創(chuàng)新投融資模式推動西部地區(qū)城鎮(zhèn)化

王中

當前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，進入快速發(fā)展的新階段。同時，受制于宏觀環(huán)境影響，進出口和投資帶動經(jīng)濟增長的引擎作用明顯削弱，作為啟動內需的新型城鎮(zhèn)化需要承擔更多帶動經(jīng)濟增長的重任。新型城鎮(zhèn)化是建成小康社會，拉動內需的最有效方式，因其對資金的需求異常龐大，必須在投融資體制等方面做出突破。

西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化與投融資現(xiàn)狀

我國城鎮(zhèn)化率為51.3%，東中西部地區(qū)差異較大，東部城鎮(zhèn)化率為61.53%，中西部分別是46.99%和40.77%，京、津、滬三個直轄市則達到80%以上，云、貴、藏則不到40%。西部地區(qū)不僅城鎮(zhèn)化落后，而且市場化程度低，推進新型城鎮(zhèn)化建設無論在融資數(shù)量，還是在融資方式等方面都與東部地區(qū)存在差距。

“產(chǎn)”、“城”聯(lián)動

要加快以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，重要內容是促進城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從投融資領域來看，新型城鎮(zhèn)化建設涉及“產(chǎn)”、“城”兩個方面。

產(chǎn)業(yè)上重點發(fā)展勞動密集型的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問題。從四川省來看，應重點發(fā)展電子信息、裝備制造、能源電力、油氣化工、釩鈦鋼鐵、飲料食品、現(xiàn)代中藥等產(chǎn)業(yè)，以及航空航天、汽車制造、生物工程和新材料，即“7+3”優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)展產(chǎn)業(yè)應重點抓好產(chǎn)業(yè)園區(qū)這個關鍵，目前四川有各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)200多個，從層次上包括國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、市級園區(qū)和縣級產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，其中國家級和省級園區(qū)占比25%。從產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展趨勢以及支持新型城鎮(zhèn)化來看，應將國家級、省級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)作為支持重點，通過產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展帶動園區(qū)發(fā)展，以園區(qū)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)加快建設。

從“城”的角度看，新型城鎮(zhèn)化建設包括大中城市和小城鎮(zhèn)，從四川實施多點多極的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略看，將天府新區(qū)打造成宜商宜業(yè)宜居的產(chǎn)業(yè)新城是成都新型城鎮(zhèn)化的重中之重。將綿陽、內江等發(fā)展成區(qū)域性的大城市，以新區(qū)建設帶動城市發(fā)展，通過城市擴容帶動城鎮(zhèn)化建設是建設多點多極的重點。實施百鎮(zhèn)試點，著力發(fā)展工業(yè)型、交通型、商貿(mào)型等小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的最基礎要求，也是新型城鎮(zhèn)化的重點和難點。

投融資主體和模式較為傳統(tǒng)

從目前看，新型城鎮(zhèn)化投融資主體包括市場化融資主體和政府融資平臺兩大類。市場化融資主體多分布在產(chǎn)業(yè)領域，以行業(yè)龍頭企業(yè)和民營中小企業(yè)居多，一般分布在產(chǎn)業(yè)園區(qū)，多通過企業(yè)自籌、銀行貸款、發(fā)行債券和資本市場籌資，融資行為市場化。鑒于城鎮(zhèn)化基礎設施投資期限較長，政策限制較多，市場化資金進入渠道不暢，政府融資平臺就成為城鎮(zhèn)化基礎設施、公共服務設施投融資建設的主體。政府投融資平臺普遍存在市場化程度不高、公司治理結構不完善、資產(chǎn)負債率較高等問題，因此其融資方式主要是銀行貸款。部分市場化程度較高、實力較強的政府融資平臺可以通過發(fā)行企業(yè)債券等募集資金，如四川發(fā)展通過發(fā)行企業(yè)籌集資金。

