基于預(yù)算管理導(dǎo)向的高校資產(chǎn)管理探討

楊年立

【摘要】 在分析我國(guó)高校資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的前提下，針對(duì)在資產(chǎn)購置、使用及管理中普遍存在的諸如決策隨意性大、缺乏科學(xué)的決策機(jī)制、購置重復(fù)、大型設(shè)備及儀器使用效率低、使用期維（修）護(hù)不重視、共享補(bǔ)償機(jī)制不健全、資產(chǎn)日常處置調(diào)配管理不到位造成資產(chǎn)流失、賬實(shí)不符、管理各環(huán)節(jié)責(zé)任未分清、固定資產(chǎn)的實(shí)物分類與價(jià)值核算分類不統(tǒng)一且界限模糊、管理手段相對(duì)落后等一系列問題進(jìn)行分析，找出問題產(chǎn)生的原因，明確提出高校資產(chǎn)管理必須與預(yù)算管理相結(jié)合，是研究建立高校投入與產(chǎn)出之間的良性機(jī)制的核心內(nèi)容之一，嘗試提出資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的新措施，構(gòu)建科學(xué)的資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理模式。

【關(guān)鍵詞】 高校； 資產(chǎn)管理； 預(yù)算管理； 管理措施

一、高校資產(chǎn)管理改革進(jìn)程及成果

為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政體系，1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制財(cái)政體制改革，從收入方面初步理順了中央與地方之間的分配關(guān)系，但財(cái)政支出方面的改革比較滯后，傳統(tǒng)功能預(yù)算已不能適應(yīng)公共財(cái)政框架的要求。2000年，在全國(guó)人大和審計(jì)署的推動(dòng)下，財(cái)政部拉開了中央部門預(yù)算改革的序幕。隨著預(yù)算改革不斷向縱深推進(jìn)，基于預(yù)算管理導(dǎo)向的國(guó)有資產(chǎn)管理改革也在逐步推進(jìn)。2001年開始試編政府采購預(yù)算。2004年推行實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)。2006年出臺(tái)《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》。2007年加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的管理，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。2008年，進(jìn)一步完善資產(chǎn)管理制度建設(shè)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作，研究建立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)實(shí)物費(fèi)用定額，著手編制資產(chǎn)配置預(yù)算，推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合。2009年，建立覆蓋資產(chǎn)配置、使用到處置全過程的制度體系，推動(dòng)資產(chǎn)共享共用機(jī)制，以存量制約增量，以增量調(diào)整存量，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)處置活動(dòng)和有償使用活動(dòng)及其收入的管理，對(duì)有關(guān)收入嚴(yán)格按照“收支兩條線”進(jìn)行管理。同時(shí)，在2009年中央部門預(yù)算中新增“中央行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量情況表”、“制約行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置預(yù)算表”，對(duì)新增資產(chǎn)配置進(jìn)行專項(xiàng)審核，初步建立財(cái)政部?jī)?nèi)部資產(chǎn)配置事項(xiàng)審批的流程，初步形成資產(chǎn)管理部門與預(yù)算管理部門協(xié)調(diào)配合的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。2010年繼續(xù)推進(jìn)實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)，探索建立人員定額和實(shí)物定額相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)范資產(chǎn)出租出借及處置收入管理，按照非稅收入納入預(yù)算管理的有關(guān)規(guī)定，上繳財(cái)政。2011年加快制定資產(chǎn)配置等標(biāo)準(zhǔn)，完善資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，健全資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，注重新增資產(chǎn)配置預(yù)算與部門基本支出、項(xiàng)目支出和采購預(yù)算之間的銜接，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用。

經(jīng)過一系列的改革，高校國(guó)有資產(chǎn)的管理有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，取得了階段性的成果，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.建立了較為完善的管理體制，健全了財(cái)政部門—主管部門—高校的國(guó)有資產(chǎn)管理組織模式，校內(nèi)建立了專職機(jī)構(gòu)和人員。2.建立健全了資產(chǎn)從配置、使用到處置等全過程的管理制度體系。3.開展資產(chǎn)清查，掌握了存量資產(chǎn)規(guī)模和管理現(xiàn)狀。4.創(chuàng)新了資產(chǎn)管理理念，初步確立了以預(yù)算管理為導(dǎo)向的資產(chǎn)管理觀念，力圖改變重購輕管的狀況，提出建立資產(chǎn)共享共用與成本補(bǔ)償管理機(jī)制，嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制引入資產(chǎn)管理。5.開展培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，在此基礎(chǔ)上改造資產(chǎn)管理的硬件與軟件，采用計(jì)算機(jī)技術(shù)及設(shè)備，以資產(chǎn)清查結(jié)果作為初始數(shù)據(jù)，初步建立了國(guó)有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)信息的網(wǎng)上查詢、錄入、分析等基本功能，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)存量信息的共享，為資產(chǎn)存量的動(dòng)態(tài)管理、使用的績(jī)效評(píng)價(jià)、增量的優(yōu)化配置等提供了決策所需的信息支持，提高了資產(chǎn)管理效率。

