英國(guó)金融監(jiān)管改革與新的金融監(jiān)管框架

尹繼志

摘 要：自2007以來(lái)，英國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)金融監(jiān)管改革方案，一方面應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊，另一方面致力于構(gòu)建保障金融體系長(zhǎng)期穩(wěn)定的機(jī)制。在新的金融監(jiān)管框架中，金融監(jiān)管權(quán)力重新回到英格蘭銀行手中，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)，并設(shè)立審慎監(jiān)管局和金融行為局，分別負(fù)責(zé)宏觀審慎管理、金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)監(jiān)管以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。英國(guó)新的金融監(jiān)管體制的有效性尚需進(jìn)一步觀察，但其加強(qiáng)宏觀審慎管理、提高中央銀行監(jiān)管權(quán)限和地位、強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的理念，值得我國(guó)在完善金融監(jiān)管體系中關(guān)注與借鑒。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管改革；宏觀審慎管理；金融消費(fèi)者保護(hù)

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2013）09-0026-06

一、引言

美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很快從美國(guó)蔓延到歐洲，由于金融機(jī)構(gòu)之間信心缺失導(dǎo)致的信貸緊縮，使以銀行間同業(yè)拆借為主要流動(dòng)性來(lái)源的英國(guó)北巖銀行出現(xiàn)了融資困難，在2007年9月14日、15日和17日發(fā)生了擠兌風(fēng)波，迫使英格蘭銀行對(duì)其提供了高達(dá)250億英鎊的緊急貸款，最后于2010年2月被暫時(shí)國(guó)有化。其后，英國(guó)一批商業(yè)銀行遭受了巨額資產(chǎn)損失，最后靠英國(guó)政府的巨額注資才免于破產(chǎn)，僅蘇格蘭皇家銀行、哈利法克斯銀行、萊斯銀行3家金融機(jī)構(gòu)，政府就注資了370億英鎊。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008—2010年，英國(guó)政府為拯救瀕臨崩潰的金融業(yè)，總計(jì)提供了超過(guò)1.2萬(wàn)億英鎊的援助，金額高于歐洲任何國(guó)家。這種大規(guī)模的金融救援，不僅引起了納稅人的不滿，也加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

英國(guó)金融體系在全球危機(jī)中的脆弱表現(xiàn)表明，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在危機(jī)之前沒(méi)有做到防患于未然，在危機(jī)過(guò)程中也未能有效發(fā)揮危機(jī)阻斷功能，暴露出英國(guó)監(jiān)管體制存在重大缺陷：第一，1997年成立的金融服務(wù)局（FSA）承擔(dān)了金融監(jiān)管的全部職責(zé)，但FSA的金融監(jiān)管職責(zé)主要集中在微觀審慎監(jiān)管層面，沒(méi)有從宏觀層面對(duì)金融體系進(jìn)行總體監(jiān)測(cè)，未能對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。第二，英格蘭銀行名義上有監(jiān)管職責(zé)，但失去了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的具體監(jiān)管權(quán)力，政府也沒(méi)有賦予其履行監(jiān)管職責(zé)的相應(yīng)工具，使其對(duì)金融體系總體風(fēng)險(xiǎn)的感受力和控制力下降，導(dǎo)致英格蘭銀行的法定權(quán)力、履職工具和其承擔(dān)的維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)不相匹配。第三，英國(guó)財(cái)政部在“三方共治”的監(jiān)管體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但它離金融市場(chǎng)較遠(yuǎn)，不直接接觸金融機(jī)構(gòu)，對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的感受較為遲鈍。在危機(jī)中，英格蘭銀行向問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的注資救援方案又必須得到財(cái)政部的批準(zhǔn)，這在很大程度上影響了英格蘭銀行及時(shí)發(fā)揮最后貸款人的職責(zé)。第四，在履行金融監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中，英格蘭銀行和FSA均各自向財(cái)政部匯報(bào)工作，F(xiàn)SA發(fā)現(xiàn)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)后并不向維護(hù)金融穩(wěn)定的英格蘭銀行報(bào)告，導(dǎo)致FSA與英格蘭銀行之間缺乏必要的協(xié)調(diào)和溝通。上述缺陷的后果是，金融監(jiān)管部門對(duì)金融體系累積的風(fēng)險(xiǎn)不能及時(shí)、準(zhǔn)確識(shí)別和判斷，降低了監(jiān)管部門攜手應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

