論國家態(tài)度之轉(zhuǎn)變

楊忠醐

【摘要】新修訂的《國家賠償法》相較于修改前的舊法，最顯著的區(qū)別是對歸責(zé)原則的設(shè)置，它對于確定國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、免責(zé)條件、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)以及承擔(dān)責(zé)任的程度都具有重要意義。新修訂的《國家賠償法》歸責(zé)原則不再強(qiáng)調(diào)是否“違法”，這一修正產(chǎn)生了巨大效用，也體現(xiàn)了國家與公民關(guān)系的進(jìn)步，折射出國家態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】國家態(tài)度 轉(zhuǎn)變 國家賠償原則 《國家賠償法》 亮點(diǎn)

國家賠償?shù)臍w責(zé)原則是《國家賠償法》的核心，其實(shí)質(zhì)是判定國家在什么情況下承擔(dān)賠償責(zé)任。追根溯源，其調(diào)整的是國家與公民之間的關(guān)系問題。在國家賠償中，國家與公民作為當(dāng)事人實(shí)質(zhì)上應(yīng)是平等的，但實(shí)際上國家儼然是強(qiáng)勢的一方。因此，國家態(tài)度對于申請國家賠償?shù)纳暾埲藖碚f至關(guān)重要。

十一屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議并通過了《關(guān)于修改〈國家賠償法〉的決定》。修訂后的《國家賠償法》（在本文中簡稱新法）第二條第一款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！睂⒃撘?guī)定與1994年5月12日頒布的《國家賠償法》（在本文中簡稱舊法）第二條相比較，新規(guī)定把舊法中“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)”的內(nèi)容修改成“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)”，即刪掉了“違法”的限制。由此可見，修改后的國家賠償法在歸責(zé)原則這一核心問題上改變了舊法以違法原則為單一歸責(zé)原則的模式。

通過此次修改，我們能夠切身體會(huì)到國家與公民關(guān)系的改善，拉近了國家與公民、政府與民眾之間距離，扭轉(zhuǎn)了以階級屬性為國家第一屬性的傳統(tǒng)國家理念。

對舊《國家賠償法》歸責(zé)原則的反思

依據(jù)修訂前《國家賠償法》第二條的相關(guān)規(guī)定，只有在國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，造成行政行為相對人合法權(quán)益的損害，受害人才有權(quán)申請獲得國家賠償。根據(jù)法條的規(guī)定，“違法”一詞的界定表明，只有違法的行為造成公民、法人和其他組織損害的才能賠償。如果不違法，即使造成損害，也不予賠償。然而，在實(shí)踐中違法歸責(zé)原則存在著以下諸多缺陷：

違法歸責(zé)原則的價(jià)值缺失。舊法的違法歸責(zé)原則不是以權(quán)利主體的合法權(quán)益受到國家機(jī)關(guān)或國家機(jī)關(guān)工作人員的侵害應(yīng)由國家承擔(dān)為出發(fā)點(diǎn)，而是側(cè)重于認(rèn)定國家機(jī)關(guān)及其工作人員行為是否違法。國家賠償制度是對國家承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的法律制約，其目的在于保障行為相對人的合法權(quán)益。就其價(jià)值層面的意義而言，國家賠償制度是對“絕對主權(quán)”理論的駁斥，意在確立民主法治國家語境下，人權(quán)保障與權(quán)利本位的價(jià)值定位。違法歸責(zé)原則著重強(qiáng)調(diào)對國家機(jī)關(guān)行為的法律評價(jià)，但是缺乏對公民、法人和其他組織受到的損失是否由國家承擔(dān)的考量。這就造成行為相對人的合法權(quán)益難以保障，國家賠償?shù)姆秶M(jìn)一步縮小。