從融資模式來看，新型城鎮(zhèn)化建設項目可以分為公益性項目、準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。對于市政道路等不存在排他性的公益性項目一般由政府融資平臺使用財政資金、銀行貸款等進行建設。目前，除保障性住房等極少數(shù)領域，其他公益性項目必須使用財政資金建設。在國家嚴格控制地方政府性債務的情況下，新型城鎮(zhèn)化建設中大量公益性項目因財政資金缺乏難以推進。對于自來水廠等準經(jīng)營項目，其傳統(tǒng)上多通過政府給予財政補貼、政府融資平臺或項目建設單位通過銀行貸款等方式融資。在西部地區(qū)，除部分大城市可以采取一些市場化融資方式，絕大部分中小城市和鎮(zhèn)仍然采取傳統(tǒng)融資模式，嚴重依賴自籌和銀行貸款。對于電信、電力等存在壟斷性的經(jīng)營性領域，完全可以通過市場化方式籌集資金，企業(yè)融資渠道多元化。其他一些經(jīng)營性領域由于改革不到位等原因融資渠道狹窄，主要通過財政資金和銀行貸款推進項目建設，還不能大量采取市場化方式進行融資建設。

新型城鎮(zhèn)化建設投融資供求分析

一直以來，小城鎮(zhèn)基礎設施建設主要采取依靠財政資金投入的傳統(tǒng)模式，由此造成小城鎮(zhèn)融資渠道狹窄，資金供給量嚴重不足，地方政府通過各種渠道籌措資金，成本遠超銀行貸款利率，導致政府負債率高企。

新型城鎮(zhèn)化建設資金需求量異常龐大

根據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)基礎設施（市政公用部分）投資一般相當于當年GDP的3%～4%，占全社會固定資產(chǎn)投資的10%～15%。聯(lián)合國社會發(fā)展部推薦發(fā)展中國家市政公用設施投資占生產(chǎn)總值的3%～5%，我國尚沒有達到此標準。新型城鎮(zhèn)化建設涉及城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施、社會事業(yè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多領域，投資量巨大。根據(jù)測算，一個農(nóng)民市民化需要大量配套資金，包括政府提供的公共服務住房需求、社會勞動保障等，比較保守的測算是人均10萬元，較為激進的達到人均30多萬元，未來10年我國新增城鎮(zhèn)人口將達到4億左右，按較低口徑，即農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計算，能夠增加40萬億元的投資需求。不管按照哪種口徑計算，新型城鎮(zhèn)化建設資金需求量巨大是毫無疑問的。在城鎮(zhèn)化過程中，無論是農(nóng)民工市民化成本還是基礎設施建設，都需要巨量資金投入。這一點在城鎮(zhèn)化水平較低的西部地區(qū)更加突出，融資量也將更大。

資金供給不足制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

與龐大的新型城鎮(zhèn)化建設資金需求相比，新型城鎮(zhèn)化建設資金供給則存在總量不夠，結構不均衡的問題。從四川來看，通過指數(shù)預測和時間序列模型測算，2013～2015年四川新型城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務設施建設總投資大約為3萬億元左右。從資金供給來看，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，運用指數(shù)平滑線性模型等方式綜合測算2013～2015年四川城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資資金來源供給量約為2萬億元，缺口較大。從資金供給結構來看，財政資金約占13%、銀行貸款約占27%、自籌資金約占51%、其他資金約占9%。也就是說與龐大的城鎮(zhèn)化資金需求相比，資金供給在量上明顯不足，在結構上則側重在自籌和銀行貸款方面。這一方面與新型城鎮(zhèn)化建設資金需求量龐大有關，另一方面則與四川省經(jīng)濟實力相對較弱有密切關系。

創(chuàng)新西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化投融資的途徑

新型城鎮(zhèn)化建設事關億萬農(nóng)民福祉。根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，我國新型城鎮(zhèn)化應走政府引導下的市場主導型融資模式，在投融資主體改革、模式創(chuàng)新、重點突破等方面進行探索，才能有效克服目前城鎮(zhèn)化建設中存在的諸多弊端。

“產(chǎn)城融合”是核心內容

在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，依托既有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設城鎮(zhèn)是比較現(xiàn)實可行的途徑。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的關鍵，依托園區(qū)大力發(fā)展能夠發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，就地實現(xiàn)農(nóng)民變工人是解決新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民就業(yè)的關鍵。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近建設小城鎮(zhèn)，鼓勵工人就近在小城鎮(zhèn)買房，就地將農(nóng)民變市民，才能徹底完成新型城鎮(zhèn)化全部內容。只有建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎上的新型城鎮(zhèn)化才是以人為本的城鎮(zhèn)化。同時，需要注意的是，由于現(xiàn)代工業(yè)對產(chǎn)業(yè)工人的素質和技能有較高要求，符合產(chǎn)業(yè)園區(qū)要求的多為文化水平較高的年輕人，即產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)對產(chǎn)業(yè)工人的需求存在一定選擇性。依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力發(fā)展生產(chǎn)保障性、生活服務型產(chǎn)業(yè)對文化素質較低、勞動能力較弱的中老年人更具有可操作性。農(nóng)村年輕人多已流向大中城市，留在農(nóng)村的多為婦女、兒童、老人，形成“386199人群”。新型城鎮(zhèn)化要解決這些人的就業(yè)問題，難度也更大。因此，依托園區(qū)和城鎮(zhèn)大力開發(fā)保潔、綠化、小生意等崗位更能滿足這些人的就業(yè)需求。

