新民訴法視野下如何加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督

【摘 要】近年來，我國(guó)民事調(diào)解制度在解決民事糾紛、化解社會(huì)矛盾中起到了不可替代的作用。但在司法實(shí)踐過程中，其不足之處也逐漸暴露出來，如強(qiáng)制調(diào)解、虛假調(diào)解等問題日趨增多，迫切需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督。2012年修改的民事訴訟法順應(yīng)理論界和司法界要求對(duì)民事調(diào)解進(jìn)行檢察監(jiān)督的呼聲，首次明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解的監(jiān)督職權(quán)，填補(bǔ)了民事調(diào)解監(jiān)督的空白點(diǎn)。本文擬從民事調(diào)解的概述、當(dāng)前存在的問題及立法的歷史演進(jìn)進(jìn)行分析，進(jìn)而提出關(guān)于加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的幾點(diǎn)建議，以期更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督作用。

【關(guān)鍵詞】民事調(diào)解；檢察監(jiān)督；必要性；建議

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)改革逐漸深入的時(shí)期，各種社會(huì)矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)出來，同時(shí)公民運(yùn)用法律武器維權(quán)意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，民事訴訟呈逐年上升趨勢(shì)。民事調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、解決民事糾紛上的快捷性、簡(jiǎn)便性、靈活性，使其成為法院重要的結(jié)案方式。此次民訴法修改民事調(diào)解檢察監(jiān)督制度的正式確立，是檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院民事訴訟法律監(jiān)督體制逐步完善的重要一步，而如何正確有效地行使對(duì)民事調(diào)解的檢察監(jiān)督職能，成為當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)不容忽視的課題。

一、民事調(diào)解概述

我國(guó)的民事調(diào)解是指在人民法院審判人員的主持下，訴訟雙方當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上，平等協(xié)商，互諒互讓，就所爭(zhēng)議的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系達(dá)成調(diào)解協(xié)議，以終結(jié)訴訟程序的一種訴訟制度。

司法實(shí)踐中，民事案件通過調(diào)解結(jié)案后，當(dāng)事人能夠比較容易接受雙方協(xié)商所達(dá)成的結(jié)果，有利于當(dāng)事人自動(dòng)履行，減少法院的執(zhí)行壓力；調(diào)解也能夠有效降低雙方當(dāng)事人的對(duì)抗性，不傷和氣，從而消除一些社會(huì)不穩(wěn)定因素，增加了雙方當(dāng)事人日后繼續(xù)交往的可能性?？梢哉f，調(diào)解對(duì)于化解社會(huì)矛盾、徹底解決糾紛具有其他裁判方式所不可替代的優(yōu)越性。同時(shí)因其具有簡(jiǎn)便、快捷、靈活、成本低廉的特點(diǎn)，大大節(jié)約了當(dāng)事人的訴訟成本，也節(jié)約了有限的司法資源，達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

二、當(dāng)前民事調(diào)解制度存在的問題

目前，法院民事調(diào)解在實(shí)體和程序兩方面主要存在以下幾方面的問題：

（一）調(diào)解程序缺失規(guī)范，自愿原則未能嚴(yán)格遵守

民事訴訟中的審判和調(diào)解程序各有側(cè)重，審判程序強(qiáng)調(diào)整個(gè)訴訟過程的嚴(yán)謹(jǐn)周密性，而調(diào)解在程序及方法上則具有較大的靈活性，雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后案件即可結(jié)案，無需走完整個(gè)訴訟過程，且調(diào)解案件無上訴問題，這些都為法官利用其在調(diào)解中的特殊身份和主導(dǎo)地位，濫用司法權(quán)力，違背自愿原則提供了便利。同時(shí)，隨著近年來民事案件的逐年遞增，法院的審判任務(wù)也越來越重，有的審判人員為了快速結(jié)案，片面追求所謂的“調(diào)解結(jié)案率”，強(qiáng)行調(diào)解或變相強(qiáng)行調(diào)解。很多時(shí)候，調(diào)解的固有優(yōu)勢(shì)在實(shí)踐操作中往往得不到充分體現(xiàn)，不僅調(diào)解的自愿性原則得不到保障，當(dāng)事人之間的矛盾也得不到徹底的化解[1]。