二、高校資產(chǎn)管理存在的問題

預(yù)算改革現(xiàn)階段仍面臨困難與挑戰(zhàn)，資產(chǎn)全過程的科學(xué)化、精細(xì)化管理有待深化，過程管理細(xì)節(jié)有待規(guī)范。其中部門預(yù)算的核定尚不能同部門占用公共資源有機(jī)結(jié)合，實(shí)物費(fèi)用定額制度也有待建立和完善。在高校資產(chǎn)管理中存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）資產(chǎn)配置機(jī)制比較粗放，未完全結(jié)合資產(chǎn)存量的使用現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化配置

現(xiàn)行資產(chǎn)購置基本建立了較為規(guī)范的流程，但重復(fù)購置現(xiàn)象仍然普遍。由于高校內(nèi)部單位眾多，各單位都從自身利益和使用方便出發(fā)，申請(qǐng)購置資產(chǎn)，決策機(jī)構(gòu)審議時(shí)缺乏充分而完善的信息支撐，對(duì)各單位的資產(chǎn)存量及使用現(xiàn)狀了解不夠，只能就事論事，缺乏跨部門橫向調(diào)劑及整合的能力，無法實(shí)現(xiàn)在資產(chǎn)存量共享共用的基礎(chǔ)上進(jìn)行資產(chǎn)優(yōu)化配置的有效目標(biāo)，致使決策形式重于內(nèi)容，決策所需信息不對(duì)稱，決策內(nèi)容簡(jiǎn)單化、不精細(xì)。部分閑置資產(chǎn)無法在部門之間、校區(qū)之間進(jìn)行調(diào)劑，出現(xiàn)重復(fù)購置的現(xiàn)象。

（二）資產(chǎn)使用中的共享共用機(jī)制及成本補(bǔ)償機(jī)制不健全，使用效率及效益較低，損失浪費(fèi)嚴(yán)重

對(duì)大型教學(xué)科研設(shè)備的使用及維（修）護(hù)不夠重視，使用效率及效益偏低。資產(chǎn)使用單位應(yīng)是資產(chǎn)使用的責(zé)任主體，但由于現(xiàn)行的制度因素導(dǎo)致責(zé)任主體的激勵(lì)及約束機(jī)制缺失，使得資產(chǎn)使用單位的責(zé)任無實(shí)質(zhì)內(nèi)容的約束，即資產(chǎn)使用單位成為名義上的責(zé)任主體，實(shí)際上無需承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任。按照現(xiàn)行高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度，資產(chǎn)不計(jì)提折舊，沒有成本補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在壓力。資產(chǎn)使用的好差不進(jìn)行量化的考核，使用單位的管理責(zé)任缺失。某些高校盲目追求儀器設(shè)備的高、精、尖，花重金買回來的資產(chǎn)設(shè)備使用效率卻低，還要支付昂貴的保養(yǎng)維修費(fèi)，由于使用效能低造成的閑置和資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍。

（三）資產(chǎn)處置制度執(zhí)行不力，導(dǎo)致賬實(shí)不符，加大了資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)

