中美水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度比較研究

王軒萱

一、美國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容框架

1、法律依據(jù)

美國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施最早的法律依據(jù)是1948年國(guó)會(huì)制定的《聯(lián)邦水污染控制法》，它授權(quán)聯(lián)邦公共衛(wèi)生局對(duì)水污染進(jìn)行調(diào)查，為污水處理廠提供貸款和咨詢服務(wù)。1965年，國(guó)會(huì)通過(guò)一項(xiàng)名為《水質(zhì)法》的《聯(lián)邦水污染控制法》修正案，首次采用以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)控制水污染，并且該水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是有州政府來(lái)頒布和實(shí)施的。但是這次嘗試并未取得明顯效果。1972年，美國(guó)國(guó)會(huì)再次對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行修訂，通過(guò)了修正案《清潔水法》（Clean Water Act）。它是所有聯(lián)邦水法中最嚴(yán)格的一部法律。尤其是《清潔水法》，它采用了以污染控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放限值和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的管理方法，改變了過(guò)去純粹以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的管理方法。豍這一改變大大加強(qiáng)了該法在水污染控制方面的作用。1977年，《清潔水法》又做了一次重要修改，強(qiáng)調(diào)根據(jù)工業(yè)點(diǎn)源類型規(guī)定處理技術(shù)和排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不能達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的點(diǎn)源實(shí)施“個(gè)別控制戰(zhàn)略”，不管排放點(diǎn)河流的流量、流速和自凈能力，也不考慮其他源排放的情況。隨著《清潔水法》的不斷修訂完善，它已成為美國(guó)水污染控制的法律保障。

2、美國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

（1）環(huán)境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)沒有全國(guó)統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！肚鍧嵥ā吩诘?03條中，授權(quán)各州頒布水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而美國(guó)環(huán)保局只是負(fù)責(zé)定期發(fā)布各類有毒污染物的環(huán)境水質(zhì)基準(zhǔn)。目前，美國(guó)最新的水質(zhì)基準(zhǔn)是2009年美國(guó)環(huán)保局發(fā)布的《國(guó)家推薦的水質(zhì)基準(zhǔn)》。它以保護(hù)水生生物的水質(zhì)基準(zhǔn)和保護(hù)人體健康的水質(zhì)基準(zhǔn)為主，包括以下幾個(gè)方面的污染物參考值：豍水體中存在的污染物對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的可識(shí)別的影響的類型和程度；豎污染物或其二次產(chǎn)物后的再次污染造成的影響；豏污染物對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的影響。然后，各州將根據(jù)美國(guó)環(huán)保局提供的水質(zhì)基準(zhǔn)并結(jié)合水體具體功能制定各州和流域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，即水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。并且各州制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)需要得到美國(guó)環(huán)保局的批準(zhǔn)才能生效。

根據(jù)《清潔水法》的規(guī)定，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)組成部分：豍水體用途指定；這將使得各州在水體用途的控制上擁有一定權(quán)力，可以適當(dāng)加大有利于保障水質(zhì)的水體用途。豎按水體用途建立的水質(zhì)基準(zhǔn)；它的目的在于使水質(zhì)達(dá)到特定水體用途所需要的水平。豏為達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而制訂的計(jì)劃；其內(nèi)容包括預(yù)防措施、建設(shè)計(jì)劃、執(zhí)行行為、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)等。

（2）水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)是以技術(shù)為依據(jù)的，它根據(jù)不同工業(yè)行業(yè)的工藝技術(shù)、污染物產(chǎn)生量水平、處理技術(shù)等因素確定各種污染物排放限值，截止到1994年美國(guó)環(huán)保局共制定了52個(gè)行業(yè)的出水限值準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。排放標(biāo)準(zhǔn)可分為三大類：直接排放源執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)；間接排放源（排入城市污水處理廠）執(zhí)行的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)；公共處理設(shè)施執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)。

直接排放源的排放標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同污染控制技術(shù)及污染物的特性對(duì)現(xiàn)有污染源和新污染源做了不同規(guī)定：豍以（BPT）最佳實(shí)用控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放標(biāo)準(zhǔn)，這是一種兼顧經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的排放標(biāo)準(zhǔn)。BPT排放是針對(duì)現(xiàn)有污染源設(shè)計(jì)的，所要求達(dá)標(biāo)期限較短。豎以（BCT）常規(guī)污染物最佳控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放標(biāo)準(zhǔn)，它是針對(duì)現(xiàn)有污染源的常規(guī)污染物要求的控制技術(shù)。與BPT相比， BCT更注重經(jīng)濟(jì)代價(jià)和環(huán)境效益之間平衡關(guān)系的的合理性，BCT排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)一些，所要求達(dá)標(biāo)時(shí)間相對(duì)長(zhǎng)一些。豏以（BAT）最佳可行控制技術(shù)為基礎(chǔ)的排放標(biāo)準(zhǔn)，它是針對(duì)現(xiàn)有污染源有毒物質(zhì)和非常規(guī)污染物。這是在針對(duì)現(xiàn)有污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)中最嚴(yán)格的一種。豐以（BADT）最佳可行示范技術(shù)為依據(jù)的新源實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)（NSPS），這是對(duì)新污染源執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)，它包括所有的污染物，即有毒污染物、常規(guī)及非常規(guī)污染物。

