國外棕地治理對我國城市閑置土地利用的啟示

劉明香　關欣

摘 要：棕地作為工業(yè)化發(fā)展導致的一種閑置土地的類型其在國外的相關研究已比較深入，將其引入為我國閑置土地利用研究提供借鑒具有重要意義。通過介紹棕地的概念內涵及國外主要國家的棕地治理模式，將棕地和我國閑置土地進行對比分析，借鑒國外棕地的再利用模式，為我國閑置土地研究及再利用提供一些經(jīng)驗啟示，并從中尋找適合我國閑置土地再利用的治理模式。

關鍵詞：棕地；閑置土地；利用；啟示

中圖分類號：F293.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0071-03

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和產業(yè)結構的調整，許多企業(yè)，尤其是生產過程中會產生污染的工業(yè)企業(yè)和原土地利用率不高占地又廣的低端制造業(yè)，開始從城中心移向郊區(qū)，遺留下大量棕地和灰地[1]。這些土地不少位于城市內部，其破敗會造成土地閑置、社區(qū)衰退、環(huán)境污染、城市空間破碎等不良后果，對城市的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等產生不利影響[2]。為此，發(fā)達國家都把對棕地的治理改善以及再開發(fā)利用作為政府要務。其中，尤以美國和英國為棕地再開發(fā)戰(zhàn)略推行的中堅[3]。

本文通過介紹棕地的概念內涵及國外主要國家的棕地治理模式，將棕地和閑置土地進行對比分析，借鑒國外棕地的再利用模式，為我國閑置土地研究提供一些經(jīng)驗啟示，并從中尋找適合閑置土地再利用的治理模式。

一、棕地的來源及內涵

棕地是指工業(yè)發(fā)展過程中污染的或利用不充分的、再利用存在難度的閑置土地，意譯自英文單詞“Brownfield”，至今為止“棕地”仍沒有一個統(tǒng)一的概念。由于各國工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展所處階段的時間、土地利用狀況、社會歷史遺留問題不一樣，各國對“棕地”的定義有一定的區(qū)別。而“棕地”定義和內涵的不同導致了各國“棕地再開發(fā)”策略的差別[4]。下面介紹幾個主要國家棕地的內涵。

（一）美國“棕地”的內涵

美國是最早提出“棕地”概念并進行定義的國家。1980年11月頒布的《環(huán)境反映、賠償與責任綜合法》最早提出了城市“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”的處理與責任問題[5]。雖然該法案尚未明確使用“棕地”這個名詞，但美國政府開始對“棕地”現(xiàn)象給予高度關注?！白氐亍备拍钫奖惶岢鍪窃?992年6月的美國國土聽證會上。同年，第一份詳細的“棕地”問題政策研究開始實施。在2002年1月通過的《小企業(yè)責任減免及棕地再生法》中對“棕地”做出明確定義?！白氐亍笔侵敢蚝谢蚩赡芎形：π晕镔|、污染物或致污物而使得擴張、再開發(fā)或再利用變得復雜的不動產。環(huán)保局將其定義為“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的土地，在這類土地的再開發(fā)和利用過程中，往往因存在著客觀上的或潛在的環(huán)境污染而比其他開發(fā)過程更為復雜”[6]。

（二）英國“棕地”的內涵

在英國，棕地最早出現(xiàn)在規(guī)劃文獻中，是和綠地（Greenfield）相對的規(guī)劃術語；“棕地”的正式學稱為Previously Developed Land，具體指曾經(jīng)利用過的、現(xiàn)在閑置的、遺棄的或者未充分利用的土地。與美國不一樣，這類土地不一定是工業(yè)用地，也不一定有污染物。雖然在實際中“棕地”也有可能是被污染的土地，但是“棕地”側重于指曾經(jīng)被利用、目前閑置的土地。根據(jù)英國國家土地利用數(shù)據(jù)庫，英國“棕地”有如下性質：過去已開發(fā)且目前為閑置的土地；閑置建筑物；被遺棄的用地和建筑；其他當前仍在使用的土地，在適當規(guī)劃及建筑許可下進行開發(fā)；其他當前仍在使用但還有再開發(fā)潛能的土地。

（三）加拿大“棕地”的內涵

在加拿大，“棕地”被廣泛認可的定義來自于2003 年全國環(huán)境與經(jīng)濟圓桌會議 [7] 。會議文件里，“棕地”被定義為被遺棄的、閑置的或者未充分利用的商業(yè)或工業(yè)不動產，雖然這些不動產由于之前的利用含有或可能含有環(huán)境污染物，但這些房地產具有巨大的潛在開發(fā)價值。

