農(nóng)村集體土地確權(quán)工作中存在的問題及其對策

楊靜

【摘要】農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益具有重大意義。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況和相關(guān)主體對農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配的不同訴求，引發(fā)了確權(quán)登記工作中的不少矛盾和問題，為此，必須在理論與實務(wù)上加強(qiáng)預(yù)測研判和制度流程設(shè)計，推動確權(quán)登記工作的有序進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地 確權(quán) 頒證 流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是中央2010年1號文件作出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重大決策。通過還權(quán)賦能，最終促成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場的前提，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力源泉。但農(nóng)地復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)狀況，也引發(fā)了確權(quán)登記工作中的不少矛盾和問題，針對這些矛盾問題，必須在理論與實務(wù)上加強(qiáng)預(yù)測研判和制度流程設(shè)計，才能確保登記工作如期完成。

確權(quán)頒證中可能存在的矛盾問題

政府、集體和農(nóng)民三方利益訴求的矛盾協(xié)調(diào)問題。農(nóng)地確權(quán)登記是一項政府、集體和農(nóng)民都期待的土地新政，一經(jīng)推出就有強(qiáng)大的行政推動力和群眾需求。相對于2006、2008年的“增減掛鉤”政策試點，此番確權(quán)登記范圍更廣、力度更大，農(nóng)地確權(quán)登記后的流轉(zhuǎn)收益分配是地方政府極為看重的；村集體與地方政府同利相求，在這一輪的確權(quán)登記、土地流轉(zhuǎn)中也想掙得更多的集體收益；農(nóng)民則渴望在確權(quán)登記中有更長久、更穩(wěn)定的承包權(quán)和使用權(quán)，希望地房權(quán)證給家庭帶來更多的收益。當(dāng)前，確權(quán)登記工作在流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制未明確的情況下已經(jīng)全面展開，埋下了三方利益后期紛爭的根子，在強(qiáng)大的政府公權(quán)力面前，村集體和農(nóng)民通常處于弱勢地位，很有可能使這一輪的確權(quán)登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”，帶來更多不穩(wěn)定因素。

農(nóng)地用益物權(quán)的規(guī)范保護(hù)問題。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜，同一標(biāo)的物，所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)分屬不同的主體，給農(nóng)地的用益物權(quán)保護(hù)帶來兩大問題。一種情況是當(dāng)所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生沖突時，很難同時兼顧兩者利益；另一種情況是宅基地使用權(quán)長期化后，村集體所有權(quán)有可能被虛置。宅基地使用權(quán)可能通過繼承、轉(zhuǎn)讓、分割等自由處置來行使，事實等同于所有權(quán)。宅基地或承包地在直接分給現(xiàn)在擁有本地戶口的農(nóng)民后，村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后期，再根據(jù)集體成員變化的情況進(jìn)行調(diào)整比較困難，從而造成事實上的農(nóng)地分配不均和貧富分化。這兩個問題都需要在政策設(shè)置中提供具體規(guī)則，保護(hù)權(quán)益，規(guī)范流轉(zhuǎn)。

確權(quán)登記工作的流程設(shè)置問題。當(dāng)前，確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)的程序設(shè)計看似銜接，因為流轉(zhuǎn)前后有兩度或多度確權(quán)，實務(wù)操作還存在矛盾，需要進(jìn)一步理順關(guān)系。一是首次確權(quán)與原土地審批的銜接矛盾。從當(dāng)前情況看，農(nóng)戶房屋大多是根據(jù)審批面積建設(shè)，合法有效，但如果發(fā)生自行擴(kuò)建、改建等行為，那么在首次確權(quán)中按照實際面積確權(quán)就會使原審批行為、審批證件失去意義。二是土地整理前后多次確權(quán)的銜接矛盾。土地一經(jīng)整理，不可避免地會改變宅基地的地形地貌等情況，會造成先頒發(fā)的宅基地使用權(quán)權(quán)屬證明部分失去依據(jù)甚至全部作廢，只能證明某農(nóng)民曾經(jīng)擁有一塊宅基地和一套住房。所以，土地整理后應(yīng)進(jìn)行再次確權(quán)。