資產(chǎn)日常處置、調(diào)配等管理細(xì)節(jié)不到位，管理各環(huán)節(jié)責(zé)任不清晰，容易造成賬實(shí)不符、資產(chǎn)流失。高校資產(chǎn)從形態(tài)上分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，從性質(zhì)上分為用于教學(xué)、科研的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和用于創(chuàng)收贏利的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。目前高校普遍存在“重有形資產(chǎn)管理，輕無形資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象。資產(chǎn)流失可能發(fā)生在資產(chǎn)處置中的各個(gè)環(huán)節(jié)：1.在資產(chǎn)對(duì)外投資方面：學(xué)校以無形資產(chǎn)向校辦產(chǎn)業(yè)投資時(shí)，往往認(rèn)為是“自家人”使用，沒有評(píng)估作價(jià)確認(rèn)，明確與校辦產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在高校后勤社會(huì)化的過程中也常常出現(xiàn)類似問題。2.在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、出租、出借方面：非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)隨意轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，其隱性損失不可小視。例如，有的學(xué)校違規(guī)將教育資金用在股票二級(jí)市場(chǎng)上運(yùn)作，風(fēng)險(xiǎn)較大，容易造成資產(chǎn)損失。一些高校為扶持校辦產(chǎn)業(yè)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)處置不當(dāng)，將學(xué)校資產(chǎn)無償?shù)貏潛苄＾k企業(yè)使用，學(xué)校只收取一定比例的管理費(fèi)或資源占用費(fèi)，也會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)隱性流失。3.在資產(chǎn)評(píng)估作價(jià)方面：非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)過程中，不經(jīng)過資產(chǎn)管理部門確認(rèn)，價(jià)值不按規(guī)定經(jīng)過資質(zhì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估，沒有科學(xué)論證，隨意轉(zhuǎn)讓，容易造成資產(chǎn)價(jià)值的隱性流失。

（四）清查家底，賬實(shí)不符，遺留問題的解決遲緩、乏力，缺乏處置依據(jù)和力度

高校連續(xù)擴(kuò)招，校區(qū)增加，資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，資產(chǎn)來源渠道增多，呈現(xiàn)多元化格局，存量資產(chǎn)的價(jià)值缺乏真實(shí)性、完整性，主要表現(xiàn)在：1.制度方面：不計(jì)提折舊，加之資產(chǎn)報(bào)廢、毀損等處置管理細(xì)節(jié)不到位，固定資產(chǎn)的實(shí)物管理粗放，各類資產(chǎn)因報(bào)廢、損毀等原因未及時(shí)清理，導(dǎo)致賬面價(jià)值虛高。2.科研經(jīng)費(fèi)購置資產(chǎn)，賬面確認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)際上由科研項(xiàng)目個(gè)人管理和使用，資產(chǎn)放置地點(diǎn)分散、靈活，是資產(chǎn)清查的難點(diǎn)，賬實(shí)清理不徹底，處置管理滯后，容易導(dǎo)致賬實(shí)不符，高估賬面價(jià)值。3.高校擴(kuò)招導(dǎo)致多校區(qū)的格局，一些新校區(qū)的資產(chǎn)不是新建或購置，而是根據(jù)辦學(xué)協(xié)議等從地方政府或相關(guān)單位移交過來，許多資產(chǎn)當(dāng)時(shí)沒有及時(shí)進(jìn)行清理、盤點(diǎn)、評(píng)估作價(jià)、入賬核算等工作，造成有物無賬或有數(shù)量臺(tái)賬無財(cái)務(wù)價(jià)值賬、家底不清的情況。這些資產(chǎn)是如何購買、損耗狀況如何、何時(shí)報(bào)廢、報(bào)廢時(shí)怎樣處置等都是糊涂賬。這些資產(chǎn)的后續(xù)管理成了老大難問題，在制度上缺乏明確的處置依據(jù)，游離于價(jià)值賬外，導(dǎo)致賬實(shí)不符。4.高校以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)對(duì)校辦企業(yè)投資、出租或出借時(shí)，處置不當(dāng)，資產(chǎn)價(jià)值核算不規(guī)范，校辦企業(yè)將學(xué)校投入的資產(chǎn)視同自有資產(chǎn)的價(jià)值核算，容易造成賬實(shí)不符和國(guó)有資產(chǎn)的隱性流失。

（五）管理理念、觀念不到位

長(zhǎng)期以來，高校資產(chǎn)由國(guó)家撥款購置或無償調(diào)撥，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的使用者未規(guī)定明確的經(jīng)濟(jì)責(zé)任及獎(jiǎng)懲制度，缺乏外在的制度性壓力約束，使得使用者主觀可以不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，形成重錢輕物、重購置輕管理、重金額驗(yàn)收輕質(zhì)量驗(yàn)收、重有形資產(chǎn)管理輕無形資產(chǎn)管理，這種管理思維是高校資產(chǎn)長(zhǎng)期粗放管理的內(nèi)因。