（二）對(duì)調(diào)解協(xié)議合法性審查不到位，使違法行為逃避制裁

在民事調(diào)解過程中，有的法官為了盡快結(jié)案，往往會(huì)對(duì)已發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題視而不見，使違法違規(guī)行為通過法院的調(diào)解逃避了制裁。在有些案件中，法官并不會(huì)對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否合法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查，只是對(duì)調(diào)解協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行字面上的審查，這樣就很難查明調(diào)解是否侵害到第三人利益或侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益。在此情況下，法院實(shí)際上很難履行對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行實(shí)體合法審查的職責(zé)。

（三）“調(diào)審合一”模式，易導(dǎo)致強(qiáng)制調(diào)解

我國(guó)法院調(diào)解實(shí)行的是“調(diào)審合一”模式，兩權(quán)高度集中。民事案件進(jìn)入審判程序后，法官一般會(huì)主持訴訟雙方進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解與審判相互結(jié)合，邊調(diào)邊審，兩者可以相互轉(zhuǎn)換，交互運(yùn)行。當(dāng)法官主持調(diào)解，其提出來的調(diào)解方案必然包含著法官對(duì)案件事實(shí)和法律關(guān)系的判斷。在調(diào)解方案不被一方當(dāng)事人接受時(shí)，為盡快結(jié)案，法官有可能會(huì)利用其雙重身份和地位上的優(yōu)勢(shì)，暗示或明示當(dāng)事人不接受調(diào)解方案即判其敗訴的可能，直接給當(dāng)事人造成心理上的壓力，迫使當(dāng)事人不得不接受法官提出的調(diào)解方案。這樣，本以訴訟雙方合意為基礎(chǔ)的調(diào)解往往容易演變?yōu)榉ü僦鞒窒碌膹?qiáng)制性調(diào)解，表現(xiàn)為以判促調(diào)、以判壓調(diào)、以拖壓調(diào)、反復(fù)多次調(diào)解等，使調(diào)解的自愿性得不到保障。

（四）再審機(jī)制不完善，當(dāng)事人權(quán)益難以得到有效維護(hù)

因調(diào)解的不可上訴性，對(duì)確有錯(cuò)誤的民事調(diào)解案件啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的救濟(jì)途徑其中一種是當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?，一種是法院自行啟動(dòng)再審。但一方面，由于當(dāng)事人無法充分證明調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律或違反自愿原則，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彸晒Φ目赡苄韵喈?dāng)??；另一方面，當(dāng)法院未盡合理審核之責(zé)時(shí)，使得當(dāng)事人惡意串通、合謀編造虛假事實(shí)利用調(diào)解達(dá)到侵占非法財(cái)產(chǎn)的目的時(shí)，出于私利的考慮，由當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徱褵o可能，此時(shí)法院又不能發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在惡意串通的行為，易導(dǎo)致真正的合法權(quán)益人失去救濟(jì)途徑。目前法院主要是對(duì)調(diào)解違反自愿、合法原則兩種情況進(jìn)行再審監(jiān)督，而這種監(jiān)督又過于籠統(tǒng)，單純依靠法院內(nèi)部的自我監(jiān)督難以真正實(shí)現(xiàn)司法公正、有效維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益[2]。

正是由于當(dāng)前民事調(diào)解制度存在以上種種缺陷和弊端，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督就顯得十分必要。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違反合法自愿原則的調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督既符合人民群眾的愿望，也是促進(jìn)司法公正的必然要求。

三、我國(guó)民事調(diào)解檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合會(huì)簽了 《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，明確了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)發(fā)生法律效力的民事調(diào)解進(jìn)行監(jiān)督，為民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作的開展提供了新的契機(jī)和有力支持。

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了民事訴訟法的第二次修正案，其中第14條將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，并在第16章“審判監(jiān)督程序”中明確規(guī)定了人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，可以提出抗訴或向同級(jí)人民法院提出檢察建議。自此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督有了法律上的明確依據(jù)。

四、關(guān)于加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督的建議

（一）細(xì)化民事調(diào)解檢察監(jiān)督范圍

筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》明確規(guī)定了民事調(diào)解遵循的原則是自愿原則和合法原則，因此，對(duì)民事調(diào)解進(jìn)行檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)建立在這兩個(gè)原則的基礎(chǔ)之上。

