我國公益訴訟制度之主體探析

孫利利 李貝貝

摘 要 公益訴訟在我國自1996年發(fā)端以來，逐漸被視為在社會資源分配中承擔(dān)損失者的代言人，其作為維護(hù)社會公益和弱勢群體的有效工具，日益得到理論界和司法機(jī)關(guān)的重視。2013年新修訂的《民事訴訟法》新創(chuàng)了公益訴訟制度，是我國民事訴訟立法上巨大的突破，但該規(guī)定對于公益訴訟中原告資格的定位相對模糊，成為其實施的主要障礙。本文重點(diǎn)探討公益訴訟主體資格的認(rèn)定，希望能為我國民事公益訴訟的完善提供智力支持。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 主體資格 有關(guān)組織 公民

近年來，從最初的公民個人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機(jī)關(guān)提起的維護(hù)國有資產(chǎn)流失案件，再到后來不斷出現(xiàn)的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進(jìn)入司法領(lǐng)域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進(jìn)行分析，從我國檢察機(jī)關(guān)、有關(guān)組織以及公民個人三個方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認(rèn)定問題。

一、公益訴訟的概念和類型

公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護(hù)公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點(diǎn)主要有兩種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指為了維護(hù)國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機(jī)關(guān)，在我國就是檢察機(jī)關(guān)代表國家提起；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴以追究違法者法律責(zé)任的訴訟，它是法院在當(dāng)事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動。

綜合上述觀點(diǎn)，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，我們將公益訴訟界定為：有關(guān)機(jī)關(guān)和組織依據(jù)法律授權(quán)，對侵害或威脅環(huán)境、眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等社會公益的行為向法院提起訴訟，由法院依法進(jìn)行處理的司法活動。

公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當(dāng)事人的訴訟請求具有公益性。維護(hù)公共利益的目的是公益訴訟區(qū)別于私益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求完全以公共利益為內(nèi)容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當(dāng)當(dāng)網(wǎng)違約案；三是擴(kuò)散性利益公益訴訟即當(dāng)事人的訴訟請求超越了當(dāng)事人的個人利益形成對擴(kuò)散性利益的維護(hù)。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內(nèi)容，但也沒有個人的、專屬性的利益。如近年來濟(jì)南市民政部門以自己的名義提起的維護(hù)無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護(hù)了無名氏的尊嚴(yán)，彰顯了對社會弱勢群體的權(quán)益的保護(hù)。

二、我國公益訴訟的發(fā)展

1、新法頒行前的情況

1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準(zhǔn)備階段。理論界對公益訴訟關(guān)注度不高，理論研究不成熟；實務(wù)界對公益訴訟的提起多是自發(fā)的、零散的，未形成系統(tǒng)的訴訟平臺；2003年黨的十六大報告強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)法律援助，關(guān)注弱勢群體利益，維護(hù)社會公正，之后公益訴訟得到整體發(fā)展，理論體系日趨成熟，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，公益訴訟成為各大媒體爭相報道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發(fā)展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發(fā)展?fàn)顩r令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發(fā)展得比較迅速，已經(jīng)形成一種多層次、多架構(gòu)、多方協(xié)同的公益性活動。

2、新法頒行后的情況

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規(guī)定的有關(guān)組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規(guī)定由“有關(guān)社會團(tuán)體”、“法律規(guī)定的有關(guān)社會團(tuán)體”變更為“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，而且給人民法院出了“民間環(huán)保組織是否屬于法律規(guī)定的有關(guān)組織”這樣的難題。立法規(guī)定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發(fā)展，公益訴訟主體資格的認(rèn)定問題成為公益訴訟的重大問題。

2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規(guī)定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性?？梢娺M(jìn)一步明確法律對民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定特別是主體資格的認(rèn)定是相當(dāng)迫切和重要的。

三、我國公益訴訟主體資格的探討

1、法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據(jù)著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機(jī)關(guān)是指人民檢察院，是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內(nèi)外各界達(dá)成共識。其主要法理是“檢察總長職權(quán)的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。

檢察機(jī)關(guān)主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督，很難最大程度的發(fā)揮其作用。如果明確建立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的當(dāng)事人主體地位，充分肯定檢察機(jī)關(guān)參與訴訟活動，將有助于檢察機(jī)關(guān)更加有效的維護(hù)社會公益利益。

2、法律規(guī)定的有關(guān)組織

依新《民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹谶@里如何界定“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的范圍至關(guān)重要。

