凌亂的大部制改革

王芳潔

3月2日，香港海關總共拘捕了25名涉嫌超標攜帶灌裝奶粉的人士，其中8名為內地居民。

香港政府在頒布奶粉限購令時在內地掀起了軒然大波，沒想到香港海關在“兩會”召開前夕對內地奶媽動真格。“兩會”上，委員會尖銳地指出，真正導致“香港奶貴”的是近年來頻繁發(fā)生的國產(chǎn)“毒牛奶”風波。

食品安全已經(jīng)成了民眾最關注的焦點，監(jiān)管成為政府必須立刻破解的課題。在“兩會”召開前夕，一個總管食品藥品安全的部委可能在“兩會”后成立的說法流傳開來，該正部級機構將實現(xiàn)對食品安全從生產(chǎn)、質檢，到流通的全鏈條監(jiān)管。

食品藥品安全監(jiān)督部委的成立是本輪大部制改革方案的一部分。事實上，本輪改革的重點在于強化市場監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運輸、市場監(jiān)管等重要領域的管理體制，包括民政部擴大社會管理等方面的權責；國務院食品安全委員會辦公室與現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管部門進行整合，成立專門的市場秩序監(jiān)管部門；而國家海洋局亦將擴權，強化海洋綜合管理權限；鐵道部與交通運輸部有望整合等。

根據(jù)本刊記者了解，一拖再拖的鐵道部跟交通運輸部的整合將在2013年啟動，而備受關注的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點，國務院將擇機推進。

危機催生改革

大部制改革依然在面紗之下。如果不日即將出臺的大部制改革方案正如民眾關注的食品安全、交通、民政、海洋四項，那么不難看出，本輪大部制改革的四項，具有一個共性，即都在過去幾年中發(fā)生過重大事件。

民眾對于食品安全的關注由來已久，2008年3月，為了加強食品藥品監(jiān)督，國家食品藥品監(jiān)督局被劃入衛(wèi)生部，然而，這并沒有解決食品安全監(jiān)督部門過于分散的狀況。同年5月，三鹿奶粉事件開始曝光，這是一起典型的各部門互相推諉責任的食品安全事故。

隨著《食品安全法》的通過，2009年，國務院專門成立了食品安全委員會（下稱“食安委”）。2010年，食安委又下設了正部級的食品安全辦公室（下稱“食安辦”），按照最初的模式設定，食安委和食安辦是綜合協(xié)調、督促檢查、重大事故查處的綜合職能機構，但這一機構在各地政府相繼建立后，之前行政部門之間相互推諉扯皮的事情都交給了食安辦，一個綜合協(xié)調的部門被異化為所有事情親力親為包打天下的部門，食安辦在實踐中產(chǎn)生了許多問題。

而食安辦的最大弊端還在于下屬機構設置不統(tǒng)一——有的設在工商，有的設在食藥監(jiān)局，有的設在衛(wèi)生部門，有的甚至設在經(jīng)貿委，沒有統(tǒng)一的模式，導致各地行政部門配合低效。

顯然，分散化的食品安全監(jiān)督?jīng)]有起到很到位的作用，僅2012年，全國便有多起食品安全事故發(fā)生，其中包括雅培奶粉乳清蛋白不達標、工業(yè)明膠用來加工食品藥品、奶粉黃曲霉素超標、白酒塑化劑超標、速生雞等。

正是在這種背景下，一個總管食品安全的機構將被成立，該正部級機構將國務院食品安全委員會辦公室與現(xiàn)由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局（下稱“國家食藥監(jiān)局”）合并，并吸納散落在農(nóng)業(yè)、質檢、工商、商務、衛(wèi)生等部門的食品藥品安全監(jiān)管職能。日前，全國政協(xié)委員、工商總局局長周伯華接受記者采訪時表示，通過機構改革，食品安全將實現(xiàn)“一件事情由一個部門監(jiān)管”，食品安全問題會得到很大改善。

而鐵道部腐敗窩案的爆發(fā)，從一定程度上也促進了鐵道部與交通運輸部的整合。

盡管早在2008年，鐵道部合并入大交通部的呼聲就很強烈，但由于當時的鐵道部部長劉志軍強烈反對，此項改革議題被擱置下來，同年，中國民航總局與交通部進行了整合。

2011年2月，劉志軍案的爆發(fā)開始成為鐵道部改革的契機，劉志軍之后，多名鐵道系統(tǒng)官員落馬，使劉志軍案成為一個典型的腐敗窩案，而在這腐敗窩案中，鐵道部亦官亦商的獨立王國特性顯露無遺。

2011年7月，“7·23甬溫線特大鐵路交通事故”發(fā)生，該事故令大家開始聚焦鐵道部，鐵道部在高鐵建設方面超前發(fā)展，并因此引發(fā)高額負債的狀況引起了廣泛的關注。由此，將鐵道部并入大交通部的呼聲再起。2013年“兩會”上，全國人大代表、鐵道部部長盛光祖明確表示，支持大部制改革，全國政協(xié)委員、中國民用航空局局長李家祥則介紹，交通部門的大部制改革方案很快就將公布。

