從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的嬗變

孫振雷

【摘要】從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的擴(kuò)張，回應(yīng)了警務(wù)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，也對(duì)傳統(tǒng)警察權(quán)理論形成沖擊，促使警察權(quán)種類體系重新構(gòu)建。新的警察權(quán)種類體系包括原生性警察權(quán)和派生性警察權(quán)兩部分。派生性警察權(quán)除了警察優(yōu)益權(quán)外，在內(nèi)涵和外延上都得到了極大的發(fā)展。派生性警察權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展對(duì)現(xiàn)代警察權(quán)理論產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

【關(guān)鍵詞】警察優(yōu)益權(quán) 派生性警察權(quán) 嬗變

在傳統(tǒng)警察法學(xué)中，警察權(quán)包括原生性警察權(quán)和警察優(yōu)益權(quán)。警察優(yōu)益權(quán)有效地保障了原生性警察權(quán)的順利實(shí)施。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)警察權(quán)的日益擴(kuò)張、警察保障手段和警察職能的日益多元化，大量新型的派生性警察權(quán)開(kāi)始出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)無(wú)法為其提供相應(yīng)的理論支撐。本文試圖從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的嬗變過(guò)程中探究警察權(quán)的一般發(fā)展規(guī)律，把握警察權(quán)的發(fā)展方向，并為當(dāng)前正在進(jìn)行的現(xiàn)代警務(wù)改革助力。

從法律屬性看警察優(yōu)益權(quán)自我發(fā)展的基本特質(zhì)

作為國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的重要組成部分，原生性警察權(quán)與警察優(yōu)益權(quán)都具有公共性、國(guó)家性和法定性等公權(quán)的一般特征，但相較而言，二者又具有鮮明的法律屬性差異。

第一，原生性警察權(quán)是原生性、獨(dú)立性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是派生性、附隨性、保障性權(quán)力。作為傳統(tǒng)警察權(quán)的一部分，原生性警察權(quán)是基于警察自身職能的實(shí)現(xiàn)而固有的權(quán)力。它獨(dú)立存在，不依附于任何其他權(quán)力。若沒(méi)有它的存在，警察也就沒(méi)有存在的價(jià)值了。警察優(yōu)益權(quán)是為保障原生性警察權(quán)的順利實(shí)施而由原生性警察權(quán)派生出來(lái)的權(quán)力，它的價(jià)值依附于原生性警察權(quán)價(jià)值而實(shí)現(xiàn)。在各國(guó)警察法中，警察優(yōu)益權(quán)主要包括警察優(yōu)先權(quán)和警察受益權(quán)兩部分。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，警察優(yōu)益權(quán)是因應(yīng)警察權(quán)實(shí)踐需要而產(chǎn)生的后天權(quán)力，其派生性、附隨性、保障性特質(zhì)決定了警察優(yōu)益權(quán)是一種動(dòng)態(tài)的不斷發(fā)展完善的權(quán)力。隨著警務(wù)實(shí)踐的發(fā)展，警察優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵將日益豐富，其外延也將不斷拓展。

第二，原生性警察權(quán)是應(yīng)然性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是實(shí)然性權(quán)力。分權(quán)制衡思想是人類政治文明的重要成果。按照這一思想，國(guó)家權(quán)力必須層層分解并相互制衡才能防止專斷和濫用。其中，原生性警察權(quán)的定位主要體現(xiàn)為：原生性警察權(quán)是配屬于警察權(quán)下屬的二級(jí)國(guó)家權(quán)力單位，不能擅自抬升或錯(cuò)位；基于公權(quán)的天然擴(kuò)張性，原生性警察權(quán)必須置于法治的框架下才能理性運(yùn)行；原生性警察權(quán)必須與其他國(guó)家權(quán)力相互監(jiān)督和制約；人權(quán)保障和秩序維護(hù)必須同等地成為警察權(quán)設(shè)立和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)及終極價(jià)值追求?？梢?jiàn)，原生性警察權(quán)的產(chǎn)生是人類經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐探索后對(duì)這一特殊權(quán)力現(xiàn)象自覺(jué)認(rèn)識(shí)的結(jié)果。從這一意義上說(shuō)，原生性警察權(quán)是應(yīng)然性權(quán)力。而警察優(yōu)益權(quán)則不然，它是為了保障原生性警察權(quán)的順利實(shí)施而回應(yīng)實(shí)踐需要產(chǎn)生的權(quán)力。它直接來(lái)源于警察實(shí)踐，是一種實(shí)然性權(quán)力。警察優(yōu)益權(quán)的這一實(shí)然屬性，使得它對(duì)警務(wù)實(shí)踐的敏感度極高，隨著警務(wù)實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。