據(jù)權(quán)威統(tǒng)計顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個，其中 25 萬左右是“社會團(tuán)體”，約 20 萬是“民辦非企業(yè)單位”，還有 2000 多個是基金會。據(jù)了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業(yè)單位”身份，即便是規(guī)模較大的環(huán)保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”?？梢娙绻麑ⅰ胺梢?guī)定的有關(guān)組織”狹義的規(guī)定為依據(jù)社團(tuán)登記管理條例定義的“社會團(tuán)體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業(yè)單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進(jìn)我國公益訴訟進(jìn)程的工作是有弊而無利的。

結(jié)合司法實務(wù)，我們對“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的確定不宜過于嚴(yán)格，應(yīng)從以下幾個方面來把握：一是合法性條件：依法設(shè)立或者登記備案；二是事實條件：符合社會組織章程目的和業(yè)務(wù)范圍，長期實際專門從事保護(hù)公益事業(yè)；三是人員要件：須配備專職的專業(yè)技術(shù)人員及相關(guān)的法律專業(yè)人員；最后是提起公益訴訟的有關(guān)要件：提起的訴訟符合其章程規(guī)定的設(shè)立宗旨、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍。

3、公民個人

公益訴訟制度入法后沒有重視公民個人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個人作為公益訴訟主體，實為立法的不足。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)?！惫駛€人通過針對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實現(xiàn)對國家和社會事務(wù)的管理，才能體現(xiàn)公民的主人翁地位。在大多數(shù)公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關(guān)，特別是侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件。我們認(rèn)為，只有賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規(guī)則和一種市場監(jiān)督機(jī)制，才能夠更大化的發(fā)揮公益訴訟的價值。此外，賦予公民個人有條件地提起公益訴訟，可以彌補(bǔ)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公益組織保護(hù)公共利益的不足。比如，國家機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)然公民個人不能任意運(yùn)用公益訴訟來實現(xiàn)所謂的“維權(quán)”，否則很可能會產(chǎn)生濫訴現(xiàn)象，浪費(fèi)訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環(huán)境侵權(quán)案中，要求公民個人出示證明該污染環(huán)境的行為給自己造成了事實上的侵害；在侵害消費(fèi)合法權(quán)益案中，要求公民個人出示證明該消費(fèi)行為與自己的損害之間存在因果聯(lián)系等。

我認(rèn)為公益訴訟的典型意義就在于通過個案推動社會進(jìn)步。案件無論勝敗，重點(diǎn)是問題已經(jīng)由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個案來觸動制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動后，就會有一個逐步改良的過程。另外，目前我國的確認(rèn)之訴的范圍只能是確認(rèn)法律關(guān)系是否存在，不能直接確認(rèn)某個行為是否違法，如果我們擴(kuò)大了這個確認(rèn)范圍，對違法行為的認(rèn)定一旦進(jìn)入判決主文，就能產(chǎn)生既判力。這樣至少產(chǎn)生兩個作用：一是為行政機(jī)關(guān)處罰該違法行為奠定基礎(chǔ)；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點(diǎn)排除，為以后的訴訟掃清障礙。

四、結(jié)束語

公益訴訟制度有助于實現(xiàn)以司法權(quán)力制約行政執(zhí)法權(quán)力，以人民主權(quán)制約國家權(quán)力，從而避免由于權(quán)力集中而出現(xiàn)的人治局面。建立和完善公益訴訟制度，通過人民提起的訴訟，由司法機(jī)關(guān)依法對違法行為作出裁決，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。與私益訴訟相比，公益訴訟的公益性、起訴主體的廣泛性以及判決影響的廣泛性等特征，能夠彌補(bǔ)國家維護(hù)公共利益過程中的不足，防止侵害環(huán)境等社會公益行為不良后果的擴(kuò)大。在完善我國公益訴訟的過程中，可以選擇在程序法立法中集中規(guī)定公益訴訟使用的特殊規(guī)則，包括公益訴訟以何種方式啟動，明確公益訴訟提起的主體，以及這些提起的主體的資格應(yīng)由誰來決定、如何決定，舉證責(zé)任如何分配，訴訟費(fèi)用如何承擔(dān)等。

基金項目：本文為2012年度西藏民族大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（MY2012050）：“關(guān)于現(xiàn)行民事訴訟法的調(diào)查報告”的階段性研究成果。

（作者單位：西藏民族學(xué)院法學(xué)院）