打造多類型投融資主體

新型城鎮(zhèn)化建設涉及公益性、準經(jīng)營性、經(jīng)營性等多個領域，項目類型各異，融資需求量大，任何單一融資主體都無法滿足城鎮(zhèn)化建設項目資金需求。在目前政府融資平臺受限，融資渠道收窄情況下，必須發(fā)展政府型、市場型、混合型等多元化投融資主體才能較好地解決資金問題。

首先應重點打造好政府型的城鎮(zhèn)化建設平臺。我國實行的是政府主導下的社會主義市場經(jīng)濟，政府在推動經(jīng)濟增長中發(fā)揮了極為重要的功能和作用。在新型城鎮(zhèn)化建設中，政府必須做好引導和表率作用，通過多種方式籌集資金，加快城鎮(zhèn)基礎設施建設。可以考慮將省級政府融資平臺打造成全省性的城鎮(zhèn)化平臺，省政府授權其負責全省城鎮(zhèn)化項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，與各大銀行整體對接融資方案，與市縣政府共建項目。

其次積極推動市場型融資平臺建設。市場型平臺則通過可以市場化運作的國企、民企以市場化方式籌集資金，投資于城鎮(zhèn)化項目，可以將同質的公益性項目與經(jīng)營性項目結合起來，統(tǒng)一交予市場型平臺進行融資建設，政府通過投資補助和優(yōu)惠政策等形式給予支持。

最后要集合政府和民間力量發(fā)展混合型平臺?；旌闲推脚_是政府與民間資金融合發(fā)展的一種類型，新型城鎮(zhèn)化建設中財政資金缺乏，但龐大的民間資金一定程度上可以彌補這一缺口，混合型平臺則為民間資金參與城鎮(zhèn)化建設提供了一種渠道。

此外，新型城鎮(zhèn)化基金也是一種較為可行的方式，此舉一方面可以吸引民間資金投資于新型城鎮(zhèn)化建設，另一方面作為完全市場化的融資主體可以與銀行對接，發(fā)揮杠桿效應，加速推進新型城鎮(zhèn)化項目建設。

土地制度創(chuàng)新是難點和焦點

新型城鎮(zhèn)化不是簡單造城，在力保18億畝耕地前提下，必須走集約、高效利用土地的模式，通過土地制度創(chuàng)新助推新型城鎮(zhèn)化融資建設。

一是充分利用好城鎮(zhèn)存量建設用地。在以往的城鎮(zhèn)化浪潮中，地方政府以較低成本拿到大量土地，但由于種種原因一直未開發(fā)利用，這些土地分布或集中或較散，但總量不小。新型城鎮(zhèn)化建設首先應將這些城鎮(zhèn)存量土地進行開發(fā)利用而不是新占耕地，這是新型城鎮(zhèn)化土地使用的方向。

二是產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設要走節(jié)地模式。曾幾何時，我國工業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了縣縣建園區(qū)、村村點火、戶戶冒煙情況，產(chǎn)業(yè)園區(qū)走的是一條粗放式道路，土地浪費現(xiàn)象驚人，目前很多園區(qū)還存在土地占而不用現(xiàn)象。對此，在推進新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設中一方面要充分利用已有土地，未經(jīng)省級部門批準不能再圈占耕地。另一方面要推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)立體發(fā)展，向空中要效益。產(chǎn)業(yè)園區(qū)中除大型裝備制造業(yè)生產(chǎn)線外，一般性的企業(yè)生產(chǎn)線均可以實現(xiàn)樓上生產(chǎn)加工，因此建設高層廠房、節(jié)約土地是完全可行的，這是園區(qū)土地使用的方向。

