當前銀行結(jié)售匯市場準入管理面臨的困難與對策

王曉毛 柏宏 劉進新

2007年4月，國家外匯管理局對銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)的市場準入和退出管理方式進行了調(diào)整，銀行分支機構(gòu)經(jīng)營結(jié)售業(yè)務(wù)由核準制準入管理改為備案制準入管理，大大降低了結(jié)售匯準入門檻，備案手續(xù)進一步簡化，有效促進了銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)發(fā)展。但從常德市銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入管理過程中，我們也發(fā)現(xiàn)目前結(jié)售匯備案制準入管理也面臨著諸多困難，事前、事中、事后管理的一些薄弱環(huán)節(jié)亟待加強。

一、當前銀行結(jié)售匯市場準入管理面臨的困難

（一）部分銀行業(yè)務(wù)開辦存在盲目狀況。各外匯指定銀行為搶占先機，拓展外匯業(yè)務(wù)，爭取更大市場份額，在申請開辦外匯業(yè)務(wù)之初往往存在盲目行為，有些機構(gòu)備案后一直未開辦過外匯業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，目前該市有15個網(wǎng)點有開外匯業(yè)務(wù)資格但一直未開辦過業(yè)務(wù)，其中工行1家、農(nóng)行2家，建行10家，交行1家、郵政銀行1家。同時部分網(wǎng)點業(yè)務(wù)量較小，造成嚴重資源浪費，如中行系統(tǒng)2012年業(yè)務(wù)量在100筆、金額在50萬美元以下的網(wǎng)點有6家；建行系統(tǒng)2012年業(yè)務(wù)量在50筆、金額在30萬美元以下的網(wǎng)點有18家。

（二）部分銀行外匯業(yè)務(wù)準入管理不到位。如該市郵儲銀行所屬下南門支行原為其二級支行，后經(jīng)銀監(jiān)局同意遷址更名為建設(shè)路支行，但未辦外匯業(yè)務(wù)，在原網(wǎng)點新增下南門營業(yè)所（屬郵政局管理，但懸掛郵儲銀行金融許可證），原有外匯業(yè)務(wù)也由新增的營業(yè)所承接辦理，該行簡單認為營業(yè)地址沒變、名稱未作大的改變，未向外匯局進行信息變更和新機構(gòu)業(yè)務(wù)準入備案。再如，該市農(nóng)、中、建等3家市級銀行開辦了遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)，但在外匯局留存檔案資料中顯示只有農(nóng)行進行了遠期結(jié)售匯業(yè)務(wù)備案。

（三）部分銀行機構(gòu)信息變更備案不規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該市大多外匯指定銀行考慮的是業(yè)務(wù)拓展，一般只注重結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入的備案，往往放松了對機構(gòu)遷址、更名后按規(guī)定向外匯局進行變更備案的管理。如該市工行、農(nóng)行各有1家機構(gòu)經(jīng)銀監(jiān)局同意遷址或更名后，中行有3家營業(yè)網(wǎng)點經(jīng)銀監(jiān)局同意遷址更名后，均未及時向外匯局報備《銀行經(jīng)營即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)機構(gòu)信息變更備案表》。

（四）部分銀行營業(yè)網(wǎng)點業(yè)務(wù)停辦不報備。調(diào)查了解，該市中行系統(tǒng)于2007-2009年先后撤并了4個外匯業(yè)務(wù)營運網(wǎng)點，隨著網(wǎng)點撤銷、人員分流，均未按規(guī)定提前向外匯局報備《銀行停辦即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)備案表》。再如該市工行、農(nóng)行各有一個外幣代兌機構(gòu)，因酒店停營后難以找到酒店老板辦理外幣兌換停辦事宜，導(dǎo)致退出多年一直未向外匯局進行業(yè)務(wù)停辦備案。

（五）金融機構(gòu)標識碼維護意識普遍較差。據(jù)對機構(gòu)信息清理，發(fā)現(xiàn)銀行在申請結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入賦碼后，外匯指定銀行往往忽視金融機構(gòu)標識碼的維護，普遍存在著金融機構(gòu)標識碼維護不到位情況，造成外匯局代碼系統(tǒng)信息與實際情況不符，有的機構(gòu)退出未報告代碼停用，有的信息變更后未及時進行維護。如該市代碼系統(tǒng)中有108個備案機構(gòu)，但實際只有102個存在；代碼系統(tǒng)中有近三成機構(gòu)升格后未申請代碼維護，導(dǎo)致代碼系統(tǒng)中的名稱與金融許可證登記名稱不符。

（六）結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理制度建立隨意性強。通過近年來對銀行結(jié)售匯市場準入業(yè)務(wù)資料審核，發(fā)現(xiàn)一些銀行的結(jié)售匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度照搬照抄現(xiàn)象嚴重，均照搬上級行制度文件原版，沒有制定適宜本行機構(gòu)網(wǎng)點實際的內(nèi)控制度，更談不上建立單獨的結(jié)售匯管理制度，有些行報送的內(nèi)控制度是三年前，已嚴重過時，新的外匯法規(guī)內(nèi)容沒有及時更新到內(nèi)部操作規(guī)程中，致使制度建設(shè)與網(wǎng)點自身實際業(yè)務(wù)脫節(jié)，沒有針對性，缺乏約束力。

