我國高校財(cái)政撥款模式研究

作者簡(jiǎn)介：李振東，云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院資產(chǎn)評(píng)估專業(yè)。

摘要：在近代史中教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系不言而喻，無數(shù)國家的崛起的過程中教育都占有著極其重要的地位，特別是在人力資本推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，教育在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)中占有的比重越來越大，而在此其中高等教育的發(fā)展又是最為關(guān)鍵的。隨著我國高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以財(cái)政撥款為主的高等教育經(jīng)費(fèi)的籌措機(jī)制成了一個(gè)值得討論的問題。本文通過回顧高校財(cái)政撥款的歷史階段，闡釋現(xiàn)階段我國對(duì)高校財(cái)政撥款的模式存在的缺陷，結(jié)合比較國外的高校財(cái)政撥款模式提出了合適于我國國情的撥款方模式的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：高校；財(cái)政撥款；撥款模式

引言

早在1993年，中共中央和國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》就曾提出，“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%?！睋?jù)媒體報(bào)道，教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達(dá)國家為5.1%，欠發(fā)達(dá)國家為4.1%。印度、哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國家都超過4%。在國內(nèi)來看這個(gè)4%的目標(biāo)確實(shí)算是一個(gè)目標(biāo)，但作為在許多指標(biāo)上來說都已步入中等發(fā)達(dá)國家水平的我國于世界而言這個(gè)20年沒變的目標(biāo)也許什么都算不了了。對(duì)于高等教育而言，由于其綜合的辦學(xué)性及復(fù)雜的成員性，使得采用單一的財(cái)政撥款方式及撥款依據(jù)顯得極不適應(yīng)當(dāng)今高校的發(fā)展要求，不符合黨中央優(yōu)先發(fā)展教育的方針。

一、高校財(cái)政撥款歷史

自建國以來我國一直采用直接撥款的模式，1949年至1955年，也就是新中國成立的最初幾年，由于各項(xiàng)體制未健全高校預(yù)算的核撥方式及標(biāo)準(zhǔn)尚未形成合理體系，并無成型的方法，而隨著國家財(cái)政管理體制以及高校教育管理體制的改變，我國的財(cái)政撥款模式也可分為兩個(gè)階段。

（一）基數(shù)加發(fā)展

1955年至1985年，采用“基數(shù)加發(fā)展”模式，即在定定額員的基礎(chǔ)上通過分析高校的規(guī)模及日常開支加上衡量高校撥款年份的發(fā)展與變化來作為撥款依據(jù)的模式。此種模式使經(jīng)費(fèi)核撥有了標(biāo)準(zhǔn)可依，并且保證了人員經(jīng)費(fèi)的開支，也便于操作，但也該方式存在很大的主觀性，在各高校申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算時(shí)通常出現(xiàn)瞞報(bào)虛報(bào)的現(xiàn)象，特別是在“發(fā)展”這個(gè)指標(biāo)里往往出現(xiàn)撥款落不到實(shí)處的現(xiàn)象，撥出財(cái)政經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被另作他用。

（二）綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助

1985年至今，采用“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式，并執(zhí)行“包干使用，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用”的原則。綜合定額即生均綜合定額，其也是基于定員定額的原理，經(jīng)費(fèi)總量需根據(jù)政府有關(guān)部門制定的分層、分類型、分區(qū)定額標(biāo)準(zhǔn)和高校在校生人數(shù)核定。也就是為何國家強(qiáng)制規(guī)定工程類博士不收學(xué)費(fèi)，及師范類、農(nóng)學(xué)類學(xué)費(fèi)較低的原因了。專項(xiàng)補(bǔ)助作為綜合定額的補(bǔ)充，是由財(cái)政部及高校相應(yīng)教育主管部門根據(jù)國家的政策傾向和高校的特殊需求單獨(dú)核定下發(fā)的。