第三，原生性警察權(quán)是根本性權(quán)力，警察優(yōu)益權(quán)是一般性權(quán)力。從權(quán)力內(nèi)容上講，警察偵查權(quán)、警察處罰權(quán)、警察管理權(quán)等原生性警察權(quán)涉及的都是公民自由與秩序穩(wěn)定的根本問(wèn)題，所以原生性警察權(quán)是根本性權(quán)力，受一國(guó)根本政治制度制約，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。警察優(yōu)先權(quán)、警察受益權(quán)等警察優(yōu)益權(quán)是適應(yīng)原生性警察權(quán)的實(shí)踐需要而后天產(chǎn)生的權(quán)力，是一般性公權(quán)力，在權(quán)力內(nèi)容上也因應(yīng)原生性警察權(quán)的需要而表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性和多樣化，受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、法治化進(jìn)程等諸多因素的交互影響，具有不穩(wěn)定性特質(zhì)。另外，從權(quán)力淵源上講，原生性警察權(quán)的設(shè)置與警察組織管理、警察機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容具有天然的密切聯(lián)系，所以往往一并規(guī)定在一國(guó)憲法或者行政組織法等根本性法律中。警察優(yōu)益權(quán)因其對(duì)原生性警察權(quán)價(jià)值的唯一依附性和與警察組織管理的相對(duì)疏遠(yuǎn)，則既可以由根本性法律加以規(guī)定，也可以由警察單行法律、法規(guī)加以規(guī)定，不一而足，無(wú)論采用何種立法形式，均不影響其服務(wù)于原生性警察權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

從警察優(yōu)益權(quán)到派生性警察權(quán)的擴(kuò)張

它是警察優(yōu)益權(quán)自身發(fā)展的客觀需要。派生性、實(shí)然性和一般性的法律屬性決定了警察優(yōu)益權(quán)是一種動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的權(quán)力，加上公權(quán)力本身的擴(kuò)張本性，這便決定了警察優(yōu)益權(quán)天然的不會(huì)安分守己。隨著社會(huì)的進(jìn)步和文明的發(fā)展，社會(huì)治安形勢(shì)的復(fù)雜化一直在加劇，警察的任務(wù)也日益繁重，警察權(quán)的實(shí)施客觀上需要更多的權(quán)力保障，傳統(tǒng)的優(yōu)益權(quán)理論似乎已經(jīng)難以滿足支撐原生性警察權(quán)行使的客觀需要。比如，警械武器的配備和使用毫無(wú)疑問(wèn)是為了保障原生性警察權(quán)得以順利實(shí)施的特殊權(quán)力，如果說(shuō)配備警械武器尚可以為傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)所包含，使用警械武器的權(quán)力則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)范疇，是一種新型的特殊的警察權(quán)，當(dāng)然也是保障警察偵查權(quán)、執(zhí)行權(quán)等原生性警察權(quán)實(shí)施所必需的權(quán)力，需要從理論上給予其恰當(dāng)定位?？梢?jiàn)，警察權(quán)的自身發(fā)展客觀上呼喚傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)從內(nèi)容到范圍進(jìn)行豐富和拓展，這就為警察優(yōu)益權(quán)向派生性警察權(quán)理論進(jìn)行擴(kuò)張?zhí)峁┝藞?jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和原動(dòng)力。

它是原生性警察權(quán)在公權(quán)領(lǐng)域延伸或者從公權(quán)領(lǐng)域向私權(quán)領(lǐng)域延伸的客觀結(jié)果。縱觀行政法的發(fā)展史，警察權(quán)一直處于不斷擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。從警察權(quán)的視角看，很多新的擴(kuò)張性權(quán)力雖然也是派生性權(quán)力，但是其與傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)有明顯不同，甚至不具有附隨性和保障性，它難以為傳統(tǒng)的警察優(yōu)益權(quán)所包容，是原生性警察權(quán)在公權(quán)領(lǐng)域的擴(kuò)張或者從公權(quán)領(lǐng)域向私權(quán)領(lǐng)域的延伸。這些擴(kuò)張性或延伸性警察權(quán)集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是警察立法權(quán)?，F(xiàn)代行政法認(rèn)為，行政權(quán)從本質(zhì)上講就是執(zhí)行權(quán)。作為典型的、最具代表性的行政權(quán)，警察權(quán)當(dāng)然也具有執(zhí)行性的一般特征，本來(lái)不具有立法職能。但是基于現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和多樣性，以及立法本身的原則性和相對(duì)滯后性，為了滿足行政管理的規(guī)范和效率需要，警察主體逐漸具有了一定的立法權(quán)限。