三是在農(nóng)村建設用地方面做出創(chuàng)新突破。農(nóng)村土地包括農(nóng)用地和非農(nóng)建設用地，耕地作為最寶貴的土地資源是不能隨便動用的。非農(nóng)建設用地在現(xiàn)有情況下完全可以進行創(chuàng)新突破，支持新型城鎮(zhèn)化建設。由于農(nóng)村大批青壯年進城務工，農(nóng)村空心化現(xiàn)象較為突出，農(nóng)村宅基地大量荒廢。一般而言，農(nóng)村宅基地單戶面積較大，雖然標準在100～150平方米/戶，加上房前屋后的使用面積，總面積約為250平方米左右，但實際上農(nóng)村宅基地使用面積數(shù)遠大于此標準，同時農(nóng)村宅基地荒廢現(xiàn)象大量出現(xiàn)。綜合來看，農(nóng)村宅基地荒廢總面積是非常大的。一方面新型城鎮(zhèn)化建設和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設需要土地，另一方面農(nóng)村宅基地大量荒廢，完全可以將二者結合起來。農(nóng)村宅基地屬于非農(nóng)建設用地，不是耕地，轉化成國有建設用地并不減少耕地面積，可以在保護農(nóng)民權益條件下進行制度創(chuàng)新，通過流轉、拍賣等途徑滿足城鎮(zhèn)建設用地需求。也可以將農(nóng)村宅基地進行集中收儲，土地指標可以用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，將農(nóng)村集體性質的非農(nóng)宅基地轉變成農(nóng)村集體性質的非農(nóng)建設用地，農(nóng)民以入股形式分享宅基地租金收益，這種轉變不改變宅基地的農(nóng)村非農(nóng)建設用地性質。還可以探索在宅基地進行確權辦證后進行抵押融資，建立地方性宅基地收儲中心，農(nóng)戶以宅基地使用權向銀行融資，宅基地收儲中心進行擔保；或者農(nóng)戶將宅基地使用權賣給宅基地中心，宅基地中心以此向銀行抵押融資。通過多種方式探索集體土地與國有土地同地同權，讓農(nóng)民分享土地增值收益，變土地資產(chǎn)為土地資本。

市場化融資是必須堅持的方向

新型城鎮(zhèn)化建設需要的資金量龐大，在現(xiàn)有融資渠道和融資方式有限的情況下，地方政府必須進行投融資模式改革，建設財政資金引導和市場化為主的城鎮(zhèn)投融資方式。

一是積極探索發(fā)行城鎮(zhèn)化債券，在成功代發(fā)地方債基礎上，財政部發(fā)布《2011 年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，批準上海市等4省市開展地方政府自行發(fā)債試點，所發(fā)債券由財政部代辦還本付息。盡管這種債券發(fā)行試點范圍有限，發(fā)行規(guī)模較小，短期內不宜推廣，但作為國外一種成熟的市場化融資方式，可以創(chuàng)造條件發(fā)行特定市政收益?zhèn)@種債券與特定項目收益還債掛鉤。在此基礎上逐漸擴大市政建設債券的范圍，不斷擴大經(jīng)營性建設項目的直接融資規(guī)模。

二是推廣小城鎮(zhèn)市場化融資方式，由于地方財政資金能夠投入小城鎮(zhèn)建設的部分有限，將會更多地采取參建方帶資建設和運營的模式，這就要求施工企業(yè)必須具備項目融資和項目運營能力，同時要求地方政府同步提高項目經(jīng)營管理能力。

三是建立各種形式的小城鎮(zhèn)建設基金，通過改革投融資體制，地方政府鼓勵引導社會資金進入到污水處理、文化、醫(yī)療等經(jīng)營性領域，設立基金公司面向全社會發(fā)行基金股份，吸納社會閑散資金?；疬@一市場化主體不需要政府進行投資擔保，不是政府債務，地方政府授予其城鎮(zhèn)范圍內的特許經(jīng)營權推動城鎮(zhèn)化建設。

四是積極利用資本市場籌集城鎮(zhèn)化建設資金，我國資本市場發(fā)展還有較大空間，應充分利用好FDI、PE、VC等在內的各種性質的投資，鼓勵債權變股權金融創(chuàng)新。

總而言之，新型城鎮(zhèn)化建設沒有統(tǒng)一的模式，應在審慎試點基礎上進行各具特色的創(chuàng)新。以人為本的新型城鎮(zhèn)化需要在土地制度、戶籍制度等諸多領域進行相應配套改革，解決其融資問題必須堅持市場化方向，政府財政資金要引導而不能形成新的政府性債務，打通社會資金進入城鎮(zhèn)化領域的瓶頸成為市場化的關鍵。

（作者系國家開發(fā)銀行四川省分行行長）