二、高校財(cái)政撥款現(xiàn)狀及問題

“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”是我國使用了近三十年的高校財(cái)政撥款模式，此種模式取消了對(duì)學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)必保的補(bǔ)助政策，有利于促進(jìn)高校主動(dòng)進(jìn)行節(jié)約挖潛能很大程度上提升資金使用效率避免浪費(fèi)。同時(shí)將同類院校進(jìn)行了歸并，實(shí)行相同的定額，促使同類別高校間低效率高校像高效率高校學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)壓縮不合理開支等。另外此模式也在很大程度上體現(xiàn)了財(cái)政撥款的公平性及透明性同時(shí)具備了操作簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)。但也隨之帶來了許多問題：

（一）撥款參數(shù)過于單一

生均綜合定額單純以在校人數(shù)作為撥款參數(shù)，依據(jù)之前撥款年份的生均支出水平為依據(jù)確定高校經(jīng)費(fèi)的需求量，沒有加入對(duì)其費(fèi)用使用情況合理性的分析，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用效率未得到及時(shí)修正。另外一方面，未細(xì)致考慮地區(qū)間差異及高校間差異，使得相同的撥款額度產(chǎn)生的效益不一致。最后，基于在校人數(shù)的核撥不能反映客觀的高校的實(shí)際成本及高校間的差別，特別是在1999年高校擴(kuò)招以來許多高校在利益的驅(qū)使下不結(jié)合校園實(shí)際盲目擴(kuò)招，降低了高校資金的使用效率及產(chǎn)出效率。

（二）生均綜合定額內(nèi)容過濫

生均綜合定額是根據(jù)生均運(yùn)營成本得到的，而運(yùn)營成本的經(jīng)費(fèi)來源不僅僅只是來自于財(cái)政撥款，還包括學(xué)校事業(yè)性收入等其他經(jīng)濟(jì)來源。所以現(xiàn)行的生均定額并不是財(cái)政正常的經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，而這個(gè)虛大的定額數(shù)字往往給高校的發(fā)展帶來許多阻力。

（三）專項(xiàng)補(bǔ)助未落實(shí)

專項(xiàng)資金本是生均綜合定額的有效補(bǔ)充，但在具體核撥過程中卻沒起到應(yīng)有的輔助及對(duì)高校的激勵(lì)作用，原因是在經(jīng)費(fèi)安排的過程中由于人際需要等方面的原因，除了極少部分國家特別扶持的項(xiàng)目而外都采取了“家家好”的均分政策，將這些資源分散后不但發(fā)揮不了積極作用還給高校一個(gè)錯(cuò)誤的引導(dǎo)，嚴(yán)重影響高?？蒲械臒崆?、學(xué)術(shù)水平的提升及高校間專業(yè)不同側(cè)重的良性競(jìng)爭(zhēng)。

（四）績(jī)效撥款體現(xiàn)不明顯

財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)及模式的確定一方面為了方便操作、保持透明，更重要的是公平公正，激勵(lì)高校提升自身辦學(xué)水平為國民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)更大力量。但是衡量高校辦學(xué)能力及科研、人才產(chǎn)出的指標(biāo)未健全，在對(duì)高校的撥款中顯得十分大眾化，未體現(xiàn)出正向、合理激勵(lì)的意義。

三、國外財(cái)政撥款模式借鑒

（一）美國國家與地方配合的多種撥款模式

美國高校的管理權(quán)在州政府，所以在管理及基本經(jīng)費(fèi)投入中占有主要地位，而聯(lián)邦政府的投入只作為輔助手段。聯(lián)邦政府及州政府對(duì)高校的財(cái)政撥款在主次配合的基調(diào)下通過直接和間接撥款的模式，在此其中直接撥款又占有主導(dǎo)地位，常用的模式大致包括公式撥款、績(jī)效撥款、協(xié)商撥款三種模式，增量撥款也是曾今主流的撥款模式，但隨著高校的發(fā)展已逐漸被淘汰，對(duì)于地方政府而言除了以上方式還有結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)及地緣政治的特殊撥款手段。