當(dāng)然，這種立法權(quán)限只限于在上位法前提下制定實(shí)施細(xì)則或者制定一些不涉及公民重大權(quán)益的臨時(shí)管理規(guī)定。在任何情況下，立法都不能成為警察機(jī)關(guān)的主要職能行為，否則有悖其執(zhí)行的本質(zhì)職能設(shè)定。二是警察調(diào)解權(quán)。從權(quán)力起源與演變上看，警察調(diào)解權(quán)可以說(shuō)是原生性警察權(quán)向私權(quán)領(lǐng)域滲透和擴(kuò)張的結(jié)果。但與原生性警察權(quán)相比，這種滲透和擴(kuò)張后形成的警察調(diào)解權(quán)不僅在形式上發(fā)生了變化，更主要的是在前提、程序、對(duì)象、效力等方面有了實(shí)質(zhì)的變化。三是警察服務(wù)權(quán)。警察服務(wù)既是警察職權(quán)，也是警察職責(zé)，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。四是警察指導(dǎo)權(quán)。這也是現(xiàn)代社會(huì)賦予警察主體的一種新型權(quán)力。在公共安全領(lǐng)域，警察必須帶領(lǐng)社區(qū)公眾開(kāi)展各種安全創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)公眾對(duì)警察管理提供能動(dòng)的配合和支持，引導(dǎo)私人領(lǐng)域的安全服務(wù)健康發(fā)展。可以看出，以傳統(tǒng)警察權(quán)理論為基礎(chǔ)的警察優(yōu)益權(quán)理論已經(jīng)不能滿足警察權(quán)實(shí)踐的需要，客觀上需要對(duì)傳統(tǒng)警察權(quán)理論進(jìn)行豐富和發(fā)展。

警察權(quán)種類的重新構(gòu)建及其對(duì)現(xiàn)代警察權(quán)理論的影響

在傳統(tǒng)優(yōu)益權(quán)理論不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的情況下，將警察權(quán)劃分為原生性警察權(quán)和警察優(yōu)益權(quán)的基本體系已經(jīng)不能反映警察權(quán)演變的全部，由原生性警察權(quán)派生出來(lái)但不能為警察優(yōu)益權(quán)所包容的部分如何定位，直接促成了警察權(quán)種類體系的重新建構(gòu)。筆者認(rèn)為，用“派生性警察權(quán)”的概念替代警察優(yōu)益權(quán)，不但與“原生性警察權(quán)”的概念在邏輯上更加對(duì)稱，而且在外延上將原先的警察優(yōu)益權(quán)和后來(lái)延伸的其他派生性警察權(quán)力全部包括在內(nèi)，是對(duì)警察權(quán)理論的豐富和發(fā)展。按照這樣的思路，現(xiàn)代警察權(quán)包括原生性警察權(quán)和派生性警察權(quán)兩部分。原生性警察權(quán)是指按照國(guó)家權(quán)力配置的一般要求賦予警察主體直接享有的應(yīng)然警察權(quán)力。派生性警察權(quán)是指基于原生性警察權(quán)設(shè)置、行使或監(jiān)督需要，而由原生性警察權(quán)派生出來(lái)的關(guān)聯(lián)性警察權(quán)力。

原生性警察權(quán)主要包括：第一，警察管理權(quán)；第二，警察處罰權(quán)；第三，警察偵查權(quán)；第四，警察執(zhí)行權(quán)；第五，其他原生性警察權(quán)，如對(duì)輕微違法行為人的責(zé)令具結(jié)悔過(guò)、在重大突發(fā)公共事件中相關(guān)財(cái)產(chǎn)的緊急處置等。作為由原生性警察權(quán)派生出來(lái)的關(guān)聯(lián)性權(quán)力，派生性警察權(quán)包括附隨性警察權(quán)和延伸性警察權(quán)兩部分。二者雖都具有派生性的共同特征，但是又各有不同。附隨性警察權(quán)是指為了保障原生性警察權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立的派生性權(quán)力。這些權(quán)力不是原生性警察權(quán)本身，但卻是原生性警察權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的必要保障，附隨于原生性警察權(quán)，二者密不可分。除派生性外，附隨性和保障性是其鮮明特征。

附隨性警察權(quán)主要體現(xiàn)為三個(gè)方面：一是警察優(yōu)益權(quán)。二是警察強(qiáng)制權(quán)，即警察主體在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中針對(duì)行政相對(duì)人和犯罪嫌疑人的人身、財(cái)產(chǎn)、場(chǎng)所或行為采取強(qiáng)制性措施的權(quán)力。三是警械武器使用權(quán)。延伸性警察權(quán)是傳統(tǒng)警察權(quán)向其他公權(quán)領(lǐng)域或向私權(quán)領(lǐng)域的延伸，他并不是為保障原生性警察權(quán)順利實(shí)施而產(chǎn)生的權(quán)力，不具有附隨性和保障性，但是具有關(guān)聯(lián)性、延伸性和價(jià)值獨(dú)立性特征。當(dāng)前，延伸性警察權(quán)主要包括警察立法權(quán)、警察調(diào)解權(quán)、警察服務(wù)權(quán)和警察指導(dǎo)權(quán)四部分。作為一種處于不斷擴(kuò)張和發(fā)展中的警察權(quán)，延伸性警察權(quán)的內(nèi)涵和外延必將更加豐富和拓展。

【作者為河南警察學(xué)院副教授、中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究員】

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）