集中居住點用地政策與確權(quán)上的矛盾。農(nóng)村集中居住點建設(shè)需要大面積土地置換、調(diào)整，有的要跨組、甚至跨村調(diào)整，目前看來缺少政策依據(jù)，而且實施難度比較大。一是用地規(guī)劃的制約?！俺反褰ㄉ鐓^(qū)”無疑是下一步提高農(nóng)地使用效益的改革方向，但農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)因不能逾越基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)這根紅線而無法實施中心村的建設(shè)規(guī)劃。二是土地流轉(zhuǎn)的制約。國家嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)禁用行政措施強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，即使符合用地規(guī)劃的土地，因涉及農(nóng)民承包也難以調(diào)整。三是集中居住點的房屋確權(quán)困難。如果集中居住點所占宅基地屬于同一個村集體，確權(quán)容易；如果屬于兩個以上的村集體，確權(quán)相對復(fù)雜。

完善農(nóng)地確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)規(guī)則的對策探討

健全土地流轉(zhuǎn)收益的分配機(jī)制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配問題是農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)的核心和關(guān)鍵，關(guān)系到國家、集體和農(nóng)民三方經(jīng)濟(jì)利益。筆者建議，根據(jù)《憲法》和《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，地方政府、村集體和農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中合理的收益分配機(jī)制應(yīng)該是：

首先，地方政府不應(yīng)直接參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配。地方政府作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體的另一方，憑借公權(quán)力從土地流轉(zhuǎn)中直接獲取收益沒有法理依據(jù)，只能按照稅法的相關(guān)規(guī)定對流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理征稅，通過征收營業(yè)稅、增值稅、所得稅和相關(guān)費用等方式，對流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行合理調(diào)整。

其次，農(nóng)民集體主要參與建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)的收益分配。在土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的初次流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民集體以喪失部分所有權(quán)功能為代價換取利益；在土地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)中，因為農(nóng)民集體不再是交易一方，只是作為用地所有者置身流轉(zhuǎn)，不應(yīng)再參與二次流轉(zhuǎn)的收益分配。

再次，農(nóng)民參與集體建設(shè)用地每次流轉(zhuǎn)的收益分配。從農(nóng)民集體所有權(quán)的性質(zhì)看，農(nóng)民是農(nóng)村集體建設(shè)用地的實際享用者。當(dāng)農(nóng)民集體作為收益分配的主體時，集體建設(shè)用地使用收益應(yīng)主要用于對原承包農(nóng)戶的補(bǔ)償、土地資源的保護(hù)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)成員的社會保障；當(dāng)土地二次流轉(zhuǎn)或多次流轉(zhuǎn)，農(nóng)民個體收益分配主體地位也不能動搖，必須在政策上予以保護(hù)。

明確農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。宅基地確權(quán)的主要目的是為了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)健康流轉(zhuǎn)，其申請、確權(quán)、流轉(zhuǎn)必須堅持統(tǒng)一的原則標(biāo)準(zhǔn)。

其一，申請堅持“一戶一宅”的原則。從農(nóng)村實際看，“戶”的確定要以是否單獨居住生活為基本依據(jù)，只要達(dá)到法定結(jié)婚年齡，不管已婚未婚，都可確定為“戶”；“宅”的確定相對復(fù)雜，也可以區(qū)分為三種情況：一是對于只有一個男孩的家庭，該男孩可以從父母那里繼承宅基地，達(dá)到法定結(jié)婚年齡時，也可以另外申請與父母分家單獨居住，但要繳納宅基地使用費；二是對于有多個男孩的家庭，既可以通過繼承得到宅基地，也可以在達(dá)到法定結(jié)婚年齡時另外申請宅基地；三是對于男方隨女方的家庭，其女子可以從父母那里繼承宅基地，也可以另外申請。

其二，審批堅持“面積法定”的原則。當(dāng)前，各地區(qū)宅基地審批面積標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，建議按照每人40～50平方米統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，三人以下的按三人計算，四到五人的家庭按實際人口計算，六人以上的按六人計算，超出面積限額的宅基地要及時予以確權(quán)。未獲批準(zhǔn)的，必須將超出的部分退還給集體或者繳納集體土地使用費。家庭人口增加時，可按程序申請增加面積；家庭人口減少時，應(yīng)繳納集體土地使用費。