二、造成結(jié)售匯市場準入管理困難的原因分析

（一）備案制準入管理機制先天缺陷。一方面，現(xiàn)行外匯業(yè)務(wù)許可呈模糊管理狀態(tài)，在業(yè)務(wù)范圍許可上由銀監(jiān)局規(guī)定頒證，在市場準入上由外匯局核準或備案，存在管理兩張皮現(xiàn)象。另一方面，由于對基層分支行備案制準入條件要求較低，部分銀行以鋪攤頭搶市場為先導(dǎo)，業(yè)務(wù)品種貪大求全，業(yè)務(wù)拓展不計成本，盲目申請結(jié)售匯業(yè)務(wù)授權(quán)，將其當作“任務(wù)” 、“目標”和考評指標來完成，普遍存在“重申請、疏管理”，以致出現(xiàn)較多零業(yè)務(wù)網(wǎng)點。再一方面，現(xiàn)行外匯管理體制改革后，外匯局大多精力都放在了非現(xiàn)場監(jiān)測分析、核查工作上，實行備案制準入管理，但未明確分支局對哪些不予備案，基層分支局很難把握，外匯局一般只注重材料審核，對條件符合、資料齊全的都給準許，很少有否決的。

（二）部分銀行外匯政策法規(guī)意識淡薄。銀行反映，作為金融企業(yè)，他們考慮較多的是業(yè)務(wù)規(guī)模、經(jīng)營效益，對外匯從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)較多是業(yè)務(wù)操作，而較少考慮外匯改革后既要當好操作員又要當好監(jiān)督員，加之現(xiàn)行外匯政策文件較多而且變化較快，外匯營業(yè)網(wǎng)點經(jīng)辦人員調(diào)動頻繁等多重因素，從業(yè)人員一般只懂得業(yè)務(wù)操作，對外匯業(yè)務(wù)監(jiān)督管理知曉不多，特別是對結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入、變更、退出等管理不到位，個別銀行網(wǎng)點信息變更后長時間不向外匯局辦理備案登記，大大影響了外匯管理法律法規(guī)執(zhí)行效果。如該市中行、建行業(yè)務(wù)管理人員對遠期結(jié)售業(yè)務(wù)準入政策理解有誤，簡單認為其上級行已經(jīng)準入，并有業(yè)務(wù)準入接口，故而未向外匯局進行準入備案。

（三）外匯業(yè)務(wù)市場準入管理手段滯后。一方面，在現(xiàn)行基層分支行結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入備案制管理體制下，機構(gòu)信息管理更多的是依賴銀行主動備案，外匯局對于遲備案或未備案而開辦結(jié)售匯業(yè)務(wù)的很難及時發(fā)現(xiàn)。另一方面，目前外匯局對銀行外匯業(yè)務(wù)市場準入實行的是手工備案管理，沒有實現(xiàn)網(wǎng)上系統(tǒng)業(yè)務(wù)準入，銀行一經(jīng)初始準入備案賦碼后再開辦其它外匯業(yè)務(wù)，外匯局也很少及時發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)也已形成事實。再一方面，匯發(fā)（2007）20號文件第五條規(guī)定：被授權(quán)機構(gòu)如發(fā)生重大違規(guī)行為受到外匯局處罰，自執(zhí)行處罰決定之日起6個月內(nèi)，該機構(gòu)的原上級授權(quán)行不得新授權(quán)下轄機構(gòu)開辦結(jié)售匯業(yè)務(wù)。但實際操作中，由于信息不對稱，外匯局很難知曉其上級行的授權(quán)資質(zhì)情況，也就不便進行準入備案管理。

（四）外匯指定銀行內(nèi)控管理不到位。在近年對銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)專項檢查中，發(fā)現(xiàn)帶普遍性的問題是內(nèi)控管理欠規(guī)范，業(yè)務(wù)操作制度較多，內(nèi)控管理特別是法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督措施較少，而且落實不到位，一線操作人員忙于日常業(yè)務(wù)，重于業(yè)務(wù)指標完成而疏于業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)與政策水平的提升，對制度規(guī)定知之甚少，制度成了寫在紙上的一紙空文，掛在室內(nèi)的展品擺設(shè)。

（五）市場準入監(jiān)管處罰面臨著兩難。一方面是法規(guī)處罰額度規(guī)定僵化。新修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》第四十六條規(guī)定“未經(jīng)批準擅自經(jīng)營結(jié)匯、售匯業(yè)務(wù)的，由外匯管理機關(guān)責(zé)令改正，有違法所得的，沒收違法所得，違法所得50萬元以上的，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上200萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，由有關(guān)主管部門責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷業(yè)務(wù)許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”對總行、分支行甚至分理處，處罰額度明顯過于僵化。另一方面，基層支行甚至分理處、營業(yè)所外匯業(yè)務(wù)量一般較小，有的全年不到1萬美元甚至更低，有的甚至不故意而為，按《條例》進行查處金融機構(gòu)確實難以承受。這種兩難局面在很大程度上掣肘了外匯業(yè)務(wù)市場準入管理。

