對我國人大質(zhì)詢制度的探析

【摘 要】國家一切權(quán)利屬于人民，人民的權(quán)利通過人民代表大會的方式來行使。但是人大能否充分行使憲法和法律賦予的權(quán)利？本文通過對人大質(zhì)詢制度的探討，尋求人大監(jiān)督職權(quán)的切實實行。這對促進我國民主政治法制進程有重要意義。

【關(guān)鍵詞】人大;質(zhì)詢權(quán);監(jiān)督；問責

人大質(zhì)詢權(quán)是一種剛性的監(jiān)督，是專屬于人大代表的監(jiān)督權(quán)，是對其他國家機關(guān)及其工作人員工作失誤的一種糾察和責問，具有一定的強制性，其他任何公民、組織均無此權(quán)力。從這個意義上說，質(zhì)詢權(quán)是人大代表對國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)之中的“標志性權(quán)力”，應(yīng)當?shù)玫秸J真地對待，修補目前質(zhì)詢制度的不足，以充分保障人大代表行使監(jiān)督權(quán)。

一、人大質(zhì)詢的概念

人大質(zhì)詢是指人大代表對行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)等國家機關(guān)工作嚴重不滿，或發(fā)現(xiàn)這些機關(guān)有失職行為，給國家和社會造成重大損失的，在人民代表大會會議上，人大代表可以依法對有關(guān)部門提出質(zhì)詢。質(zhì)詢是人大代表的一項重要權(quán)利，可以發(fā)揮重要的監(jiān)督工作。

質(zhì)詢制度始于英國議會，歷百余年逐步完善。其后，法國、德國、日本等國也相繼效法，質(zhì)詢制度成為代議制憲政制度的重要組成部分，質(zhì)詢實踐也成為其憲政實踐的一部分。我國人大質(zhì)詢制度始于1954年憲法第三十六條，時稱“質(zhì)問”。1978年憲法第一次正式使用“質(zhì)詢”說法,質(zhì)詢主體從全國人大擴大到地方各級人大,質(zhì)詢對象從國務(wù)院及其部門擴展到“一府兩院”。

二、人大質(zhì)詢制度的意義

（一）質(zhì)詢權(quán)是人大代表對國家機關(guān)采取的一種特別的監(jiān)督措施。盡管人代會是一年一度,人大常委會一般是兩個月一次會,會期都比較短,正因為如此,人大代表更應(yīng)將一年來的觀察調(diào)查協(xié)商寫就的質(zhì)詢案提交,人大常委會的組成人員更應(yīng)利用這短短的會期行使其擁有的質(zhì)詢權(quán)。行使質(zhì)詢權(quán)不僅使“、“一府兩院”在會議期間得到強有力的監(jiān)督,而且還能促使“一府兩院”在會后保持警戒和自律。

（二）質(zhì)詢權(quán)的行使能加強被質(zhì)詢對象的責任感。質(zhì)詢可使問題更加明了地呈現(xiàn)出來,加強被質(zhì)詢對象的貴任意識,盡早地樹立對該問題認真的、緊迫的處理態(tài)度。

（三）質(zhì)詢權(quán)的行使還是人大代表素質(zhì)的一種體現(xiàn)。人大代表的素質(zhì)曾經(jīng)在一個時期得到很多研究,公認的有以下幾點:政治素質(zhì),文化素質(zhì),參政議政的能力,身體條件。提不提質(zhì)詢案,提什么樣的質(zhì)詢案,怎樣提質(zhì)詢案,都涉及人大代表的素質(zhì),因此質(zhì)詢權(quán)的行使既是人大代表素質(zhì)的體現(xiàn),又反過來促使人大代表提高自身的素質(zhì)。

（四）人大代表行使質(zhì)詢權(quán)是行憲的一種體現(xiàn)。一種憲法,人們不去違反它,是一件好事,但如果人們也不去運用它,那反倒是一件可悲的事。人大代表行使質(zhì)詢權(quán)是行憲的一種體現(xiàn)。

（五）廣泛地行使質(zhì)詢權(quán)將加強人民代表大會的監(jiān)督職能,鞏固人民代表大會的權(quán)威,最終保障人民當家作主的地位和權(quán)利。個人能動性的發(fā)揮將有力地加強整體的職能,而整體職能的強化又會保障和鞏固個人權(quán)利。

三、我國人大質(zhì)詢制度存在的不足

（一）憲法規(guī)定的質(zhì)詢對象過于狹窄。質(zhì)詢是全國人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要方式，但憲法第七十三條卻把全國人大及其常委會的質(zhì)詢對象僅局限于國務(wù)院及其各部委，而遺漏了最高人民法院、最高人民檢察院和中央軍事委員會。由于憲法規(guī)定的質(zhì)詢對象過于狹窄，從而導(dǎo)致了憲法規(guī)范之間、憲法與法律之間難以協(xié)調(diào)一致。