其三，流轉(zhuǎn)堅持“兩證捆綁”的原則。房產(chǎn)、地產(chǎn)所有權(quán)雖有不同，但地隨房走、房以地貴，房產(chǎn)地產(chǎn)不可分割。宅基地使用證和房屋所有證應(yīng)該要素一致、相互印證，不能人為割裂。宅基地使用證上應(yīng)登記注明宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地和房屋的位置以及界址、該塊宅基地的流通情況等內(nèi)容，房屋所有證上應(yīng)登記宅基地的位置、面積、審批時間等要素，并且宅基地使用者的姓名和房屋所有者的姓名要一致。

規(guī)范土地整理前后的手續(xù)銜接。因為土地整理前后有兩度確權(quán)或多度確權(quán)，宅基地使用權(quán)證與房屋所有權(quán)證記載內(nèi)容都已發(fā)生變化，將會導(dǎo)致新的房地權(quán)證無法獨立使用，給流轉(zhuǎn)帶來新問題，所以必須規(guī)范銜接手續(xù)。一是注重宅基地原審批行政行為與土地確權(quán)行為的銜接。宅基地原審批行為發(fā)生在前，最先具有法律效應(yīng)，新的確權(quán)行為應(yīng)維護(hù)原審批效力，兼顧現(xiàn)實需要，不能把原審批行為擱置一邊，應(yīng)該及時背書確認(rèn)，并視情予以補(bǔ)充說明。二是注重農(nóng)戶新舊房地權(quán)證的要素銜接。針對農(nóng)戶宅基地和房屋的諸多要素在土地整理后發(fā)生的變化，要在原宅基地使用權(quán)證中及時增加記載項目，比如原宅基地集體所有權(quán)歸屬、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況等內(nèi)容，防止和克服房地權(quán)證因“帳”物不符而失去效力。既便于政府登記管理，也便于農(nóng)民獨立使用。

高度關(guān)注弱勢農(nóng)戶的社會保障。農(nóng)地確權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村利益格局將發(fā)生巨大變化，必須關(guān)注那些處于弱勢地位的農(nóng)戶的權(quán)益保障。

一是要讓農(nóng)民直接參與土地流轉(zhuǎn)，不能以政府參與代替農(nóng)民參與。連片承包必須征得全體農(nóng)民的一致同意，流轉(zhuǎn)的價格要讓農(nóng)民和用地者商議。國家必須出臺一個最低價格，政府不能單方面定價。土地流轉(zhuǎn)后，要積極為農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，提供養(yǎng)老、醫(yī)療等基本生活保障。

二是要嚴(yán)格控制工商企業(yè)到農(nóng)村的圈地行為。市場經(jīng)濟(jì)不是福利經(jīng)濟(jì)，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險巨大，特別是資本或者資本家的設(shè)局謀利行為，會披著合法的外衣對某個區(qū)域或者某種農(nóng)產(chǎn)品形成壟斷，從而對農(nóng)民權(quán)益造成損害。地方政府要站在保障農(nóng)戶權(quán)益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的立場上，通過政策立法引導(dǎo)農(nóng)村的外部資本資金讓利于農(nóng)民。

三是嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)村豪富對農(nóng)村農(nóng)民的土地資源兼并。在農(nóng)村自治規(guī)則不夠完善的情況下，村委、支部容易被有錢人、大家族把持，加之個別村干部與開發(fā)商暗地勾結(jié)，農(nóng)村土地可能在確權(quán)登記后的流轉(zhuǎn)中不斷集中，造成農(nóng)民權(quán)益受到損害，需要政府為弱勢群體提供更多的社會保障，防止農(nóng)村貧富兩極分化加劇。

【作者為中共信陽市委黨校法學(xué)教研部副主任；本文系2012年河南省軟科學(xué)研究科技計劃項目研究成果，項目編號：122400440046】

責(zé)編/韓露（實習(xí)）