（二）英國高等教育基金會(huì)及分類撥款模式

英國高等教育的撥款歷史在世界范圍內(nèi)都是屈指可數(shù)的，在1889年英國成立了大學(xué)學(xué)院撥款委員會(huì)（CGUC），以此打開了了英國對(duì)于高校財(cái)政撥款的特色道路，在隨后的一個(gè)多世紀(jì)里，專門的撥款機(jī)構(gòu)不斷的演進(jìn)發(fā)展，在促進(jìn)英國高等教育不斷發(fā)展的同時(shí)也形成了自己的科學(xué)體系?，F(xiàn)階段的專門撥款機(jī)構(gòu)被稱為高等教育基金委員會(huì)（HEFC），其是一個(gè)非官方的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)英國高校財(cái)政撥款進(jìn)行分配。這個(gè)類似于中間人的中介機(jī)構(gòu)在政府及高校間扮演著十分重要的角色，不但可以緩解二者的沖突與矛盾，還在很大程度上提升了撥款的效率及資金使用的高效性。

（三）日本“雙重結(jié)構(gòu)”與“內(nèi)外評(píng)估”結(jié)合的撥款模式

日本政府對(duì)高校的財(cái)政撥款是借助從憲法開始的一系列明確的法律來保障的，并且是由中央政府、都道府縣和市各級(jí)共同分擔(dān)財(cái)政撥款的責(zé)任。日本現(xiàn)行的對(duì)高校的財(cái)政撥款主要有“雙重結(jié)構(gòu)”的針對(duì)性撥款和“內(nèi)外評(píng)估”為依據(jù)的核撥方式。日本對(duì)高校的財(cái)政撥款在其特殊的辦學(xué)主體的背景下顯得十分特別，但通過評(píng)估來進(jìn)行核撥的方式就類似于績(jī)效核撥一樣，與傳統(tǒng)撥款方式相比具有很明顯的優(yōu)勢(shì)，它為對(duì)高校財(cái)政核撥提供了重要的理論依據(jù)，同時(shí)也將社會(huì)及高校信息得到及時(shí)共享促進(jìn)了社會(huì)資源得到合理高效的配置。

四、對(duì)我國高校財(cái)政撥款模式調(diào)整的建議

（一）聯(lián)合中央及地方的多參數(shù)綜合撥款

對(duì)于我國而言，雖然中央及地方的關(guān)系與美國和日本有很大體質(zhì)層面的區(qū)別，但現(xiàn)行的多種政策制度也是由中央及地方配合完成的，特別在省一級(jí)更是有比較大的政策行使權(quán)。在對(duì)高校的財(cái)政撥款方面，中央直屬院校與地方及民辦院校有著截然不同的扶持政策，這使得地方及民辦高等教育的發(fā)展十分受限。政府應(yīng)該加強(qiáng)不同層級(jí)的配合，由地方負(fù)責(zé)基本教學(xué)的撥款，而由中央進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，不但在宏觀層面可以調(diào)整各校及各地高校發(fā)展，還可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成及發(fā)展。而對(duì)于基本撥款，不能單純使用以學(xué)生人數(shù)為單一指標(biāo)的生均綜合定額，應(yīng)該引入多參數(shù)共同作用的綜合撥款，例如美國的公式撥款，加入學(xué)科、類別、區(qū)域等影響因素在撥款上的體現(xiàn)。

（二）引入專門撥款機(jī)構(gòu)執(zhí)行撥款

在我國對(duì)于高校的財(cái)政撥款中，由財(cái)政部及財(cái)政廳直接像高校進(jìn)行撥款存在許多不足，特別是未形成專門體系的背景下?lián)芸畹母鱾€(gè)階段都存在很大的人為因素影響，對(duì)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的利用及高校發(fā)展十分不利。而專門撥款機(jī)構(gòu)的引入，就像在政府及高校直接插入了緩沖器一樣，可以有效避免撥款過程中雙方的沖突。因此應(yīng)借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，成立獨(dú)立的專門高等教育撥款機(jī)構(gòu)，財(cái)政撥款不直接撥付給學(xué)校，而是由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立的運(yùn)作。在體系性的進(jìn)行核撥的同時(shí)也在監(jiān)督著高校對(duì)于財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用情況，鼓勵(lì)高校在進(jìn)行日常行為的時(shí)候加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)的模式，在學(xué)校內(nèi)部提升資金的規(guī)模效益。