二、全球金融危機(jī)后的英國(guó)金融監(jiān)管改革

英國(guó)在此次全球金融危機(jī)中受到的沖擊極其嚴(yán)重，因而成了金融監(jiān)管改革最為積極的國(guó)家之一。2009年7月，英國(guó)財(cái)政大臣達(dá)林公布了《改革金融市場(chǎng)》白皮書，由此拉開了英國(guó)金融監(jiān)管改革的序幕。而且保守黨上臺(tái)執(zhí)政后，更是連續(xù)推出了金融監(jiān)管改革方案（見(jiàn)表1），英國(guó)也成了后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革力度最大的經(jīng)濟(jì)體之一。

從2007年到2012年，英國(guó)的金融監(jiān)管改革可分為兩個(gè)階段。

（一）對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制進(jìn)行修補(bǔ)，以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊

為彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，自2007年開始，英國(guó)頒布了一系列金融監(jiān)管改革的法案和條例，力求對(duì)存有缺陷的監(jiān)管體系進(jìn)行修補(bǔ)。2007 年10月，英國(guó)成立了對(duì)沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)，宣布加強(qiáng)對(duì)沖基金的監(jiān)管，并于2008 年1月發(fā)布了《對(duì)沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn)》，在加強(qiáng)信息披露、強(qiáng)化資產(chǎn)估值管理、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)、健全基金治理機(jī)制等方面做出了相應(yīng)規(guī)定。為解決北巖銀行擠兌事件引發(fā)的存款保護(hù)問(wèn)題，財(cái)政部發(fā)布了《金融穩(wěn)定和存款者保護(hù)：強(qiáng)化現(xiàn)有框架》，旨在建立存款者保護(hù)的特殊解決機(jī)制，維護(hù)金融穩(wěn)定。

2009年2月，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《2009年銀行法案》，主要內(nèi)容有：規(guī)定英格蘭銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位，授權(quán)英格蘭銀行在危機(jī)時(shí)可以做出必要的反應(yīng)；賦予英格蘭銀行保障金融穩(wěn)定的新的政策工具，如，授權(quán)英格蘭銀行對(duì)銀行支付體系進(jìn)行監(jiān)控、對(duì)問(wèn)題銀行的流動(dòng)性采取支持措施、在流動(dòng)性政策操作中可以有更大的靈活性（如采取非公開的方式秘密進(jìn)行）。為了強(qiáng)化英格蘭銀行維護(hù)金融穩(wěn)定的權(quán)限，《法案》授權(quán)在英格蘭銀行理事會(huì)下面設(shè)立金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會(huì)平級(jí)。該委員會(huì)由英格蘭銀行行長(zhǎng)（擔(dān)任主席）、兩位副行長(zhǎng)及4位英格蘭銀行非執(zhí)行理事組成。FSC的主要職責(zé)是識(shí)別和判斷金融風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)，關(guān)注金融風(fēng)險(xiǎn)的形成和發(fā)展，制定和實(shí)施金融穩(wěn)定戰(zhàn)略?！?009年銀行法案》為此后的英國(guó)金融監(jiān)管改革確立了指導(dǎo)原則，但該法案力求在“三方共治”的框架內(nèi)解決問(wèn)題，因而對(duì)原有的監(jiān)管體制未能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性觸動(dòng)。

2009年7月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《改革金融市場(chǎng)》白皮書，其目的是將《2009年銀行法案》中規(guī)定的原則具體化。白皮書提出，為了加強(qiáng)金融監(jiān)管應(yīng)成立金融穩(wěn)定理事會(huì)（Council for Financial Stability，CFS），取代之前的用于協(xié)調(diào)財(cái)政部、英格蘭銀行和FSA金融政策的“三方常務(wù)委員會(huì)”。CFS的工作重點(diǎn)是協(xié)調(diào)三大監(jiān)管部門的關(guān)系，分析和調(diào)查英國(guó)金融體系中的風(fēng)險(xiǎn)并采取行動(dòng)。CFS每年定期召開會(huì)議，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并考慮需要采取的行動(dòng)，CFS定期發(fā)布系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告。

