論三方協(xié)商機(jī)制的“廣州模式”

陳成　李文沛

【摘要】近年來，隨著各級三方會議工作的推進(jìn)，三方機(jī)制在全國范圍內(nèi)基本建立。文章概述了三方協(xié)商機(jī)制的現(xiàn)狀，闡明“廣州模式”的具體內(nèi)容與特點(diǎn)。通過分析歸納各項立法規(guī)范，總結(jié)出該模式在調(diào)停機(jī)制、預(yù)防機(jī)制、文件的報送公布等方面的創(chuàng)新之處，并結(jié)合該模式的立法經(jīng)驗與協(xié)商模式，提出了推進(jìn)三方機(jī)制建設(shè)等方面的建議。

【關(guān)鍵詞】三方協(xié)商 廣州模式 集體勞動爭議

三方協(xié)商制度的“廣州模式”概述

近年來，隨著各級三方會議工作的推進(jìn)，三方機(jī)制在全國范圍內(nèi)基本建立。據(jù)統(tǒng)計，截至2004年10月底，全國除西藏外，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）所屬的420個地（市、區(qū)）已建立三方機(jī)制的有368個，建制率為87.6%，比2004年底增加了7.2%，其中企聯(lián)參與的占71.7%。①但是，在其遍地開花的背后，三方協(xié)商機(jī)制處理集體勞動爭議的實效卻難以發(fā)揮。究其原因，在于《勞動法》、《集體合同規(guī)定》等法律法規(guī)、部門規(guī)章僅僅確立了三方協(xié)商機(jī)制的基本框架，在實際運(yùn)行以及三方角色等方面未作細(xì)化說明。而2012年1月1日施行的《廣州市勞動關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》以地方性法規(guī)的形式，確立了三方協(xié)商的具體模式：由同級勞動行政主管部門、總工會和企業(yè)代表組成的，研究、協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，化解集體勞動爭議的社會組織。由于三方會議的經(jīng)費(fèi)由政府承擔(dān)并負(fù)責(zé)籌備、召集、主持等工作，其常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)于勞動行政部門，所以具有濃厚的官方權(quán)威色彩。同時，三方會議組織的社會性、民主性有利于靈活、有效地預(yù)防和化解集體勞動爭議。

《廣州市勞動關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》的立法分析

根據(jù)《三方協(xié)商促進(jìn)實施國際勞工標(biāo)準(zhǔn)公約》的定性標(biāo)準(zhǔn)，《廣州市勞動關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中的三方協(xié)商機(jī)制屬于廣義上的三方機(jī)制，其在立法案例上具有極高的創(chuàng)新性。同時，由于該規(guī)定較為前沿地明確了三方協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行程序、制度設(shè)置等內(nèi)容，因此，有必要對其文本進(jìn)行較為詳細(xì)的理論分析。

《規(guī)定》明確了集體勞動爭議的調(diào)停機(jī)制。調(diào)停制度是指由第三方通過與爭議雙方分別召開或者聯(lián)合舉行會議等方式，理清問題，找到共同基礎(chǔ)，從而對集體爭議處理提供協(xié)助的制度。而《規(guī)定》則從三方協(xié)商機(jī)制的調(diào)停范圍、管轄、程序、調(diào)停員設(shè)置等方面建立了較為完整的調(diào)停機(jī)制。在調(diào)停范圍方面，《規(guī)定》涵蓋了“因集體協(xié)商、簽訂集體合同發(fā)生以及出現(xiàn)集體性事件的集體爭議”，即利益爭議，這填補(bǔ)了當(dāng)前利益爭議處理的空白。關(guān)于調(diào)停管轄，《規(guī)定》亦明確了屬地原則，由勞資雙方代表所在地的區(qū)、縣級市三方協(xié)商會議辦公室受理。在調(diào)停員設(shè)置方面，《規(guī)定》通過設(shè)定派出、選任、培訓(xùn)、處理等制度來保證調(diào)停機(jī)制的順利運(yùn)行。