從以上棕地定義可以看出，各國棕地側重點各有不同。美國側重于被污染的土地，英國側重于是否利用充分，加拿大側重于開發(fā)價值?？偟膩碚f，“棕地”是指一塊廢棄的、閑置的，或沒有利用不充分的土地，它存在或潛在著對生態(tài)環(huán)境的污染和對社會環(huán)境的危害，治理或再次開發(fā)會帶來經(jīng)濟和社會效益，同時也會產生一定的風險。盡管棕地會對社會及經(jīng)濟的發(fā)展帶來負面影響，但經(jīng)過治理的棕地同樣可以為社會、經(jīng)濟發(fā)展帶來新的機遇。

二、主要國家及地區(qū)的宗地治理模式

（一）美國的棕地利用實踐

美國棕地開發(fā)已有數(shù)十年的歷史，政府從金融、法律及其他政策方面對棕地開發(fā)進行大力扶持，并在實踐中獲取了巨大成功。在棕地再開發(fā)問題上，環(huán)保局是最高指導中心和最核心的力量，1995年1月25日發(fā)布“棕地行動議程”，開啟了棕地再開發(fā)序幕，通過改善投資環(huán)境鼓勵私人、企業(yè)投資者進入棕地再開發(fā)領域[8]。1980年11月通過的《超級基金法》，明確棕地治理區(qū)域，進行棕地危險程度評估，并擬定清理方案。1986年10月通過的《超級基金修訂與再授權法》，明確污染地塊購買者責任保護條款及棕地其他新的責任免除條款等。1997年8月通過的《納稅人減稅法》則規(guī)定用于“棕地”污染整治方面的開支在治理期間免征所得稅。除環(huán)保局外，其他部門如住房與城市發(fā)展部、交通部、商務部經(jīng)濟發(fā)展局等也相繼采取多種舉措支持棕地再開發(fā)。從上可以看出，美國從上至下已形成了一個良好的棕地再開發(fā)運行機制和良好的法律政策支持，能為棕地開發(fā)提供好的法律保障和制度環(huán)境。

（二）英國棕地利用實踐

在英國，棕地再開發(fā)被作為城市復興戰(zhàn)略的一部分，而非一個個獨立的項目。英國還設立了遺棄土地基金，為棕地再開發(fā)提供補貼，并在特定區(qū)域建立企業(yè)區(qū)，為企業(yè)提供稅收減免，從而促進廢棄土地的再利用。歐盟則在2002年通過了第六環(huán)境動議項目，要求保護土地，并提供基金補貼和稅收優(yōu)惠。1998年2月，英國政府發(fā)布了一個全國性的目標：全國致力于優(yōu)先循環(huán)使用“棕地”，到 2008年英國至少60%新住宅開發(fā)建立在“棕地”上。由此可以看出英國政府對于棕地的重視程度和政策支持力度。這些都有利于加速城市棕地的整治和再利用[8]。

（三）加拿大的“棕地再開發(fā)”現(xiàn)狀與發(fā)展過程

加拿大“棕地再開發(fā)”經(jīng)歷了與美國截然不同的發(fā)展過程。加拿大的國土面積非常大，但是由于氣候地理原因和經(jīng)濟發(fā)展的影響，所有主要城市呈帶狀分布在南部與美國接壤的區(qū)域。同時加拿大沒有經(jīng)歷像美國一樣的郊區(qū)化過程，城市中心的居住密度相當大，市中心的土地需求也相當大。旺盛的需求刺激了“棕地”的清理和再利用，私人部門的積極參與減少了政府投資的需要。這種情況下，加拿大聯(lián)邦政府對“棕地”沒任何的資金支持和財政鼓勵，只負責“棕地”再開發(fā)戰(zhàn)略層面的工作。從加拿大棕地治理可以發(fā)現(xiàn)，私人是閑置土地再利用的一股不容忽視的力量。從其棕地的定義中重視開發(fā)價值可以看出，整理過的棕地能實現(xiàn)不菲的經(jīng)濟價值，足夠吸引私人部門參與棕地的清理和再利用。

三、棕地與城市閑置土地的一些比較

（一）國外棕地比城市閑置土地先出現(xiàn)

我國城市化起步比西方國家晚，城市土地利用存在的問題發(fā)現(xiàn)比西方晚，但是后來土地利用及經(jīng)濟的高速發(fā)展導致的土地污染及閑置問題也比較嚴重。隨著工業(yè)生產由市中心遷往郊區(qū)，城市“棕地”數(shù)量在以驚人的速度增長，我國城市已經(jīng)開始面臨西方工業(yè)國家20世紀70年代以來所經(jīng)歷的城市危機。