白皮書強(qiáng)調(diào)，通過(guò)加強(qiáng)FSA的監(jiān)管執(zhí)法來(lái)降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危害，包括加強(qiáng)對(duì)具有系統(tǒng)重要性的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，通過(guò)改革金融機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制、提高市場(chǎng)透明度和采取其他激勵(lì)措施來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律約束。白皮書提出，在控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面，F(xiàn)SA應(yīng)與英格蘭銀行共同工作，把金融系統(tǒng)作為一個(gè)整體來(lái)看待。白皮書出臺(tái)后，有分析認(rèn)為其內(nèi)容過(guò)于保守，未觸及到金融監(jiān)管體制中的深層次問(wèn)題。實(shí)際上，因?yàn)椤叭焦仓巍钡慕鹑诒O(jiān)管體制是工黨執(zhí)政時(shí)期建立起來(lái)的，其最初的方案就是前首相戈登·布朗在擔(dān)任財(cái)政大臣時(shí)制定的。工黨政府雖有改革的愿望，但并不想把自己親手建立起來(lái)的監(jiān)管體制推倒重來(lái)，甚至在改革方案中，還有強(qiáng)化FSA監(jiān)管權(quán)力的味道。2010年，工黨在英國(guó)大選中失利，保守黨上臺(tái)執(zhí)政，白皮書隨即被新的金融監(jiān)管改革方案所取代。

（二）對(duì)金融監(jiān)管體制徹底改革，構(gòu)建保障金融體系長(zhǎng)期穩(wěn)定的機(jī)制

2010年5月，英國(guó)政權(quán)更迭?？穫愓磳?duì)“三方共治”的金融監(jiān)管體制，大力推行更加徹底、系統(tǒng)的金融監(jiān)管改革。2010年7月，英國(guó)財(cái)政部公布了《金融監(jiān)管新方案：認(rèn)識(shí)、焦點(diǎn)和穩(wěn)定》白皮書，提出對(duì)英國(guó)的金融監(jiān)管體制進(jìn)行徹底改革，以中央集權(quán)取代“三方共治”，其中包括撤銷FSA，金融監(jiān)管職能由英格蘭銀行統(tǒng)一行使。白皮書提出，在英格蘭銀行內(nèi)部成立金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），專門負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。在FPC下面設(shè)立審慎監(jiān)管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）和消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），PRA主要負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、投資機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管；CPMA主要負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和維持公眾對(duì)金融市場(chǎng)的信心。

2011年6月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書，在堅(jiān)持《金融監(jiān)管新方案：認(rèn)識(shí)、焦點(diǎn)和穩(wěn)定》所確定的改革原則的基礎(chǔ)上又有所前進(jìn)。白皮書認(rèn)為，英國(guó)在“三方共治”的監(jiān)管體制下，3個(gè)部門共同對(duì)金融穩(wěn)定負(fù)責(zé)，但這種制度安排事實(shí)證明是不成功的，因此提出了以保障“金融體系長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)性”為目標(biāo)的改革計(jì)劃。

2012年12月，英國(guó)頒布了《金融服務(wù)法案》，該法案于2013年4月1日正式生效。《法案》對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體系進(jìn)行了全面改革，新設(shè)立了金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局和金融行為局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）3個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。同時(shí)撤銷英格蘭銀行已設(shè)立的金融穩(wěn)定委員會(huì)，已經(jīng)設(shè)立的消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)管理局被FCA所取代。新的金融監(jiān)管框架如圖1所示。

在英國(guó)金融監(jiān)管新框架涉及的6個(gè)部門中，英國(guó)議會(huì)負(fù)責(zé)制定金融監(jiān)管立法框架，并授權(quán)和責(zé)成財(cái)政部和英格蘭銀行設(shè)定金融監(jiān)管框架并履行監(jiān)管職責(zé)。財(cái)政部負(fù)責(zé)設(shè)定金融監(jiān)管框架，領(lǐng)導(dǎo)英格蘭銀行，對(duì)動(dòng)用公共資金進(jìn)行金融救援的計(jì)劃作出最終決定。英格蘭銀行直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)設(shè)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，履行最后貸款人職責(zé)，維護(hù)和增強(qiáng)金融體系的穩(wěn)定性。FPC負(fù)責(zé)識(shí)別和監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，向PRA和FCA發(fā)出指示和建議，指導(dǎo)它們采取措施消除各類金融風(fēng)險(xiǎn)。PRA負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、投資公司、保險(xiǎn)公司等各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。FCA負(fù)責(zé)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)公眾對(duì)金融服務(wù)業(yè)和金融市場(chǎng)的信心。