（六）固定資產(chǎn)的價(jià)值核算不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：1.固定資產(chǎn)的實(shí)物臺(tái)賬分類與價(jià)值賬核算分類不完全一致，由于分類差異、界限模糊容易造成賬實(shí)核對(duì)的難點(diǎn)及盲點(diǎn)，例如電腦作為一般設(shè)備是屬于教學(xué)設(shè)備、科研設(shè)備還是行政設(shè)備因使用人或功用的不同，在選擇資產(chǎn)會(huì)計(jì)科目進(jìn)行價(jià)值核算時(shí)存在差異。2.“在建工程”科目長(zhǎng)期掛賬，固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際情況，學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表不能真實(shí)反映學(xué)校資產(chǎn)狀況，數(shù)據(jù)失實(shí)。房屋建筑物在完工后由于各種原因不能按照規(guī)定及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)，有的高校甚至在投入使用了多年后仍不辦理竣工財(cái)務(wù)決算，不能及時(shí)將建筑物作為新增固定資產(chǎn)入賬。用貸款建設(shè)的項(xiàng)目，其利息計(jì)入在建工程成本，不按基建財(cái)務(wù)規(guī)定及時(shí)辦理竣工決算，繼續(xù)執(zhí)行貸款利息資本化的核算方式，導(dǎo)致交付使用時(shí)固定資產(chǎn)賬面價(jià)值增大，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)失真。3.固定資產(chǎn)改良和維修劃分不清，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。固定資產(chǎn)的維修是指由于使用過程中的磨損造成局部損壞，為維持固定資產(chǎn)的正常功能而產(chǎn)生的維護(hù)費(fèi)用。固定資產(chǎn)的改良是在固定資產(chǎn)的原有性能上的提高。兩者的會(huì)計(jì)核算方式是不一樣的，我國(guó)會(huì)計(jì)制度規(guī)定前者應(yīng)計(jì)入期間費(fèi)用，后者則應(yīng)增加固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值。但有的高校常常直接將固定資產(chǎn)的改良支出記為當(dāng)期費(fèi)用，未增加固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值，使得固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值低于實(shí)際價(jià)值。4.年末新增資產(chǎn)的實(shí)物驗(yàn)收使用及臺(tái)賬登記與財(cái)務(wù)的賬面價(jià)值入賬時(shí)間不一致，容易造成跨年度賬實(shí)差異。資產(chǎn)從購置、驗(yàn)收、登記、領(lǐng)用到入賬，涉及多個(gè)部門或單位，每個(gè)環(huán)節(jié)之間有固定的先后順序，每個(gè)環(huán)節(jié)由不同的部門辦理，如果各部門之間沒有進(jìn)行協(xié)定，就容易造成實(shí)物登記在當(dāng)年末，價(jià)值登記在第二年年初。

（七）無形資產(chǎn)管理不夠重視，使得高校的合法權(quán)益時(shí)常受到侵害

無形資產(chǎn)是高校國(guó)有資產(chǎn)重要的組成部分，然而，高校的管理者對(duì)無形資產(chǎn)的管理意識(shí)淡薄，認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)管理是指對(duì)那些教學(xué)大樓、教學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)備以及科研儀器等有形資產(chǎn)的管理和配置，對(duì)無形資產(chǎn)的管理一盤散沙，導(dǎo)致現(xiàn)有的無形資產(chǎn)不同程度地流失，高校的合法權(quán)益受到侵害。因此，加強(qiáng)無形資產(chǎn)的管理，將無形資產(chǎn)的管理放在與有形資產(chǎn)管理同等重要的地位，正確認(rèn)識(shí)、深入研究無形資產(chǎn)的使用及管理問題，杜絕因管理缺位導(dǎo)致無形資產(chǎn)流失的情況，維護(hù)高校的合法權(quán)益，無論是對(duì)于高校自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，還是對(duì)于無形資產(chǎn)的開發(fā)、利用，都具有迫切性及重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（八）管理方法、手段滯后

一些高校沒有充分利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)設(shè)備及軟件技術(shù)建立聯(lián)網(wǎng)的資產(chǎn)管理信息平臺(tái)處理系統(tǒng)，不能實(shí)時(shí)處理多校區(qū)固定資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況，使資產(chǎn)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息在決策人、購置人、使用人、管理人之間對(duì)稱流動(dòng)，資產(chǎn)管理仍處于各自為政的割裂狀態(tài)。