（二）“棕地”再開發(fā)意識較薄弱，且針對性的法律法規(guī)缺乏

與西方國家相比，我國對于“棕地”再開發(fā)意識則要薄弱的多，具體表現(xiàn)為：我國的工業(yè)用地再利用僅停留在“騰籠換鳥”、“退二進三”產業(yè)結構升級的經(jīng)濟層面，對于“棕地”產生的環(huán)境，再利用涉及的環(huán)境修復問題沒有給予足夠的重視；工業(yè)用地再利用還停留在存量土地的靜態(tài)改造方面，忽視了對現(xiàn)有用地及未來供給的后果和影響的評判，缺乏預防“棕地”產生的意識；工業(yè)用地再利用的意識還處于朦朧階段。而在西方國家，“棕地”帶來的生態(tài)、社會、經(jīng)濟問題得到了各國政府的普遍重視，并給予廣泛的支持。此外，西方國家還早意識到提高公眾意識的重要性。西方國家注重加強與公眾交流的做法，對于“棕地”再開發(fā)戰(zhàn)略的實施已起到舉足輕重的作用[9]。

由于我國工業(yè)化時間相對較短，對土地利用的環(huán)境保護意識尚不強，目前還沒有專門針對棕地治理與再開發(fā)的政策或法規(guī)，雖有一些相關的法規(guī)和政策，但針對性不強。如我國在《土地管理法》第三十五條規(guī)定“各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地”；《土地復墾的規(guī)定》要求對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占等活動造成破壞的土地采取整治措施，使其恢復到可供利用狀態(tài)[10]。

四、國外棕地治理對我國閑置土地再利用的啟示

在我國快速城鎮(zhèn)化的背景下，土地供需矛盾尖銳。同時，不少城市中又存在大量的、可資再利用、再開發(fā)的棕地，“棕地”再開發(fā)的問題已經(jīng)迫在眉睫。然而我國的立法、政策制定以及重視程度方面遠遠跟不上現(xiàn)實發(fā)展速度，而西方國家近30年的“棕地”再開發(fā)經(jīng)驗為我們提供了很好的啟示[11]。如果能夠借鑒西方經(jīng)驗，結合我國客觀實際對棕地進行系統(tǒng)有效的開發(fā)利用，不但能有效的保護耕地和糧食安全，而且也能治理環(huán)境污染，提高環(huán)境質量，對緩解土地供需矛盾和促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展無疑都有重大意義。

（一）完善我國閑置土地再利用的法律法規(guī)體系

美國關于棕地治理建有完善的法律法規(guī)體系，其中包括《超級基金法》、《超級基金修訂與再授權法》、《納稅人減稅法》、《小企業(yè)責任減免及棕地再生法》等多部法律對棕地的治理責任、治理的資金來源、棕地的一些減免責任及財政鼓勵政策等都以法律形式給予了規(guī)定，而我國卻缺乏針對性閑置土地利用政策。因此，我們可以參照美國對城市閑置土地責任給予明確的規(guī)定，對閑置土地再開發(fā)利用給予財稅支持，加強對棕地治理立法，制定相關法律。

（二）鼓勵多渠道參與閑置土地利用開發(fā)

加拿大棕地開發(fā)經(jīng)驗說明棕地開發(fā)具有巨大的經(jīng)濟價值，私人部門也可以作為閑置土地開發(fā)的一股不容忽視的力量。同時，“棕地再開發(fā)”應充分調動各級政府、非政府組織、企業(yè)和其他利益團體的積極性，共同參與到策略實施中來；將“棕地再開發(fā)”轉變?yōu)槭袌龌\作，才能更好的解決“棕地”的區(qū)域性問題，更大的挖掘“棕地”的潛力和價值?！白氐卦匍_發(fā)”過程中應注重運用經(jīng)濟誘因理論，綜合運用稅收、利率、補貼等財政手段和金融手段，有效地將市場眼光吸引到“棕地再開發(fā)”中來。且由于我國土地屬于國家所有，政府作為國有土地使用權的代表控制土地一級市場，這樣一個現(xiàn)實條件下格外需要政府統(tǒng)籌和協(xié)調的棕地再開發(fā)實踐，歐美國家政府在棕地再開發(fā)中政府提供的政策支持和技術引導經(jīng)驗能為我國閑置土地的開發(fā)利用提供很好的借鑒。

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[責任編輯 王 佳]