（三）加強(qiáng)日常及專項(xiàng)性補(bǔ)助的分類核撥

我國過去采用的專項(xiàng)補(bǔ)助，往往因?yàn)楦鞣N因素最后導(dǎo)致專項(xiàng)性未體現(xiàn)出來而都變成了綜合定額。加強(qiáng)日常性教學(xué)及專項(xiàng)性科研分類撥款十分必要，在日常撥款中，凡是涉及加強(qiáng)校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高基本教學(xué)水平的項(xiàng)目，無論是在教職員工身上或是學(xué)生身上的費(fèi)用，都被認(rèn)為是日常性費(fèi)用，應(yīng)由地方政府主要負(fù)擔(dān)，而對(duì)于科研層面發(fā)生的費(fèi)用則應(yīng)由中央政府主要負(fù)擔(dān)，經(jīng)費(fèi)不足的部分通過次年對(duì)于高校經(jīng)費(fèi)使用效果的評(píng)估后再來核算，以促進(jìn)高校合理高校安排發(fā)展規(guī)劃。在對(duì)于專項(xiàng)性補(bǔ)助的劃分上，要明確科研內(nèi)容的直接和間接受益主體，如果是國家及社會(huì)發(fā)展有利的則財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)不足部分由其涉及的科研項(xiàng)目專用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)足，若是主體涉及企業(yè)，則通過企業(yè)上繳稅費(fèi)來轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)。而此種日常性補(bǔ)助和專項(xiàng)性補(bǔ)助以及撥款后的監(jiān)督評(píng)估均由政府、學(xué)校二者配合專門撥款機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)完成。

（四）推進(jìn)績(jī)效及評(píng)估在撥款中的體現(xiàn)

我國現(xiàn)行的綜合定額最大的缺陷就在于未對(duì)高校加以明確區(qū)分及對(duì)過去年度費(fèi)用使用情況未做出評(píng)估，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用效率得不到提高，學(xué)校發(fā)展也是相對(duì)封閉。參考各國的撥款經(jīng)驗(yàn)，都有撥款后對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況的監(jiān)督評(píng)估，以保證財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)的使用效率，特別是在日本，這被定義為最重要的撥款步驟。評(píng)估主要來自校內(nèi)評(píng)估以及外界的評(píng)估兩類，校內(nèi)評(píng)估可以通過對(duì)比學(xué)習(xí)，有效促進(jìn)校際間交流與發(fā)展，校外評(píng)估則主要通過專門撥款機(jī)構(gòu)來完成，其評(píng)估結(jié)果可以作為下一次撥款的依據(jù)，可提供學(xué)校作為進(jìn)一步發(fā)展提高的指導(dǎo)，還可以為企業(yè)及社會(huì)公眾提供準(zhǔn)確信息為其投資、招聘、擇校等作為參考依據(jù)。

外國對(duì)高校財(cái)政撥款先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)不止于以上所列舉，在此列舉只希望能對(duì)我國當(dāng)前撥款制度改進(jìn)提供一些依據(jù)。希望我國對(duì)高校的財(cái)政撥款模式能夠盡快調(diào)整，以促進(jìn)我國高校進(jìn)一步發(fā)展，爭(zhēng)取步入世界前列為我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。（作者單位：云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]陳國良.教育財(cái)政國際比較[M] .北京：高等教育出版社， 2000.

[2]謝安邦.中國高等教育研究新進(jìn)展2004[M].上海：華東師范大學(xué)出版社， 2006.

[3]盧曉中.比較教育學(xué)[M].北京：人民教育出版社，2005.

[4]張德祥.政府與高等學(xué)校之間的“緩沖器”[J]. 高等教育研究，1995，4.

[5]楊曉波.美國聯(lián)邦政府的高等教育政策[J].外國教育研究，2003，10.

[6]洪柳.英國教育財(cái)政的特點(diǎn)＼趨勢(shì)和啟示[J]. 民族教育研究，2005，2.

[7]方勇.日本大學(xué)評(píng)價(jià)與中國高等教育評(píng)估[J]-大學(xué)（學(xué)術(shù)版）2011，4.