違法歸責(zé)原則的理論漏洞。國家賠償主要包含兩方面的賠償，即行政賠償與刑事賠償。其理論上的漏洞主要體現(xiàn)在以下方面：一方面，在行政賠償中，僅以違法歸責(zé)原則作為國家賠償原則存在以偏概全的現(xiàn)象。國家賠償法的違法賠償原則主要是為滿足行政賠償?shù)男枰贫ǖ摹Ｔ趯?shí)踐中，雖然違法歸責(zé)原則便于操作，但是在客觀上造成了國家機(jī)關(guān)侵權(quán)行為在有明顯過錯(cuò)而并不違法，或者出現(xiàn)國家機(jī)關(guān)及其工作人員不作為而造成公民、法人和其他組織的合法利益損失時(shí)，行為相對人均不能通過國家賠償獲得救濟(jì)的情形。因此，違法歸責(zé)原則過于嚴(yán)格地限制了受害人獲得國家賠償?shù)臈l件，舊法中的違法歸責(zé)原則也成為受害人難以取得國家賠償?shù)闹匾蛑?；另一方面，在刑事賠償中，以違法歸責(zé)原則作為國家賠償原則存在原則適用中的沖突。依據(jù)舊法的規(guī)定，國家賠償法規(guī)定的刑事賠償責(zé)任適用的并不是違法歸責(zé)原則，而是結(jié)果歸責(zé)原則。因而，將違法歸責(zé)原則作為國家賠償歸責(zé)總原則，在刑事賠償中是相互沖突的。

違法歸責(zé)原則容易產(chǎn)生法律沖突。從舊法的內(nèi)容上看，如果將違法歸責(zé)原則作為國家賠償歸責(zé)原則的總原則，將會(huì)造成法律體系內(nèi)部不同法律規(guī)范之間的矛盾沖突。在國家賠償?shù)姆梢罁?jù)中，不僅有《國家賠償法》，還有《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等多部部門法。然而，舊法的規(guī)定與行政訴訟法、刑事訴訟法等部門法在同一事實(shí)行為的內(nèi)容規(guī)定上存在諸多矛盾沖突。如果我們武斷地將違法歸責(zé)原則作為國家賠償法的總歸責(zé)原則，那么各種法律規(guī)范之間的矛盾沖突將會(huì)進(jìn)一步加大。這也是造成國家賠償問題難以施行的重要原因之一。

《國家賠償法》修訂后的新變化

確立多元?dú)w責(zé)原則，將單一的違法歸責(zé)原則轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法與結(jié)果并行的多元?dú)w責(zé)原則。新法相較于舊法最大的改變是其第二條“對國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)”的規(guī)定內(nèi)將“違法”這一限定詞去掉，這說明國家賠償?shù)臍w責(zé)原則從舊法中單一的違法歸責(zé)原則轉(zhuǎn)變成新法中多元的歸責(zé)原則體系。根據(jù)修訂后的規(guī)定，除了違法行為造成的侵權(quán)損害可以獲得國家賠償之外，針對于那些即使不違法，但在結(jié)果上造成損害的，受害人也有權(quán)獲得國家賠償。這就打破了舊法對于國家賠償歸責(zé)原則單一的違法歸責(zé)原則的設(shè)定。由于歸責(zé)原則在國家賠償制度中處于核心地位，這一修改將直接影響國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、免責(zé)條件以及舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)。

取消賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)程序，便捷受害人的申請。根據(jù)舊法規(guī)定，公民申請國家賠償時(shí)應(yīng)當(dāng)先對請求賠償?shù)氖马?xiàng)向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請確認(rèn)，經(jīng)過賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)賠償事項(xiàng)符合國家賠償法的規(guī)定之后，申請人才能進(jìn)入國家賠償程序。該規(guī)定在實(shí)踐中已明顯成為公民難以獲得國家賠償救濟(jì)的癥結(jié)。因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)完全可以通過不予確認(rèn)或延遲確認(rèn)等手段變相拒絕賠償請求人的合法請求。以至于這條規(guī)定逐漸演變成國家賠償機(jī)關(guān)的“保護(hù)傘”。修訂后的《國家賠償法》取消了確認(rèn)程序，降低了申請國家賠償?shù)拈T檻，簡化了賠償請求程序，使個(gè)人申請國家賠償更加便捷。