間接排放源預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)也根據(jù)排入污水處理廠的污染源的不同分為而現(xiàn)有污染源的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)（PSES）和新污染源的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)（PSNS）。它的目的是為了控制公共廢水處理系統(tǒng)無(wú)法處理的有毒有害污染物以及會(huì)破壞廢水處理系統(tǒng)、損害廢水處理工作人員健康的污染物，保護(hù)公共污水處理廠的正常運(yùn)行并達(dá)到排污許可證規(guī)定的排放行為。相對(duì)于直接排放源排放標(biāo)準(zhǔn)，除了一些有毒污染物外，預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)的限值一般要寬松一些。

二、中國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

1、法律依據(jù)

水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也是整個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的一個(gè)組成部分，是我國(guó)水污染防治法中的技術(shù)規(guī)范。它包括水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境樣品標(biāo)準(zhǔn)。1973年，我國(guó)發(fā)布了第一個(gè)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)：《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》授權(quán)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門擬定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并要求排放單位遵守國(guó)家制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，從而使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施有了法律依據(jù)。1989年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第九條、第十條規(guī)定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，為我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的建立提供了必要的法律依據(jù)。為了有效控制水污染，1984年5月，我國(guó)頒布了《中華人名共和國(guó)水污染防治法》（1996年5月15日修訂），明確規(guī)定了水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定（修訂）、實(shí)施、管理監(jiān)督，使水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度有了法律保障。1996年修改的《水污染防治法》規(guī)定了總量控制制度。另外在水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)還制定公布了《地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》。

2、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)水環(huán)境是否受到污染和制訂水污染物排放的依據(jù)。豎我國(guó)的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)不同水域及其使用功能分別制定的，根據(jù)所控制對(duì)象主要有：地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、景觀娛樂用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、飲用水標(biāo)準(zhǔn)等。分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩種，國(guó)家和行業(yè)兩類，共計(jì)21項(xiàng)。各類功能區(qū)有與其相應(yīng)的水質(zhì)基準(zhǔn)和各種用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，高功能區(qū)高要求，低功能區(qū)低要求。

3、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)開始制訂行業(yè)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。80年代末，原國(guó)家環(huán)?？偩种朴嗩C布了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水域功能確定了分級(jí)排放限值，并強(qiáng)調(diào)了區(qū)域綜合治理，提出排入城市下水道的排放限值，對(duì)行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，統(tǒng)一制訂水質(zhì)濃度指標(biāo)和水量指標(biāo)，體現(xiàn)了水質(zhì)和排污總量雙重控制。1991年重新修訂了《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，制訂了12項(xiàng)行業(yè)性的限制排放標(biāo)準(zhǔn)。到目前為止，共有水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)22個(gè)（綜合類1個(gè)，行業(yè)類21個(gè)） 。豏現(xiàn)行水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)與水環(huán)境質(zhì)量各類功能區(qū)類別相對(duì)應(yīng)；綜合性水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面較廣，行業(yè)性水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較少，二者不交叉執(zhí)行；排放標(biāo)準(zhǔn)以濃度指標(biāo)為主；地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較少；按時(shí)間段制訂污染物排放限值，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的“超前性”。此外，北京、上海、廣東、四川、廈門等省市制訂了地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，目前已經(jīng)逐步形成綜合和行業(yè)兩類、國(guó)家和地方兩級(jí)的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

三、中美水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)比較

1、綜合標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)所占比重不同

我國(guó)重點(diǎn)污染或特殊行業(yè)按行業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)，且優(yōu)先于綜合標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其他行業(yè)按綜合排放標(biāo)準(zhǔn)。并且，我國(guó)根據(jù)污染源進(jìn)行分類的排放標(biāo)準(zhǔn)不如美國(guó)的更具針對(duì)性和合理性。而美國(guó)是行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)占主導(dǎo)地位，針對(duì)不同行業(yè)污染源特點(diǎn)制定相對(duì)應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)使其具有達(dá)標(biāo)的可行性。