1.對(duì)是否違反自愿原則的審查。筆者認(rèn)為，對(duì)于如何審查調(diào)解是否違反自愿原則，應(yīng)結(jié)合以下幾點(diǎn)進(jìn)行考量：首先，從調(diào)解的前提看，《民事訴訟法》第九十三條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當(dāng)事人自愿的原則，在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上，分清是非，進(jìn)行調(diào)解”。由此可見，查清案件事實(shí)，分清是非，是進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)和前提。雖然調(diào)解不用像判決那樣必須完全查明事實(shí)、分清責(zé)任，也不能光憑當(dāng)事人口頭陳述，對(duì)案件事實(shí)及證據(jù)不加任何審核。如果法官是在事實(shí)不清、是非不明的情況下進(jìn)行調(diào)解，則很可能導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)事實(shí)產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而作出非真實(shí)意思表示的行為；其次，從證據(jù)的真實(shí)性判斷，如果一方當(dāng)事人向法院提供了虛假的證據(jù)而使另一方產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，由此達(dá)成的調(diào)解協(xié)議也應(yīng)當(dāng)是違反自愿原則的。此外，還可以從庭審筆錄反映的情況看法官在主持調(diào)解過程中是否錯(cuò)誤地向當(dāng)事人陳述了相關(guān)的法律法規(guī)，當(dāng)事人是否基于對(duì)法官的信任而作出不利于自己的調(diào)解協(xié)議，如果有也可以認(rèn)定為違反自愿原則[3]。

2.對(duì)是否違反合法原則的審查。合法原則是指調(diào)解程序及調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體上和程序上的規(guī)定。具體可從以下幾個(gè)方面入手：一是調(diào)解違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定的；二是具有共同利益關(guān)系的雙方當(dāng)事人惡意串通，虛構(gòu)法律關(guān)系或法律事實(shí)，達(dá)成虛假的調(diào)解協(xié)議，以致國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或第三人合法權(quán)益受到損害的；三是法官在調(diào)解過程中違反法定程序的，如應(yīng)當(dāng)回避的審判人員未回避、遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人、委托代理人越權(quán)調(diào)解等；四是法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪污受賄等違法行為的。

（二）正確選擇民事調(diào)解檢察監(jiān)督方式

對(duì)法院民事調(diào)解進(jìn)行檢察監(jiān)督可以根據(jù)調(diào)解活動(dòng)中存在的不同形式的錯(cuò)誤采用抗訴、再審檢察建議等多種方式。

對(duì)損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事調(diào)解案件，檢察機(jī)關(guān)可以剛性的抗訴方式作為監(jiān)督的主要途徑，且可以依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。對(duì)調(diào)解書內(nèi)容并未涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，雖有錯(cuò)誤但不至于嚴(yán)重違法，如法官應(yīng)回避的未予以回避、調(diào)解超過時(shí)限等，檢察機(jī)關(guān)可以向法院發(fā)出再審檢察建議。這些案件應(yīng)當(dāng)以利益受損的當(dāng)事人提出申訴為前提條件，并且需要申訴人進(jìn)行舉證；對(duì)當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)自愿放棄部分利益，事后又以違反合法自愿原則為由而反悔的，檢察機(jī)關(guān)則不能給予救濟(jì)。對(duì)于法院在調(diào)解過程中出現(xiàn)的程序性錯(cuò)誤，可以向法院發(fā)出檢察建議書，建議法院予以糾正。

（三）實(shí)務(wù)中加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督力度的幾個(gè)問題

1.加強(qiáng)與法院的溝通協(xié)調(diào)，創(chuàng)造良好的監(jiān)督氛圍

各地檢察機(jī)關(guān)可以嘗試與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度，就民事調(diào)解監(jiān)督與法院調(diào)解活動(dòng)如何銜接制定相關(guān)工作細(xì)則，共同協(xié)商解決監(jiān)督過程中檢察機(jī)關(guān)遇到的突出困難以及法院調(diào)解不規(guī)范的對(duì)策，如雙方可商定檢察機(jī)關(guān)定期抽查法院的部分民事調(diào)解書或者法院將調(diào)解書按月或按季度報(bào)檢察機(jī)關(guān)備案，法院在《當(dāng)事人訴訟權(quán)利義務(wù)告知書》中應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督等程序性權(quán)利。