（二）憲法規(guī)定的質(zhì)詢時間范圍過短。我國質(zhì)詢案的提出僅限于“開會期間”，而且沒有保障性規(guī)定。按照我國憲法和有關(guān)組織法規(guī)定，全國人民代表大會全體會議每年開會時間大約為十五天，全國人大常務(wù)委員會每年開會時間累計約為二十四天至三十天?？梢?，全國人大及其常委會每年集會時間較短，如果憲法僅允許其在會議期間提出質(zhì)詢案，那么最高國家權(quán)力機關(guān)在閉會期間就無法及時有效地行監(jiān)督權(quán)。

（三）質(zhì)詢的法律后果規(guī)定過于空泛。質(zhì)詢的法律后果僅限于“答復(fù)”，勢必會影響質(zhì)詢監(jiān)督作用的真正效能。質(zhì)詢本是一種較嚴厲的法律監(jiān)督方式，具有質(zhì)問、追究的作用，往往會導(dǎo)致相應(yīng)的法律責任。但從憲法第七十三條“受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責答復(fù)”的規(guī)定來看，質(zhì)詢的法律程序僅局限于質(zhì)詢案的提出及答復(fù)程序，不包括其他相應(yīng)的處理程序。實踐中，一些質(zhì)詢案因受質(zhì)詢?nèi)艘浴罢跍蕚洹睘橛桑涎哟饛?fù)時間，致使最終失去了質(zhì)詢的法律意義。

（四）質(zhì)詢案立案條件過高。目前，世界各國對質(zhì)詢案的提出，主要以口頭質(zhì)詢?yōu)橹鳎部蓵尜|(zhì)詢，以便議員充分運用質(zhì)詢手段行使監(jiān)督權(quán)。而我國現(xiàn)行法律只允許提出書面質(zhì)詢，勢必妨礙質(zhì)詢監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。全國人大的議程和會期一般在預(yù)備會時通過表決確定，這種議程的法定性在一定程度上排斥了其他議程的增加。質(zhì)詢案的成立不僅要由主席團決定，而且主席團還要聽取質(zhì)詢情況的匯報，加之代表對質(zhì)詢答復(fù)不滿意時的再次答復(fù)，這些程序均由主席團決定。

四、對我國人大質(zhì)詢制度的完善

（一）實現(xiàn)法律規(guī)定和憲法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。應(yīng)對現(xiàn)行憲法關(guān)于質(zhì)詢的表述作進一步完善，實現(xiàn)法律規(guī)定和憲法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，消除地方人大和各級常委會組成人員“質(zhì)詢無憲法依據(jù)”及“質(zhì)詢‘兩院違憲”的尷尬處境。憲法第七十三條可表述為：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員有權(quán)提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會，最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案，具體程序由法律規(guī)定?！痹趹椃ǖ谌驴稍黾印暗胤礁骷壢嗣翊泶髸砑捌涑Ｎ瘯M成人員有權(quán)提出對同級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，質(zhì)詢案的具體程序由法律規(guī)定”的內(nèi)容。

（二）完善質(zhì)詢主體和質(zhì)詢對象的法律規(guī)定。在全國人大閉會期間，可由全國人大常委會組成人員通過委員長會議依法提出對有關(guān)國家機關(guān)的質(zhì)詢案?？蓪|(zhì)詢對象作適當擴展，質(zhì)詢對象除同級人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院外，在人大開會期間，還應(yīng)增加“同級人大常委會及‘一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人”，以實現(xiàn)對國家權(quán)力運行的全方位監(jiān)督。同時明確規(guī)定司法質(zhì)詢的對象是“作出生效行政行為的人民政府及其所屬工作部門，作出生效判決、裁定、調(diào)解書、決定書等終局法律文書的人民法院、人民檢察院”以便于具體操作。

（三）明確質(zhì)詢結(jié)果和處置程序的具體規(guī)定。質(zhì)詢需要遵循一套嚴格的法律程序，該程序不僅包括質(zhì)詢案的提出要符合法定條件，還應(yīng)包括追究相應(yīng)責任或采取相應(yīng)處理措施等程序。從憲法第七十三條來看，質(zhì)詢的法律程序僅局限于質(zhì)詢案的提出及答復(fù)，不包括其他相應(yīng)的處理程序。完善質(zhì)詢制度，需提高人大質(zhì)詢的時效性，明確質(zhì)詢答復(fù)時間，并賦予權(quán)力機關(guān)必要的處置權(quán)。

（四）賦予人大代表閉會期間質(zhì)詢的權(quán)利。短促的會期難以保證質(zhì)詢的正常開展，因而應(yīng)在人大閉會期間賦予人大代表質(zhì)詢權(quán)，使其隨時能夠?qū)Α耙桓畠稍骸钡倪`法失職行為提出質(zhì)詢。在人民代表大會閉會期間，代表十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案；質(zhì)詢案由人大常委會交由受質(zhì)詢機關(guān)在常務(wù)委員會全體會議或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機關(guān)書面答復(fù)；提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會議，發(fā)表意見，對質(zhì)詢答復(fù)進行表決等。

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作者簡介：但斌（1987.10—），男，漢族，四川省仁壽縣人，西北民族大學2011級憲法學與行政法學研究生。