合理分配舉證責(zé)任，特殊情況下施行舉證責(zé)任倒置。根據(jù)新法的規(guī)定，賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對于自己提出的主張，應(yīng)向法院的賠償委員會(huì)提供相關(guān)證據(jù)。在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采取行政拘留或者限制人身自由的強(qiáng)制措施期間，被限制人身自由的人在強(qiáng)制措施執(zhí)行期間死亡或喪失行為能力的，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對于自己的行為與該人的死亡或者喪失行為能力之間是否存在因果關(guān)系提供相關(guān)證據(jù)。新法對于舉證的規(guī)定本質(zhì)上是一種舉證責(zé)任倒置。這種舉證責(zé)任倒置的規(guī)定將有助于在刑事賠償中準(zhǔn)確判斷、認(rèn)定非正常原因造成死亡等情形出現(xiàn)時(shí)的賠償責(zé)任。這一規(guī)定將更有利于保護(hù)嫌疑人的合法權(quán)益不受侵害。

將精神損害納入國家賠償范疇。國家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵權(quán)行為對公民的合法權(quán)益造成的損害往往要大于一般民事侵權(quán)行為。此前，國家賠償標(biāo)準(zhǔn)過低以及精神損害沒有納入國家賠償一直是學(xué)界與實(shí)務(wù)界熱議的話題。人權(quán)保障的缺失，不僅僅是對受害人的二次傷害，更是對依法治國基本方略、民主法治理念的傷害。修改后的國家賠償法將精神損害納入國家賠償?shù)姆懂?，恰恰充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)、保障人權(quán)的法治理念。

規(guī)范賠償程序。修訂前的《國家賠償法》主要對刑事賠償領(lǐng)域的賠償程序予以規(guī)制。由于舊法對賠償程序舉證責(zé)任的缺失以及對于確認(rèn)程序、程序期限規(guī)定的模糊不清，造成國家賠償程序執(zhí)行的很多障礙。修訂后的《國家賠償法》不僅廢除了賠償程序中的確認(rèn)程序，還對申請賠償、賠償機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)賠償決定做出的具體期限和程序進(jìn)一步細(xì)化與澄清。這些改變在很大程度上簡化了受害人申請國家賠償?shù)某绦颉?/p>

提高賠償費(fèi)用管理水平。修改前的《國家賠償法》實(shí)行的是先賠償后報(bào)銷的賠償制度。這樣一來，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的賠償意愿就會(huì)十分消極，受害人很難獲得國家賠償。修訂后的《國家賠償法》規(guī)定賠償機(jī)關(guān)要在賠償申請人提交賠償申請書后七日內(nèi)將申請書轉(zhuǎn)交同級財(cái)政部門。賠償金核撥機(jī)關(guān)必須在十五天之內(nèi)作出賠償決定。新法廢除了舊法先支付后報(bào)銷的賠償方式，更有利于受害人獲得國家賠償金。

結(jié)語

無論是國家意志、政府形態(tài)還是法治環(huán)境、社會(huì)生態(tài)，國家與公民、公權(quán)與私權(quán)等各種各樣的關(guān)系都在潤物細(xì)無聲地發(fā)展與進(jìn)步。國家對公民的態(tài)度不再是強(qiáng)勢的，國家機(jī)關(guān)與民眾的關(guān)系也不再是簡單的管理與被管理的關(guān)系。法治發(fā)展帶來的是民主意識的覺醒、公平正義的復(fù)蘇。只有當(dāng)國家形態(tài)由統(tǒng)治型轉(zhuǎn)向民主型時(shí)，公民的法律人格才能得到真正的保全。只有當(dāng)政府類型從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型時(shí)，社會(huì)生態(tài)才能充滿生機(jī)與活力。

《國家賠償法》的修改不僅僅是在法律意義上完善國家賠償構(gòu)成要件、明確舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大賠償范圍以及改進(jìn)賠償程序，更重要的是在法律修改背后法治觀念的改變、民主思想的深入以及國家對于公民合法權(quán)益損害后救濟(jì)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。歸根結(jié)底，法律在保障公平與正義的同時(shí)還要充分尊重個(gè)人價(jià)值與尊嚴(yán)，體現(xiàn)對“人”的終極關(guān)懷。只有當(dāng)國家不再成為利維坦，政府真正成為公民的“守夜人”時(shí)，民主與法治才能生生不息。

【作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院】

責(zé)編/邊文鋒