《規(guī)定》強(qiáng)調(diào)三方協(xié)商會議對集體勞動爭議的預(yù)防機(jī)制。集體爭議的預(yù)防機(jī)制是指通過事先明確雙方權(quán)利、協(xié)調(diào)各方利益、訂立合理的標(biāo)準(zhǔn)等方式來促進(jìn)勞資關(guān)系的和諧發(fā)展，從而防止集體爭議發(fā)生的集體爭議處理機(jī)制。三方協(xié)商會議作為勞動關(guān)系三方平等交流的平臺，其對集體爭議的預(yù)防起到了重要的作用。《規(guī)定》指出，三方協(xié)商會議應(yīng)對全局性的勞動關(guān)系重大問題進(jìn)行協(xié)商并對具有重大影響的集體勞動爭議進(jìn)行調(diào)查研究。在工資協(xié)商方面，明確規(guī)定了三方協(xié)商會議推進(jìn)工資集體協(xié)商，建立和完善合理工資形成機(jī)制、工資正常調(diào)整機(jī)制和工資支付保障機(jī)制，向同級人民政府提出制定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)企業(yè)工資指導(dǎo)線的建議等職責(zé)。此外，三方協(xié)商會議無論是在會議組成、召開還是在議題上都具有極高的民主性，保證了勞資雙方充分參與、自由表達(dá)意見，事前減少了集體勞動爭議的發(fā)生。

通過報送、公布方式確立協(xié)商結(jié)果的約束力。三方協(xié)商會議調(diào)停機(jī)制更多的是起到咨詢、顧問的功能，以求勞資雙方通過合法、冷靜的形式來解決集體爭議，其會議文件、調(diào)停協(xié)議書往往不具備法律強(qiáng)制力。但通過報送、公布方式等規(guī)則的設(shè)定，運(yùn)用組織自治力來強(qiáng)制成員服從自治規(guī)范，追究違規(guī)成員的責(zé)任，這將形成一種類似軟法的約束力。并且，這種約束力是一種社會強(qiáng)制力而非國家強(qiáng)制力。②

根據(jù)《規(guī)定》第十三條，三方協(xié)商會議的會議文書將印發(fā)同級工會、企業(yè)代表組織和用人單位，并報送同級人民政府，通報給相關(guān)行政管理部門。第二十五條也規(guī)定了調(diào)?；顒咏Y(jié)束后，調(diào)停報告應(yīng)向三方協(xié)商會議辦公室提交。實際上，對會議文書、調(diào)停報告的報送、提交，使得會議文書在工會、企業(yè)代表組織以及政府內(nèi)部起到了類似公示的作用，形成一種引導(dǎo)與約束。這些主體作出行為時，將盡量考慮到會議文件的約定內(nèi)容。第十四條也對其有所體現(xiàn)，勞動行政部門、工會和企業(yè)代表組織將會議文書作為各自工作的重要指導(dǎo)與參考，并將其實施情況定期予以通報。這將使得會議文件在勞資雙方間起到軟性的、隱性的約束作用，形成一種類似約定的效力。而這種軟性的約束力由于具有執(zhí)行上的靈活性和針對性，往往比傳統(tǒng)法律文件的硬性強(qiáng)制力更為有效。

“廣州模式”對集體勞動爭議處理的法制化的啟發(fā)

三方協(xié)商機(jī)制是解決集體爭議的有效方案。面對著我國集體爭議處理的復(fù)雜形勢，無論是通過企業(yè)內(nèi)部的協(xié)商，還是勞動行政部門的行政調(diào)處都很難達(dá)到“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)。因此，筆者認(rèn)為，三方協(xié)商機(jī)制這一“公私混合”處理方式，更為符合我國本土的特點(diǎn)。

實質(zhì)上，三方協(xié)商機(jī)制為勞動關(guān)系三方構(gòu)建了一個平等、民主、公開的平臺，使得各方利益以和平、透明的方式得以調(diào)和，是化解當(dāng)前集體爭議的過渡性方案。一方面，三方協(xié)商由于政府的參與，實際上對勞資雙方起到了督促作用，一定程度上減弱了基層工會組織對用人單位的依附性，有利于勞資雙方平等、有效地進(jìn)行集體協(xié)商。同時，三方協(xié)商的民主性、公開性從制度上保證了相對弱勢的工會組織敢于維護(hù)勞動者一方的權(quán)益，也避免了政府恣意的產(chǎn)生。在調(diào)停制度方面，由于其組織功能的專一性、人員的專業(yè)性，能更具針對性地緩和、解決集體爭議，而靈活互動的調(diào)停方式也有利于及時化解集體爭議。另外，由于三方協(xié)商機(jī)制的政府色彩以及社會組織的屬性，使得勞動關(guān)系三方基于政府的權(quán)威與社會影響等因素，遵守、履行會議文件、調(diào)停協(xié)議書，為處理結(jié)果的現(xiàn)實提供了保障。