三、高校資產(chǎn)管理中存在問題的成因分析

（一）資產(chǎn)配置機(jī)制及配置方式的影響

高校資產(chǎn)的配置方式主要有兩種，第一種是外部專項(xiàng)配置方式，如學(xué)科建設(shè)、公共服務(wù)體系、實(shí)驗(yàn)室達(dá)標(biāo)建設(shè)、專項(xiàng)工程改造、專業(yè)評(píng)估、改善基本辦學(xué)條件、211專項(xiàng)、985專項(xiàng)、763專項(xiàng)等等，一次性投入資金較多，購建資產(chǎn)價(jià)值較高，由于專項(xiàng)配置從申報(bào)、評(píng)審到立項(xiàng)的時(shí)間周期較短，大多數(shù)學(xué)校未建立成熟的項(xiàng)目庫管理，因此項(xiàng)目申報(bào)的前期可行性研究工作不充分，申報(bào)項(xiàng)目存在應(yīng)付的因素，為爭(zhēng)取更多的經(jīng)費(fèi)投入，主觀增加資產(chǎn)申報(bào)的數(shù)量，提高資產(chǎn)的配置檔次，加之現(xiàn)行各類專項(xiàng)的評(píng)審制度也不能解決各類專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)中重復(fù)購置固定資產(chǎn)的問題，未考慮同類學(xué)科不同項(xiàng)目之間資源共享的因素，而是單為某類專項(xiàng)項(xiàng)目的研究申報(bào)預(yù)算購置資產(chǎn)，一則增加了國(guó)家對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入，二則導(dǎo)致項(xiàng)目單位用不同專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)購置重復(fù)的設(shè)備等資產(chǎn)，立項(xiàng)后按預(yù)算購建資產(chǎn)閑置浪費(fèi)的情況時(shí)有發(fā)生。第二種配置方式是學(xué)校內(nèi)部配置，分基本配置和專項(xiàng)配置兩種，配置方式主要是依據(jù)教學(xué)科研及服務(wù)的需求，結(jié)合學(xué)校的財(cái)力及年度預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行配置?；九渲玫姆秶菍W(xué)校教學(xué)、行政、教輔、后勤部門的辦公設(shè)備等資產(chǎn)，如何配置與部門職能及教職工人數(shù)相關(guān)。內(nèi)部專項(xiàng)配置的范圍是學(xué)校教學(xué)科研單位進(jìn)行教學(xué)、科研的專用設(shè)備等，一方面是外部專項(xiàng)項(xiàng)目的校自籌配套經(jīng)費(fèi)；另一方面是學(xué)校根據(jù)教學(xué)科研發(fā)展規(guī)劃通過評(píng)審確立的專項(xiàng)項(xiàng)目的資產(chǎn)購置。無論哪種資產(chǎn)配置方式，購置后使用都不提折舊，也不計(jì)算有償使用費(fèi)，使用單位擁有使用權(quán)，對(duì)配置結(jié)果不負(fù)責(zé)任。這兩種配置方式都造成閑置資產(chǎn)不能共享，難以充分利用。此外公共房源管理粗放的問題，在各高校也不同程度存在。

（二）高校資產(chǎn)的公共所有權(quán)特性的影響

高校資產(chǎn)雖屬全民所有或國(guó)家所有，但由于其公共產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)特性，資產(chǎn)損失或收益對(duì)每一個(gè)管理者而言其影響是微乎其微的，這就決定了高校資產(chǎn)管理者和使用人對(duì)高校資產(chǎn)發(fā)揮效益狀況的關(guān)心度低，進(jìn)而導(dǎo)致了高校國(guó)有資產(chǎn)的管理缺乏有效的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，在高校國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)中，管理者個(gè)人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利受到限制，是來自于政府或者教育主管部門的管理和分配。高校國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的這一制度安排不能限定出清晰的個(gè)人權(quán)利邊界，權(quán)利也未界定到個(gè)人，這就導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度中缺乏權(quán)利相互制約機(jī)制。

（三）缺乏資產(chǎn)專業(yè)化管理的支撐體系

這個(gè)體系包括統(tǒng)一權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)、完善的制度安排、強(qiáng)有力的科學(xué)技術(shù)支撐手段、有效的執(zhí)行力度和到位的監(jiān)督措施等，這幾個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成，缺一不可。而實(shí)際上，很多高校管理資產(chǎn)的部門多頭，只注重制定政策，出臺(tái)管理辦法，但實(shí)際執(zhí)行力度低，有效性差；加之缺乏科技支撐，高校資產(chǎn)管理粗放、處置滯后、使用效益及管理能效偏低。