三、政策建議

（一）完善備案制準入管理機制。一方面，建議由外匯局單獨頒發(fā)外匯業(yè)務(wù)許可證，或規(guī)定經(jīng)由外匯局許可銀行外匯業(yè)務(wù)市場準入后銀監(jiān)局再行頒發(fā)有經(jīng)營外匯相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)的金融許可證，建立與銀監(jiān)系統(tǒng)的溝通機制，從源頭掌握銀行機構(gòu)準入、變更信息，提高外匯業(yè)務(wù)市場準入管理效率。另一方面，適當下放外匯業(yè)務(wù)準入審批權(quán)，改備案管理為一定程度的核準+備案管理，或者完善現(xiàn)行備案管理規(guī)定，賦予基層基層分支局一定的備案否決權(quán)，從業(yè)務(wù)發(fā)展實際需要進行核準或備案，從整合人力資源、節(jié)約業(yè)務(wù)營運成本的角度出發(fā)，優(yōu)化外匯業(yè)務(wù)機構(gòu)網(wǎng)點配置，對已準入的要跟蹤監(jiān)管，可設(shè)定核準后6個月內(nèi)無業(yè)務(wù)發(fā)生予以取消資格的規(guī)定，對業(yè)務(wù)量始終發(fā)展較緩的予以合并的規(guī)定，減少資源浪費。

（二）嚴格外匯業(yè)務(wù)市場準入管理。一方面，各外匯指定銀行應(yīng)在加強外匯人員業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加強外匯政策法規(guī)教育，提高外匯政策法規(guī)意識，增強銀行機構(gòu)執(zhí)行外匯政策的自覺性。另一方面，各外匯指定銀行應(yīng)建立機構(gòu)信息管理長效機制，適當保持外匯從業(yè)人員的穩(wěn)定性，加強機構(gòu)管理人員交接環(huán)節(jié)管理，確保機構(gòu)信息管理工作到位。同時，各外匯指定銀行應(yīng)加強機構(gòu)信息檔案管理，及時將業(yè)務(wù)、機構(gòu)信息資料整理歸檔，保證資料齊全、規(guī)范。

（三）加大市場準入違規(guī)查處力度。一方面，總局應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，細化市場準入違規(guī)處罰規(guī)定，區(qū)分違規(guī)主體大小、違規(guī)情節(jié)輕重，盡量做到政策規(guī)定既具權(quán)威性，又具人性化。另一方面，外匯局應(yīng)建立和完善違規(guī)信息披露制度，對于銀行機構(gòu)網(wǎng)點信息變更備案超限期或擅辦結(jié)售匯業(yè)務(wù)的違規(guī)行為公開披露，加大違規(guī)行為查處力度，對部分銀行違規(guī)結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入行為區(qū)分是善意違規(guī)，還是惡意違規(guī)，對惡意違規(guī)的要從重從嚴查處，對善意違規(guī)的可適當減輕、從輕或免于處罰，增強金融機構(gòu)備案管理意識。

（四）督促外匯銀行完善內(nèi)部管理。一方面，外匯局應(yīng)督促銀行根據(jù)外匯政策和業(yè)務(wù)發(fā)展及時修訂、完善相關(guān)操作規(guī)程，將制度精細化，明確各部門和各崗位工作職責(zé)，建立和完善內(nèi)部聯(lián)動機制，加強部門之間的溝通協(xié)調(diào)，嚴格履行代位監(jiān)管職責(zé)，確保各項外匯管理政策落實到位。另一方面，外匯分支局要依據(jù)新形勢對轄內(nèi)外匯指定銀行開展更具針對性的專項培訓(xùn)，解決銀行總行-分行-支行-網(wǎng)點逐級傳遞式培訓(xùn)效果不佳的問題，對銀行網(wǎng)點經(jīng)營結(jié)售匯業(yè)務(wù)進行正確引導(dǎo)，防止銀行同業(yè)惡意競爭和盲目跟進，保障各級銀行主體穩(wěn)健經(jīng)營結(jié)售匯業(yè)務(wù)，推進外匯市場有序發(fā)展。

（五）改進外匯市場準入管理手段。一方面，建議總局在應(yīng)用服務(wù)平臺下增設(shè)《結(jié)售匯市場準入與退出管理信息系統(tǒng)》子系統(tǒng)，區(qū)分業(yè)務(wù)種類準許銀行接入不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)接點，實現(xiàn)結(jié)售匯市場準入、變更、退出網(wǎng)上管理，形成完整的準入機構(gòu)信息庫，方便機構(gòu)信息調(diào)閱、查詢，進一步提高工作效率。另一方面，建立銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入授權(quán)信息批露管理機制，實現(xiàn)外匯局與銀行間結(jié)售匯業(yè)務(wù)市場準入授權(quán)信息共享，真正實現(xiàn)銀行結(jié)售匯市場準入管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化。