明確政府主動介入集體勞動爭議的情形。界定政府主動介入的界限關(guān)鍵在于從立法上確定勞動行政部門主動介入集體勞動爭議的情形。《廣州市勞動關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》明確了三方會議主動調(diào)停的情形即“用人單位發(fā)生勞動者集體停工、怠工事件”，這突破了政府只有在勞資雙方提出申請時才可介入的界限，改變政府在集體爭議惡化時難以介入的窘境，在立法上具有開創(chuàng)性的意義。

縱覽國外的立法經(jīng)驗，也不乏與其相關(guān)的立法例。如《德國基本法》中關(guān)于有公益受到侵害時政府主動介入的規(guī)定，《美國國家勞動關(guān)系法》規(guī)定在緊急情況下，總統(tǒng)任命調(diào)查委員會主動介入的應(yīng)急機(jī)制，日本《勞動關(guān)系調(diào)整法》亦明確集體勞動爭議在對公眾或第三人存在損害的可能時國家應(yīng)主動協(xié)助。另外，英國勞動爭議咨詢調(diào)解仲裁委員會（ACAS）機(jī)制亦有如信息收集、事前調(diào)查、主動調(diào)處等“預(yù)處理”制度。

強(qiáng)化工會組織的作用是解決集體勞動爭議的根本之道。近年來，“共同約定行動”、“彩虹計劃”雖取得了顯著的成果，但反觀基層工會的現(xiàn)狀，我國工會的發(fā)展仍不容樂觀。工會在集體爭議中角色、定位、作用等方面并不明確，其獨(dú)立性、民主性屢遭質(zhì)疑，難以取得工人的信任。③正如“兩個普遍”④中提到，工會是集體協(xié)商的基礎(chǔ)，只有工會與企業(yè)能夠獨(dú)立、平等的協(xié)商談判，集體爭議才有真正解決的可能。因此，加強(qiáng)工會的作用首當(dāng)其沖的任務(wù)是加強(qiáng)勞動者對工會的信任，使工會成為集體爭議處理中獨(dú)立的主體。具體而言，可從工會內(nèi)部組織與外部監(jiān)督兩方面進(jìn)行完善。在內(nèi)部方面，工會在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)擺脫由企業(yè)的控制，將轉(zhuǎn)向會費(fèi)和政府補(bǔ)貼為主要來源。如“以稅代征”即將工會的經(jīng)費(fèi)從企業(yè)繳納的稅費(fèi)中扣除以改善“要錢難”的現(xiàn)象等做法，都值得我們關(guān)注。另一方面，基層工會人員編制應(yīng)從兼職制逐步向職業(yè)化與聘任制發(fā)展。在外部監(jiān)督方面，應(yīng)加強(qiáng)工會的民主性，保證勞動者能通過工會享有足夠的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。工會主席應(yīng)由職工選舉產(chǎn)生。同時，立法方面應(yīng)增加工會參與集體爭議處理的義務(wù)與責(zé)任的規(guī)定，通過硬性的法律約束促使工會更為積極地履行職責(zé)，實質(zhì)上是以國家法律認(rèn)可的方式，明確其職能與定位。

【作者分別為中央民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，中國勞動關(guān)系學(xué)院法學(xué)系副教授；本文系中國勞動關(guān)系學(xué)院2013年院級科研項目“我國政府在集體勞動爭議處理中法律責(zé)任問題研究”的階段性成果】

【注釋】

①參見2006年國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議第九次會議中國家協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方會議副主席陳蘭通的講話。

②羅豪才，宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，北京：法律出版社，2009年。

③常成：“工會在集體勞動爭議中的角色和作用—來自本田談判的啟示”，《中國工人》，2011年第6期。

④參見王兆國在2010年7月召開的中華全國總工會十五屆四次執(zhí)委會議上的講話。

責(zé)編/張蕾