiàn)、新增普通耕地（基本農(nóng)田）發(fā)展權(quán)權(quán)能通過普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)和普通耕地（基本農(nóng)田）補(bǔ)充指標(biāo)共同實(shí)現(xiàn)。最后，在耕地發(fā)展權(quán)歸屬上，建設(shè)占用耕地指標(biāo)的管理權(quán)應(yīng)該歸屬于中央政府，普通耕地（基本農(nóng)田）保有量指標(biāo)的支配權(quán)應(yīng)該歸屬于地方政府，補(bǔ)充普通耕地（基本農(nóng)田）指標(biāo)應(yīng)該歸屬于耕地補(bǔ)充者。

注釋：

①農(nóng)民和地方政府限制了自身發(fā)展保護(hù)了耕地，從而使耕地可以為人們提供耕地存在的生態(tài)價(jià)值，因此，有必要對農(nóng)民和地方政府進(jìn)行補(bǔ)償。當(dāng)前，在我國主要采用“農(nóng)作物生態(tài)補(bǔ)貼”的方式對農(nóng)民進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償，采用“基本農(nóng)田保有量指標(biāo)”的方式對地方政府進(jìn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償。

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責(zé)任編輯、校對：馬彥麗