三、英國(guó)新金融監(jiān)管框架中的職能安排

（一）金融政策委員會(huì)（FPC）的組成、地位與職責(zé)

由金融危機(jī)沖擊帶來(lái)的金融體系的脆弱性以及隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退，暴露出英國(guó)金融監(jiān)管體制和監(jiān)管方式的諸多缺陷，特別是宏觀審慎管理嚴(yán)重缺失。宏觀審慎管理應(yīng)致力于對(duì)金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析、監(jiān)測(cè)、防范和控制來(lái)保障金融體系的穩(wěn)定，從而超越過(guò)去那種著眼于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)安全和穩(wěn)健的微觀審慎監(jiān)管理念。FPC的設(shè)立正是為了加強(qiáng)宏觀審慎管理，彌補(bǔ)在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融體系穩(wěn)定方面存在的漏洞。

FPC以英格蘭銀行理事會(huì)下設(shè)委員會(huì)的形式存在，直接領(lǐng)導(dǎo)審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）。FPC由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員包括英格蘭銀行副行長(zhǎng)、金融行為局總裁、2名英格蘭銀行執(zhí)行董事、財(cái)政大臣任命的4名外部成員，以及1名不享有表決權(quán)的財(cái)政部代表。

FPC的主要職責(zé)是分析、監(jiān)測(cè)、識(shí)別和判斷系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)加以防范和消除，增強(qiáng)金融體系的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，F(xiàn)PC將主要履行以下方面的職能：一是全面監(jiān)控英國(guó)金融體系，發(fā)現(xiàn)影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的因素，識(shí)別和評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是向PRA和FCA發(fā)出具體的監(jiān)管指示，指導(dǎo)它們有效開展監(jiān)管工作。三是向英格蘭銀行、財(cái)政部、PRA、FCA就各自行使監(jiān)管職能的有關(guān)事項(xiàng)提出政策建議。四是編制并發(fā)布英國(guó)的《金融穩(wěn)定報(bào)告》，全面分析英國(guó)金融業(yè)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)采取的防范和化解措施。FPC職能的履行及工作成果將主要以建議、指示和報(bào)告的形式出現(xiàn)（見(jiàn)表2）。英格蘭銀行可以在征得財(cái)政部同意后安排FPC開展其他方面的工作。總體來(lái)看，F(xiàn)PC是英國(guó)金融監(jiān)管框架中的一個(gè)強(qiáng)大機(jī)構(gòu)，有權(quán)在金融體系內(nèi)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和積累情況并采取相應(yīng)行動(dòng)。有專家認(rèn)為，創(chuàng)設(shè)FPC是英國(guó)政府保障金融體系穩(wěn)定的基石。

（二）審慎監(jiān)管局（PRA）與金融行為局（FCA）的組成、地位與職責(zé)

審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）是將FSA拆分后設(shè)立的。PRA設(shè)在英格蘭銀行內(nèi)部，為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，但業(yè)務(wù)獨(dú)立操作，主要負(fù)責(zé)對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、投資公司的審慎監(jiān)管。FCA設(shè)在英格蘭銀行外部，是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，對(duì)議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)，同時(shí)接受FPC的指令和建議。

1. PRA的組成、職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)。PRA作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，以英格蘭銀行子公司的形式存在。其主要職責(zé)是對(duì)存款機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、房屋信貸互助會(huì)、信用合作社以及其他金融機(jī)構(gòu)（共2000多家）進(jìn)行審慎監(jiān)管，從而消除監(jiān)管職責(zé)不清和監(jiān)管漏洞問(wèn)題。在人員構(gòu)成上，PRA主席由英格蘭銀行行長(zhǎng)兼任，總裁由英格蘭銀行主管審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)擔(dān)任。PRA設(shè)立管治機(jī)構(gòu)（governing body），成員包括主席、總裁、主管金融穩(wěn)定的英格蘭銀行副行長(zhǎng)、金融行為局總裁和其他成員。

PRA既作為微觀審慎監(jiān)管者，又作為宏觀審慎政策的執(zhí)行者。PRA的主要職責(zé)是：（1）對(duì)金融機(jī)構(gòu)的安全性與穩(wěn)健性做出判斷并采取行動(dòng)。（2）制定被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)有關(guān)行為的績(jī)效規(guī)則。（3）通過(guò)為金融機(jī)構(gòu)提供授權(quán)的方式對(duì)各類金融服務(wù)和金融市場(chǎng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。（4）批準(zhǔn)相關(guān)人員在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部履行特定職責(zé)。（5）向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用為PRA的監(jiān)管活動(dòng)融資。