而2011年6月，郭美美事件爆發(fā)，該事件反映了民政部對于基金會管理的缺位，此后類似的基金會管理混亂的新聞時有發(fā)生。盡管此后民政部強化了對基金會的管理，要求定期公開賬務等，但由于中國對社會組織“雙重管理”的特點，民政部對于社會組織的管理沒有太多話語權。

所謂“雙重管理”，即在民政部門登記注冊之前，社會組織須找到一個政府部門或其下屬機構充當“業(yè)務主管單位”。這造成大量草根組織無法注冊，游離在灰色地帶。而登記在冊的社會組織，多和政府部門有千絲萬縷聯(lián)系，部分異化為“二政府”，代為行使行政職能，甚至成為腐敗重災區(qū)。

據(jù)了解，此次“大部制”改革中，有關民政部的擴權，主要是強化民政對社會組織的管理權，廢除被詬病已久的“雙重管理”。

同樣，國家海洋局原本并非大部制改革中被關注的熱點。2012年4月10日，12艘中國漁船在中國黃巖島潟湖內正常作業(yè)時，被一艘菲律賓軍艦干擾，隨后演變成為黃巖島事件。2012年，日本政府宣布釣魚島國有化，更是激怒了中國民眾，中國爆發(fā)了大規(guī)模的反日游行。頻繁的海域爭端令國家海洋局的擴權提上了日程。

凌亂的改革步伐

“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳?！贬槍Ρ据喆蟛恐聘母镉晌C推動的特點，國家行政學院法學部副主任楊小軍認為，這一次的大部制改革顯得有點凌亂。

此前， “大能源”、“大文化”、“大金融”、“大體改委”等部門的改革呼聲很高，但最終并沒有成為本輪大部制改革的重點。當然，中央黨校國際戰(zhàn)略所副所長周天勇認為，改革本來就是需要分階段來完成，最好每五年中每年都改一點，減少人員、工作程序方面的阻力。

本輪大部制改革之前，很多專家都提出應對國家發(fā)改委進行改革，國家發(fā)改委掌握了過多的項目審批權，由于精力有限，實際上卻很難對每個項目進行精確的審核。

周天勇對記者表示，國家發(fā)改委未來應轉變職能，由項目的審批者轉變?yōu)閼?zhàn)略、規(guī)劃的制定者。楊小軍卻對發(fā)改委的改革顯得很悲觀，他認為由于國家發(fā)改委的權限過大，目前的改革還很難觸及。

華爾街流行一句話：大而不倒。越大的機構牽涉的利益越多，改革的阻力也就越大。楊小軍認為，“建設小康社會，不能因為誰占了那個位置，現(xiàn)在弄不動就放棄，而應該是即使現(xiàn)在弄不動，將來也一定要弄動?！?/p>

楊小軍表示，政治體制改革應該首先思考，中國未來到底需要一個什么樣的機構設置，并完成一個理性的、長期的、頂層的設計。

“盡管機構改革需要長期分階段實施，但目標應該明確，保證一屆一屆政府按照這個方案去改?！睏钚≤姺Q。

實際上，國務院機構改革由來已久，自1983年至2008年已經(jīng)先后進行了六次改革。但周天勇認為，經(jīng)過前六次改革后，雖然名義上機構有所減少，但權力集中的現(xiàn)象在某種程度上越來越突出了。而在大部制改革中，部委合并后，要讓其慢慢地有機融合，不能貌合神離。然后，要對他們的職能重新劃分，不能是交叉的、矛盾的、重復的，甚至出現(xiàn)職責空白。通俗地說，不能出現(xiàn)有些事情誰都管，或有些事情誰都不管，甚至管事的幾家是矛盾的或者界限模糊的。

楊小軍認為，盡管上一輪大部制改革中，體制上部門林立帶來的問題得到了一定的解決，也在一定程度上解決了職能交叉和重復的問題，但部門之間的簡單合并，導致了“貌合神離，面和心不合”，正是上一次大部制改革不盡如人意之處。

據(jù)了解，盡管被并入了交通運輸部，但中國民航局和交通部現(xiàn)在仍然是兩個獨立的法人，如果民航出現(xiàn)問題，其責任還是由民航局來承擔，交通部并不被涉及。

楊小軍指出，不僅民航局在交通部下自成一體，食品藥品監(jiān)督局盡管被并入了衛(wèi)生部，但實際上沒有發(fā)生任何變化。這樣簡單的合并，就導致了老體制被帶入了大部制體制下，職能交叉、重復的問題沒有得到完全解決。一個部委下，各發(fā)各的文件，甚至文件精神不完全一致的情況也有發(fā)生。