四、與預(yù)算管理相結(jié)合的高校資產(chǎn)管理措施

為建立和完善我國(guó)公共財(cái)政框架體系，我國(guó)實(shí)行了以部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付、政府采購、收支兩條線、實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)等為主要內(nèi)容的預(yù)算管理改革，推進(jìn)財(cái)政、預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化。研究建立資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的有效機(jī)制，是提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，實(shí)現(xiàn)“以存量制約增量、以增量調(diào)節(jié)存量”，提高財(cái)政資金使用有效性，提高理財(cái)能力和建設(shè)節(jié)約型校園的必要途徑。

（一）盤活資產(chǎn)存量的管理措施

1.調(diào)整資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算方法，計(jì)提折舊，真實(shí)反映資產(chǎn)原值和凈值，為新增資產(chǎn)購置及維護(hù)預(yù)算的編制提供真實(shí)的基礎(chǔ)信息

高校資產(chǎn)按照現(xiàn)行制度不計(jì)提折舊，以原始價(jià)值入賬，資產(chǎn)賬面價(jià)值與資產(chǎn)凈現(xiàn)值、市值差異大，其中房屋及建筑物的市值大于原始價(jià)值，設(shè)備類的凈現(xiàn)值小于原始價(jià)值，而高校資產(chǎn)購置及維護(hù)、運(yùn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)是以資產(chǎn)原始賬面價(jià)值為依據(jù)進(jìn)行投入的，因而預(yù)算資金使用的合理性和有效性得不到保證。應(yīng)參考股份制企業(yè)會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，根據(jù)學(xué)校各類資產(chǎn)的使用年限規(guī)定，合理確定折舊方法及折舊年限，體現(xiàn)資產(chǎn)原始價(jià)值及凈現(xiàn)值、市值，以各類資產(chǎn)的現(xiàn)值及損耗程度為依據(jù)，確定資產(chǎn)購置及維護(hù)預(yù)算，以此促進(jìn)資產(chǎn)的日常管理，改變“重購輕管、處置滯后”的現(xiàn)狀。

2.更新資產(chǎn)管理理念，為預(yù)算管理服務(wù)，打造高素質(zhì)資產(chǎn)管理隊(duì)伍

首先，高校領(lǐng)導(dǎo)班子要充分認(rèn)識(shí)資產(chǎn)管理的重要性，樹立資產(chǎn)實(shí)物管理與預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理相結(jié)合的理念，看到高效的資產(chǎn)管理對(duì)學(xué)?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要作用。宣傳、建設(shè)“節(jié)約型”校園并嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)管理制度，讓全校師生都成為資產(chǎn)的使用者、管理者、監(jiān)督者。資產(chǎn)管得好，實(shí)現(xiàn)共享、有償使用等管理目標(biāo)，通過管理出效益，既能減少預(yù)算經(jīng)費(fèi)的持續(xù)投入，又能增加有償使用的預(yù)算收入用以彌補(bǔ)運(yùn)行及損耗的費(fèi)用，還能杜絕資產(chǎn)閑置、損失浪費(fèi)的弊端。其次，建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)管理組織體系。根據(jù)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、責(zé)任到人的原則，應(yīng)將資產(chǎn)的管理和使用分為資產(chǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組、資產(chǎn)管理部門、資產(chǎn)歸口管理部門、使用部門、使用人五個(gè)管理層次，其中不同層次承擔(dān)不同的管理權(quán)責(zé)。資產(chǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)的增減及處置、資產(chǎn)管理制度進(jìn)行審定，資產(chǎn)管理部門主要負(fù)責(zé)資產(chǎn)的增減、使用、處置、績(jī)效評(píng)價(jià)的匯總和分析，資產(chǎn)歸口管理部門、使用部門、使用人主要負(fù)責(zé)各類資產(chǎn)的使用、維保及日常管理。再次，要建立高素質(zhì)的國(guó)有資產(chǎn)管理隊(duì)伍。增加人力資源投入，配備懂預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理的復(fù)合型人才管理隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)提供組織保障。目前高校的國(guó)有資產(chǎn)管理人員結(jié)構(gòu)配備不合理，缺乏對(duì)資產(chǎn)信息進(jìn)行深加工及深度應(yīng)用的能力，無法為資產(chǎn)配置決策及預(yù)算經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)提供完整、有效的基礎(chǔ)性信息。

3.必須貫徹執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系，與預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入相結(jié)合，改變制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象