PRA的監(jiān)管目標(biāo)包括一般監(jiān)管目標(biāo)和保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)。一般監(jiān)管目標(biāo)是促進(jìn)所有金融機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性；保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)則是確保投保人享有適當(dāng)程度的保護(hù)。PRA作為審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管來(lái)促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定，把由任何金融機(jī)構(gòu)倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標(biāo)將支持PRA采取可信及適當(dāng)?shù)姆绞介_展金融監(jiān)管活動(dòng)。PRA有責(zé)任為FPC的宏觀審慎評(píng)估提供被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)信息。《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書規(guī)定，為適應(yīng)未來(lái)業(yè)務(wù)的發(fā)展，財(cái)政部在必要時(shí)可以通過(guò)命令的形式為PRA設(shè)立新的目標(biāo)。

PRA在履行職能的過(guò)程中，將采取“判斷導(dǎo)向”式監(jiān)管方法，即在進(jìn)行決策和采取行動(dòng)時(shí)既堅(jiān)持基本規(guī)則，又擁有充分的自由裁量權(quán)?！芭袛鄬?dǎo)向”式監(jiān)管方法將集中體現(xiàn)在對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的前瞻性分析、準(zhǔn)確的定性判斷和及時(shí)有效的處置，在必要時(shí)PRA可以通過(guò)主動(dòng)干預(yù)措施來(lái)化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

2. FCA的組成、職責(zé)和監(jiān)管目標(biāo)。金融危機(jī)后，英國(guó)議會(huì)、財(cái)政部和英格蘭銀行達(dá)成的共識(shí)是，將審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)和市場(chǎng)行為監(jiān)管由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成是不可行的，因?yàn)檫@兩類監(jiān)管需要不同的規(guī)則和方法。因此，在新的金融監(jiān)管框架中，單獨(dú)設(shè)立了FCA，由其負(fù)責(zé)市場(chǎng)行為監(jiān)管，以此強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

FCA采取有限責(zé)任公司的形式運(yùn)作，設(shè)在英格蘭銀行外部，董事會(huì)主席和總裁由財(cái)政部任命，金融政策委員會(huì)的主要行政長(zhǎng)官進(jìn)入FCA董事會(huì)，董事會(huì)中的非執(zhí)行董事由財(cái)政部任命，營(yíng)運(yùn)資金則由金融服務(wù)行業(yè)提供。FCA設(shè)立管治機(jī)構(gòu)，其成員包括FCA主席和總裁、英格蘭銀行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)、國(guó)務(wù)大臣和財(cái)政部共同任命的兩名成員以及財(cái)政部任命的其他成員。

FCA的戰(zhàn)略目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和提升公眾對(duì)金融服務(wù)業(yè)的信心。除了戰(zhàn)略目標(biāo)，F(xiàn)CA還有3項(xiàng)操作目標(biāo)，即消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)、增強(qiáng)金融體系的健全性目標(biāo)和促進(jìn)市場(chǎng)效率和選擇目標(biāo)。在與其戰(zhàn)略目標(biāo)和操作目標(biāo)相容的條件下，F(xiàn)CA在履行職能時(shí)還應(yīng)促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書賦予FCA以下權(quán)力：（1）如果FCA認(rèn)為某個(gè)金融產(chǎn)品可能對(duì)消費(fèi)者利益造成重大損害，那么FCA有權(quán)迅速采取行動(dòng)。（2）FCA可以要求有問(wèn)題的金融產(chǎn)品更改其屬性，或者阻止該產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。（3）當(dāng)FCA認(rèn)為某個(gè)金融產(chǎn)品有可能對(duì)消費(fèi)者產(chǎn)生誤導(dǎo)時(shí)，有權(quán)采取行動(dòng)阻止該產(chǎn)品的發(fā)行。（4）FCA有權(quán)對(duì)違規(guī)披露信息的機(jī)構(gòu)和個(gè)人發(fā)出警告。（5）FCA有權(quán)對(duì)批發(fā)交易行為和批發(fā)交易市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。（6）FCA有對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管的部分權(quán)力，這種監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)保薦人的監(jiān)管；二是要求證券發(fā)行人向FCA提交相關(guān)報(bào)告，并且對(duì)報(bào)告的真實(shí)性負(fù)責(zé)。