2.加強(qiáng)民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作的宣傳

多年來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政檢察職能的宣傳力度不大，許多老百姓甚至包括一些部門和單位都不了解檢察機(jī)關(guān)有這項(xiàng)職能，更不用說知曉檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解的監(jiān)督職能了?？梢酝ㄟ^報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等多種媒體，開展民事調(diào)解檢察監(jiān)督宣傳；宣傳報(bào)道辦理成功的典型民事調(diào)解檢察監(jiān)督案件；依托律師事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等，設(shè)立代理申訴點(diǎn)、聘請(qǐng)民行聯(lián)絡(luò)員，暢通群眾訴求渠道；采取切實(shí)可行的便民措施，為民事調(diào)解案件當(dāng)事人來檢察院申訴提供便利。

3.內(nèi)外聯(lián)合拓展案源

首先，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門通過定期召開通氣會(huì)等形式，通報(bào)各自在辦理案件過程中的有關(guān)情況，便于民行檢察部門從中發(fā)現(xiàn)可能存在錯(cuò)誤的民事調(diào)解案件線索；民行檢察部門對(duì)于在審查民事調(diào)解案件中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務(wù)犯罪案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送本院偵查部門，確保民事調(diào)解監(jiān)督工作取得實(shí)效。其次，對(duì)外采取與律師經(jīng)常聯(lián)系制度。民行檢察部門通過定期走訪、聯(lián)系各律師事務(wù)所、法律服務(wù)所，及時(shí)掌握案件當(dāng)事人的申訴信息，挖掘可監(jiān)督的民事調(diào)解案件。爭(zhēng)取當(dāng)事人、律師、民行部門三方共同協(xié)商配合，確保監(jiān)督效果。

4.加大對(duì)虛假調(diào)解案件的監(jiān)督力度

虛假訴訟多隱藏于正常的訴訟活動(dòng)中，常常以調(diào)解結(jié)案形式出現(xiàn)，不經(jīng)認(rèn)真核查，往往不易發(fā)現(xiàn)。虛假訴訟直接侵害了利害關(guān)系人的合法權(quán)益，同時(shí)也極大損害了司法的公信力和權(quán)威性，嚴(yán)重干擾了正常的審判秩序，浪費(fèi)了寶貴的司法資源。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)虛假調(diào)解案件的監(jiān)督力度。特別是對(duì)虛假調(diào)解多發(fā)的債務(wù)糾紛案件，應(yīng)嚴(yán)格審查債務(wù)產(chǎn)生的時(shí)間、地點(diǎn)、用途、支付方式、基礎(chǔ)合同以及債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)于借條實(shí)際書寫時(shí)間可能在借條載明借款日期之后等情形的，應(yīng)當(dāng)通過司法鑒定手段對(duì)涉案借條的真實(shí)性進(jìn)行鑒定。

對(duì)當(dāng)事人惡意串通，以虛假調(diào)解方式損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益的案件，檢察機(jī)關(guān)在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)依法向法院提出抗訴，要求撤銷原審調(diào)解書，重新審理。同時(shí)，根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第112、113條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以向法院發(fā)出檢察建議書，建議法院對(duì)通過虛假訴訟侵害他人合法權(quán)益的雙方當(dāng)事人進(jìn)行制裁，對(duì)當(dāng)事人根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留。

總之，民事調(diào)解制度作為我國(guó)民事訴訟中最具中國(guó)特色的一項(xiàng)制度，具有顯著的優(yōu)越性和獨(dú)特的訴訟價(jià)值。此次民訴法修改將民事調(diào)解納入檢察監(jiān)督的范疇，是我國(guó)司法體制以及檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督體制逐步完善的重要一步。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解依法進(jìn)行監(jiān)督，將會(huì)使法院的調(diào)解活動(dòng)在更加規(guī)范有序的軌道上運(yùn)行，使公眾獲得更加公平、公正、透明、及時(shí)的司法救濟(jì)。

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作者簡(jiǎn)介：李國(guó)杰（1987—），男，福建泉州人，福建省莆田市荔城區(qū)檢察院書記員。