“通俗地說，如果大部制機構內部是‘諸侯割據(jù)，是‘兄弟關系而不是‘父子關系，統(tǒng)一高效的大部制是不可能實現(xiàn)的?！睏钚≤姶蛄藗€比方。

而如何解決這些“面和心不和”的大部制弊端？楊小軍認為，需要從機構設置和權力設置上予以解決，這就是“一上一下”。所謂“一上”，就是將過去各個機構的權力上收至大部制機構，由大部制機構統(tǒng)一擁有和行使這些權力。所謂“一下”，就是將原來各機構的地位下降至內設機構，不再讓這些過去的獨立部門如今的大部門機構保留下屬獨立機構或者部門的地位。如果大部制內部的各機構仍然是各個都大，獨有較高的自主權，那么大部制機構事實上很難管理這些機構。

離終點還很遠

經(jīng)過上一輪大部制改革，除國務院辦公廳外，國務院直屬部委還剩下27個，這個數(shù)量仍遠超發(fā)達國家內閣機構的數(shù)量。

據(jù)中央黨校經(jīng)濟學部副主任王東京2008年的統(tǒng)計，美國的部級機構僅15個、英國18個、加拿大19個、澳大利亞16個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個、韓國18個、新加坡15個。

那么，中國的機構改革究竟應該精簡到什么程度呢？周天勇表示，按照中國國情，應保留24-25個部委機構。周表示，精簡的重點不在于部委，而在于國務院直屬的一些機構，例如銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等，應將這些機構進行整合，合并到大部委之下。

及至2008年，國務院仍有特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個。

而楊小軍則對記者表示，最終究竟應該保留多少部委機構，并不能完全按照西方國家的經(jīng)驗來。就中國國情而言，中國是一個大國家，人口多地盤大，且還處于社會主義初級階段。不僅政府管的很多，而且從傳統(tǒng)觀念上來說，老百姓也希望政府管的多一點，所以機構的數(shù)量并不是關鍵。當然，僅就大部制改革而言，相近相鄰相交的部門合并在一起，是有好處的。

“中國行政管理體制改革，核心問題是政府職能轉換的問題?！睏钚≤姳硎?，如果政府職能不轉換，改來改去作用也很有限，區(qū)分政府職能和管理邊界，這才是行政管理體制改革的根本。一旦政府職能轉變了，一些部門的管理內容沒有了，這個部門就不需要了，而隨著社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的建立，有些政府部門可能還會擴權或者增加。

在2013年的政府工作報告中，國務院總理溫家寶對大部制改革也有所提及，表示中國已經(jīng)初步建立了大部制體制框架。關于深化行政審批制度改革，溫家寶指出，五年中分兩輪取消和調整行政審批事項498項，國務院各部門取消和調整的審批項目總數(shù)達到2497項，占原有審批項目的69.3%。

但楊小軍對于行政審批制度改革的成效并不認同，楊介紹，很多行政審批是邊減邊加，或者這邊減少了審批，那邊增加了核準，實際上并沒有太大區(qū)別?！皻w根究底是政府不愿意放權?！睏钚≤娬f。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱也公開表示：“大部制改革的核心在于減少政府對市場的干預，減弱政府的權力，政府放權，這是最為核心的問題?！?/p>

那么，對于中國的大部制改革來說，究竟有沒有完美的頂層設計？一些地方上的經(jīng)驗或者可以作為頂層設計的借鑒。

2008年，中央政府推行大部制改革之后，地方上的動作也非常大，出現(xiàn)了例如廣東深圳市、佛山順德區(qū)、浙江杭州市等一些改革力度很大，成效突出的城市或地區(qū)。尤其是順德的經(jīng)驗，已經(jīng)被稱作“順德模式”，曾在廣東省范圍內被推廣。

順德自2009年開始以大部門制改革為切入點推進行政體制改革，改革主要路徑是將原有41個黨政群部門以及雙管直管單位合并為16個大部門。例如，食品安全過去由5個部門管理，現(xiàn)在轉由市場安全監(jiān)管局一個部門管理，避免了推諉扯皮、重復管理等現(xiàn)象。顯然，此次大部制改革中，食品安全大部委的成立，就是借鑒了順德的成功經(jīng)驗。

周天勇雖然認可順德模式，但他認為中國的大部制改革，不可能自下而上進行，仍需要頂層設計，自上而下進行推進。順德模式雖好，但由于與上面不接軌，導致項目審批、申請經(jīng)費，得到轉移支付等事情上行不通，“向上級政府報的時候，人家說你連相關機構都沒有?！?/p>

順德的另一經(jīng)驗在于，實行扁平化管理。由區(qū)委常委、副區(qū)長和區(qū)政務委員直接兼任16個大部門的負責人，使原來“金字塔”行政管理結構改變?yōu)楸馄交Y構。這種模式在施行過程中，可以看到政府的辦事效率得到大幅度提高，但楊小軍認為，正是由于高度集權，才提高了辦事效率，“權力過于集中，想怎么干就怎么干，當然高效?！?/p>

楊小軍認為順德模式有待觀察，尤其這種由區(qū)領導直接兼任部門負責人的方式，十分類似于巴黎公社，“這么大的權力機構，誰來監(jiān)督它？中國的機構體制改革，不僅要有效，更要遵循法制原則和政治文明?！?/p>