《金融監(jiān)管新方案：改革藍(lán)圖》白皮書對(duì)FCA與PRA之間的協(xié)調(diào)與合作也作出了相應(yīng)規(guī)定：FCA在出臺(tái)具體的商業(yè)行為監(jiān)管規(guī)則前，應(yīng)向PRA進(jìn)行咨詢，以便考慮該法規(guī)出臺(tái)后可能對(duì)金融體系的穩(wěn)定性產(chǎn)生的影響。PRA和FCA都有權(quán)制定相應(yīng)規(guī)則，適用于各自管轄范圍內(nèi)的被監(jiān)管機(jī)構(gòu)。當(dāng)涉及雙重監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，針對(duì)同一機(jī)構(gòu)中的相同功能，雙方都會(huì)制定規(guī)則。為了確保監(jiān)管的一致和協(xié)調(diào)，《白皮書》規(guī)定，PRA和FCA在制定各項(xiàng)規(guī)則之前應(yīng)相互協(xié)商，若協(xié)商不能取得一致，可以向FPC提出咨詢，由FPC做出最后決定。

四、啟示與借鑒

全球金融危機(jī)后，英國(guó)啟動(dòng)了新一輪金融監(jiān)管改革，搭建起了新的金融監(jiān)管框架。雖然這一監(jiān)管體制的有效性尚待進(jìn)一步觀察，但其加強(qiáng)宏觀審慎管理、提高中央銀行監(jiān)管權(quán)限和地位、強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的理念，值得我國(guó)在完善金融監(jiān)管體系過(guò)程中關(guān)注與借鑒。

（一）在金融監(jiān)管中必須將宏觀審慎與微觀審慎有機(jī)結(jié)合

英國(guó)金融監(jiān)管改革的指導(dǎo)思想是建立宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合的監(jiān)管架構(gòu)。微觀審慎監(jiān)管是宏觀審慎管理的基礎(chǔ)，不僅為宏觀審慎管理提供信息來(lái)源及決策支持，同時(shí)也是宏觀審慎目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑。針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范和控制的宏觀審慎管理，強(qiáng)調(diào)的是監(jiān)管部門要強(qiáng)化宏觀審慎管理理念，從整體上分析、監(jiān)測(cè)和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)政府認(rèn)為，原有的“三方共治”的協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一，所以果斷地將FSA的監(jiān)管職能全部交回給英格蘭銀行，統(tǒng)一由一個(gè)部門來(lái)行使宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管職能。

我國(guó)目前已經(jīng)建立了“一行三會(huì)”分業(yè)金融監(jiān)管模式，積極進(jìn)行了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的嘗試，取得了較好的成效。目前來(lái)看這種監(jiān)管體制是基本適應(yīng)我國(guó)情況的，短期內(nèi)不需做大的調(diào)整。但在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管部門應(yīng)增強(qiáng)宏觀審慎意識(shí)，建立本行業(yè)的宏觀審慎管理政策工具，對(duì)本行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、評(píng)估、防范和控制應(yīng)貫穿于日常監(jiān)管工作之中，并為金融體系層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供支持。當(dāng)然，宏觀審慎管理水平的提高單靠任何一家機(jī)構(gòu)的努力是不夠的，需要在國(guó)家層面上建立針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的跨部門機(jī)構(gòu)。建議由國(guó)務(wù)院建立金融穩(wěn)定委員會(huì)，監(jiān)測(cè)和評(píng)估我國(guó)金融業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)涉及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重大問(wèn)題進(jìn)行分析、決策，并促進(jìn)中央銀行與各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息共享和有效合作。