加大資產(chǎn)制度的宣傳力度，使資產(chǎn)使用及管理單位的人員熟悉并規(guī)范執(zhí)行制度，杜絕不知情不問責(zé)的情況發(fā)生。重點(diǎn)加強(qiáng)資產(chǎn)使用及處置制度的執(zhí)行力度，嚴(yán)格履行國(guó)有資產(chǎn)處置和對(duì)外出租、出借審批手續(xù)，管理部門應(yīng)動(dòng)態(tài)掌握各單位各類資產(chǎn)的使用現(xiàn)狀，由被動(dòng)登記管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)全過程管理，利用計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，定期與財(cái)務(wù)部門進(jìn)行信息交換，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。要對(duì)資產(chǎn)使用及處置不當(dāng)?shù)膯挝簧陥?bào)的年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)進(jìn)行重點(diǎn)審核，適度減少相關(guān)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入，督促其解決問題，提高管理水平，杜絕因管理粗放導(dǎo)致資產(chǎn)隱性流失，即有賬無物、賬實(shí)不符、實(shí)物報(bào)廢、毀損不及時(shí)處置的情況，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)日常管理的規(guī)范化目標(biāo)。

4.探索建立資產(chǎn)共享機(jī)制、有償共用機(jī)制與成本補(bǔ)償機(jī)制，重點(diǎn)解決資產(chǎn)的閑置和低效使用，為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)提供制度保證

嘗試建立大型儀器、貴重設(shè)備等資產(chǎn)的共享平臺(tái)機(jī)制，建立各類資產(chǎn)有償使用機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)供求信息的對(duì)稱交換，消除資產(chǎn)條塊管理、使用效率低下、維護(hù)成本較高的弊端。解決高校資產(chǎn)的閑置問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)制度建設(shè)，制定資產(chǎn)有償使用收費(fèi)制度，大型、貴重設(shè)備使用成本核算制度，通過有效的制度，把資產(chǎn)管理和預(yù)算收支管理、成本管理結(jié)合起來，提高資產(chǎn)使用效率，準(zhǔn)確計(jì)算費(fèi)用、成本支出，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)提供制度保障。

5.加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，多渠道籌措預(yù)算收入

由于高校“重購輕管”的觀念影響，各類資產(chǎn)的處置往往滯后，是管理中的薄弱環(huán)節(jié)。應(yīng)從以下幾方面加強(qiáng)管理：一是資產(chǎn)對(duì)外投資、出租、出借等有償使用收入的管理，對(duì)處置收入嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，收入必須上繳財(cái)政專戶，支出由財(cái)政部門按照批準(zhǔn)的計(jì)劃和用途從財(cái)政專戶撥付，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。二是資產(chǎn)使用到期的報(bào)廢、凈殘值的管理。三是資產(chǎn)盤盈、盤虧、毀損的處置管理。四是閑置資產(chǎn)的再利用處置管理。通過提高資產(chǎn)處置效率，減少資產(chǎn)閑置情況，提高資產(chǎn)的利用率，及時(shí)獲取各種處置收入，作為學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（二）資產(chǎn)增量的管理措施

1.建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的理念

預(yù)算編制必須與資產(chǎn)購置密切結(jié)合，各類新增資產(chǎn)的配置必須以現(xiàn)有資產(chǎn)的配置及使用情況為依據(jù)，要嚴(yán)格把好資產(chǎn)申購審批關(guān)，可推行資產(chǎn)預(yù)算評(píng)審制度，引入第三方的專家評(píng)審，通過專家評(píng)審制度，圍繞學(xué)校的教學(xué)科研發(fā)展規(guī)劃，明確投入重點(diǎn)，制定中短期資產(chǎn)配置計(jì)劃，改變面面俱到、“撒胡椒面”的做法。申購獲批后，資產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)部門需嚴(yán)格執(zhí)行開支預(yù)算，對(duì)資產(chǎn)的使用情況進(jìn)行評(píng)估，看是否達(dá)到了預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)。

2.深化資產(chǎn)管理改革內(nèi)容，建立健全資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，向精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化目標(biāo)推進(jìn)

重點(diǎn)研究建立資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系、資產(chǎn)消耗標(biāo)準(zhǔn)體系、實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)體系等組成部分，是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效方法，形成資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)制。在預(yù)算管理中，資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系是項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分，實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)體系是基本支出標(biāo)準(zhǔn)體系的組成部分。因此，各類定額標(biāo)準(zhǔn)體系之間是有機(jī)聯(lián)系、相互銜接、相輔相成的，均是預(yù)算管理的手段，資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系屬于預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)范疇，是為預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、透明化服務(wù)的。