2、國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)所占比重不同

我國(guó)地方排放標(biāo)準(zhǔn)較少，國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)占主導(dǎo)地位。由于地方標(biāo)準(zhǔn)制定的技術(shù)能力薄弱，在我國(guó)只有少數(shù)地區(qū)制定了地方標(biāo)準(zhǔn)。并且經(jīng)常出現(xiàn)地方標(biāo)準(zhǔn)更新緩慢，與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。另一方面，地方制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力過(guò)少，這也是地方標(biāo)準(zhǔn)不多的原因。而美國(guó)則沒有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，只有國(guó)家環(huán)保局授權(quán)各州制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及分行業(yè)制定的排放標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施中發(fā)揮了靈活性作用，這使得標(biāo)準(zhǔn)更具有針對(duì)性和可操作性。

3、標(biāo)準(zhǔn)的制定與技術(shù)的依托程度不同

我國(guó)法律雖然規(guī)定在制定排放標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮技術(shù)條件， 但實(shí)際上排放標(biāo)準(zhǔn)與相應(yīng)的環(huán)保技術(shù)政策和污染控制技術(shù)之間的依托關(guān)系不明確，對(duì)于一些高技術(shù)要求的排放標(biāo)準(zhǔn)比如按照工藝過(guò)程制定的排放標(biāo)準(zhǔn)更是缺乏。因此在要求污染者采用先進(jìn)工藝和污染控制技術(shù)方面有些力不從心。美國(guó)則遵循技術(shù)強(qiáng)制原則，根據(jù)污染物類型的不同，新源和現(xiàn)源的不同，生產(chǎn)工藝和污染控制技術(shù)的不同，規(guī)定了寬嚴(yán)程度不同的排放標(biāo)準(zhǔn)，更具針對(duì)性和合理性。

4、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)之間的緊密性不同

我國(guó)由于地方標(biāo)準(zhǔn)較少，國(guó)家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難以直接掛鉤，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只是水污染排放標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)參考系數(shù)，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)沒有達(dá)成一致。而美國(guó)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)必須通過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)起作用；排放標(biāo)準(zhǔn)本身不能保證達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。只有水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的相互作用體系，才能保證水環(huán)境質(zhì)量的維持和改善。他們的相互作用可以彌補(bǔ)對(duì)單獨(dú)一種標(biāo)準(zhǔn)雖不能控制的區(qū)域的慣例。

四、對(duì)完善我國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

1、以技術(shù)為依托，增加行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)的比重

我國(guó)產(chǎn)業(yè)分類齊全，各行業(yè)之間也都存在較大差異，綜合排放標(biāo)準(zhǔn)不能兼顧每個(gè)行業(yè)的特點(diǎn)，在實(shí)際操作中可行性差。對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)，應(yīng)該結(jié)合其生產(chǎn)工藝特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，制訂行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于對(duì)重點(diǎn)污染實(shí)行重點(diǎn)管理。因此，我們逐步縮小綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，增加行業(yè)性國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量和覆蓋面形成以行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為主，通用綜合型排放標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。

2、加大地方水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的比重

制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該充分考慮地方因素，制定地方標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家應(yīng)該給與地方政府制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)權(quán)力，建立以地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為輔的格局，要求地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為基本要求，約束地方標(biāo)準(zhǔn)。在同一地區(qū)還可以根據(jù)不同功能區(qū)的污染源制定不同等級(jí)的排放標(biāo)準(zhǔn)，這樣不僅使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)操作性更強(qiáng)，也有利于實(shí)現(xiàn)地方治理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、增加對(duì)公共處理設(shè)施出水的排放標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于公共污水處理廠的污染物排放，我們同樣應(yīng)該制定排放標(biāo)準(zhǔn)。污水處理設(shè)施雖然已經(jīng)對(duì)排放物進(jìn)行處理，但是只是在一定程度降低了排污單位污染物的濃度，最終排入河流中的水同樣還會(huì)存在一些污染物的，為了保證河流水質(zhì)，也應(yīng)該執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)。

4、加強(qiáng)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)之間的相互作用

我國(guó)的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》并未涉及到對(duì)于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，而是對(duì)實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國(guó)家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體實(shí)行許可證制度，這在一定程度上使水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)成為一種擺設(shè)，沒有可操作性可言。排放標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為最終目標(biāo)，只有通過(guò)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)相互作用，才能實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的維持和改善。我們要將國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，總量控制標(biāo)準(zhǔn)與濃度限值標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，加強(qiáng)我國(guó)水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。

注釋：

豍金瑞林，汪勁著.20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評(píng)述[M].北京大學(xué)出版社，2003年6月第1版，第351頁(yè).

豎金瑞林.環(huán)境法學(xué)[M].北京大學(xué)出版社，1999年，第195頁(yè).

豏國(guó)家環(huán)?？偩挚萍紭?biāo)準(zhǔn)司編：水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)目錄，2005年6月13日實(shí)施.

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）