（二）加強(qiáng)中央銀行金融監(jiān)管職能

英國(guó)經(jīng)過(guò)此輪金融監(jiān)管改革，英格蘭銀行將制定和實(shí)施貨幣政策、履行宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管職能集于一身，金融監(jiān)管地位明顯提高，監(jiān)管權(quán)限顯著擴(kuò)大。從歷史上看，各國(guó)中央銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定中都扮演著重要角色。然而，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些國(guó)家的中央銀行將注意力主要放在價(jià)格穩(wěn)定方面，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能逐漸淡化。在英國(guó)，英格蘭銀行自1997年后就失去了審慎監(jiān)管的權(quán)力，金融穩(wěn)定職責(zé)的履行也沒(méi)有相應(yīng)的政策工具做保證。此次金融危機(jī)的教訓(xùn)之一即系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的嚴(yán)重缺失，而傳統(tǒng)的金融監(jiān)管只注重機(jī)構(gòu)層面的微觀審慎監(jiān)管，存在著很大的局限性。危機(jī)之后，國(guó)際社會(huì)就宏觀審慎管理取得了兩點(diǎn)共識(shí)：一是必須從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的角度加強(qiáng)宏觀審慎管理；二是宏觀審慎管理要求對(duì)金融體系和宏觀經(jīng)濟(jì)有整體的把握和認(rèn)識(shí)。由于其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和金融體系的深刻了解和全面掌控的專長(zhǎng)，以及貨幣政策與系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范的緊密聯(lián)系，中央銀行最適合履行宏觀審慎管理職能。英國(guó)的此輪金融監(jiān)管改革，將金融政策委員會(huì)、審慎監(jiān)管局和金融行為局均設(shè)置在英格蘭銀行內(nèi)部，此舉將微觀審慎和宏觀審慎管理權(quán)力集中由英格蘭銀行統(tǒng)一行使，不失為一個(gè)明智的決定。

從我國(guó)的情況看，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，中國(guó)人民銀行有“制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)”三大基本職能，但是，由于缺乏其他法律法規(guī)支撐，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能往往只限于銀行業(yè)。既使如此，也由于受法律授權(quán)的限制，缺乏有效的監(jiān)管工具而難以得到落實(shí)。如果從防范金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)確立中國(guó)人民銀行在維護(hù)金融穩(wěn)定方面的權(quán)威，在立法層面，提高中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的地位，擴(kuò)大其宏觀審慎管理權(quán)限，允許中國(guó)人民銀行使用更多的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、識(shí)別與防范政策工具。在目前分業(yè)監(jiān)管的情況下，則應(yīng)建立由中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理、“三會(huì)” 負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管并參與宏觀審慎管理的工作構(gòu)架。

（三）完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制

此次全球金融危機(jī)后，理論界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)識(shí)到，在金融發(fā)展中如果只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求，忽視金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，勢(shì)必會(huì)破壞金融業(yè)賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，也將影響到金融業(yè)的穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容之一。在各類金融交易活動(dòng)中，與金融機(jī)構(gòu)相比，金融消費(fèi)者處于弱勢(shì)地位。為了減少并防止消費(fèi)者在交易中利益受到侵害，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為增強(qiáng)公眾對(duì)金融業(yè)信心、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的基石。英國(guó)在新的金融監(jiān)管體系中專門設(shè)立了金融行為局，履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和公平開展金融交易活動(dòng)職能，確保金融機(jī)構(gòu)在交易活動(dòng)中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費(fèi)者的權(quán)益得到保護(hù)。這是英國(guó)金融監(jiān)管改革的創(chuàng)新點(diǎn)之一。

目前，我國(guó)涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律條款分散在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《物權(quán)法》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中。但上述法律和法規(guī)都是在部分條款里對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)作出一般性規(guī)定，并沒(méi)有一部專門的金融消費(fèi)者保護(hù)法，這在一定程度上影響了金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。因此，應(yīng)在相關(guān)法律修訂時(shí)，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專章規(guī)定，明確金融消費(fèi)者的含義，增加金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)原則、維權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、糾紛解決途徑等內(nèi)容。目前我國(guó)對(duì)金融消費(fèi)者具有保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管部門。全球金融危機(jī)后，我國(guó)加快了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的步伐，2012年，繼保監(jiān)會(huì)設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、證監(jiān)會(huì)設(shè)立投資者保護(hù)局之后，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)也相繼成立了獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)局，專職開展金融消費(fèi)者保護(hù)工作。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)賦予這些機(jī)構(gòu)取證、調(diào)查、調(diào)節(jié)和處罰等方面的權(quán)力。接受金融消費(fèi)者權(quán)益受損的投訴建議，及時(shí)處理違規(guī)機(jī)構(gòu)，并對(duì)投訴案件總結(jié)分析，查找制度缺陷，逐步完善金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度建設(shè)，推進(jìn)我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

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（責(zé)任編輯 耿 欣；校對(duì) YJ，GX）