（三）加強(qiáng)無形資產(chǎn)管理，深化預(yù)算管理的內(nèi)容

1.完善無形資產(chǎn)管理體制，健全無形資產(chǎn)的管理規(guī)章制度。2.摸清無形資產(chǎn)狀況，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，保障無形資產(chǎn)的安全和完整。3.研究無形資產(chǎn)的開發(fā)和利用，規(guī)范無形資產(chǎn)處置行為，提高無形資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)經(jīng)營(yíng)性無形資產(chǎn)監(jiān)督其保值增值。4.加強(qiáng)高校無形資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容包括無形資產(chǎn)的范圍界定、分類和入賬價(jià)值的確認(rèn)與計(jì)量。例如：學(xué)校冠名權(quán)應(yīng)視同商譽(yù)納入無形資產(chǎn)范疇；無形資產(chǎn)的增加、使用、處置；無形資產(chǎn)的清查盤點(diǎn)；無形資產(chǎn)的賬務(wù)處理；無形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)收益管理等。強(qiáng)化管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，獲取合理的無形資產(chǎn)處置收益，用以補(bǔ)充辦學(xué)預(yù)算經(jīng)費(fèi)來源。

（四）加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的監(jiān)管，進(jìn)一步拓展預(yù)算管理的范圍

對(duì)高校占有和使用的國(guó)有資產(chǎn)，清產(chǎn)核資并經(jīng)有關(guān)部門確認(rèn)后，按照資產(chǎn)屬性，實(shí)行經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分別建賬、分開管理的制度，由國(guó)有資產(chǎn)管理部門和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司依據(jù)其職能對(duì)其實(shí)施管理和監(jiān)督。高校對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，具有占有、使用、一定的處置和收益分配的權(quán)利，應(yīng)創(chuàng)新管理思路，改變目前各自為政的小規(guī)模薄利經(jīng)營(yíng)模式，積極開展校企合作，利用學(xué)校的品牌影響力，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化整合，采取BT、BOT、長(zhǎng)期租賃、委托投資、信托投資等多種經(jīng)營(yíng)方式，做大做強(qiáng)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生規(guī)模效益，提高學(xué)校自籌辦學(xué)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

（五）研究資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，重視評(píng)價(jià)結(jié)果的利用，將評(píng)價(jià)結(jié)果與增量配置、存量使用的激勵(lì)與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，通過績(jī)效評(píng)價(jià)手段穿線搭橋，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合

隨著國(guó)家對(duì)高等教育投入的逐年增加，教育投入逐步達(dá)到年度GDP的4%，各類專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不斷增加，其中固定資產(chǎn)購置及維護(hù)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)占較大比重，但現(xiàn)行專項(xiàng)教育經(jīng)費(fèi)投入的評(píng)審制度不能解決重復(fù)購置固定資產(chǎn)的情況，應(yīng)考慮改進(jìn)經(jīng)費(fèi)投入方式，調(diào)整投入結(jié)構(gòu)，改進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)評(píng)審機(jī)制，杜絕“自己評(píng)審自己”的學(xué)霸、權(quán)威自評(píng)或相互評(píng)審的現(xiàn)象，以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為依據(jù)，以績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)、分散、招標(biāo)或匿名評(píng)審，復(fù)查評(píng)審結(jié)果，以外部的壓力為動(dòng)力，促進(jìn)高校改善內(nèi)部管理，通過預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入導(dǎo)向調(diào)整增量資產(chǎn)的購置及管理，整合存量資產(chǎn)，打造資源共享的平臺(tái)?？梢?，健全以績(jī)效為導(dǎo)向的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)支出的有效性，可以使同量的預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入更多的項(xiàng)目，引導(dǎo)高校強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算的觀念，減少重復(fù)購置固定資產(chǎn)，圍繞不同學(xué)科體系建設(shè)，真正建立分層次的資源共享平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益最大化的目標(biāo)。

（六）深化資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，推行信息公開，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息化處理，減少管理成本，提高管理能效，為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)提供技術(shù)保障

建立跨校區(qū)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建網(wǎng)上資產(chǎn)業(yè)務(wù)活動(dòng)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)多校區(qū)資產(chǎn)信息的共享，并通過校園數(shù)據(jù)交換平臺(tái)系統(tǒng)，連接資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)、校園一卡通信息系統(tǒng)等校園各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)及網(wǎng)站，徹底解決校園信息化建設(shè)中存在的“信息孤島”現(xiàn)象，為預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有機(jī)結(jié)合提供技術(shù)保障。

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