天津東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型實(shí)施路徑研究

摘要：現(xiàn)階段，將天津東疆保稅港區(qū)建設(shè)成為自由貿(mào)易港區(qū)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。文章通過(guò)對(duì)進(jìn)一步明確自由概念，梳理保稅港區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的政策體系，結(jié)合天津東疆自由貿(mào)易港區(qū)的具體情況，從頂層設(shè)計(jì)和底層創(chuàng)新兩個(gè)方面提出了天津東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的具體政策建議。

關(guān)鍵詞：東疆報(bào)稅港區(qū)；實(shí)施路徑；自由貿(mào)易區(qū)

一、 引言

天津東疆保稅港區(qū)于2006年8月31日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，規(guī)劃建設(shè)面積10平方公里。2007年12月11日，保稅港區(qū)一期4平方公里正式封關(guān)運(yùn)作。2012年9月，海關(guān)總署批復(fù)東疆保稅港區(qū)整體封閉監(jiān)管，東疆保稅港區(qū)10平方公里實(shí)現(xiàn)整體開關(guān)。隨著《天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)方案》（國(guó)函[2011]51號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕58號(hào)）等一系列政策文件的發(fā)布，天津東疆保稅港區(qū)進(jìn)一步明確了發(fā)展方向，即整合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類型，完善政策和功能，強(qiáng)化監(jiān)管和服務(wù)，為保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型提供了政策性指導(dǎo)和支持。在這樣的歷史機(jī)遇下，天津東疆保稅港區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)為自由貿(mào)易港區(qū)將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響，對(duì)其轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑進(jìn)行深入研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、 保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型政策框架設(shè)計(jì)

明確自由貿(mào)易港中“自由”概念，是保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型有的放矢地進(jìn)行政策框架設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。最初的“自由”是免稅的概念，對(duì)應(yīng)于貨物進(jìn)出口環(huán)節(jié)的自由。隨著全球化，人員、資金等各類要素流動(dòng)變得更為頻繁，自由的范疇也在變化，當(dāng)前的“自由”范疇更廣，在貨物進(jìn)出口自由的基礎(chǔ)上，發(fā)展為貿(mào)易項(xiàng)下的匯兌自由，還包括資本項(xiàng)下的匯兌自由（即投資自由），以及人才流動(dòng)自由。由此可以看出，為了實(shí)現(xiàn)保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型，需要在貨物流動(dòng)自由、貿(mào)易匯兌自由、投資自由、人員往來(lái)的自由四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)政策突破。

基于以上四個(gè)方面的自由，相對(duì)應(yīng)的自由貿(mào)易港區(qū)政策框架可以分為頂層設(shè)計(jì)和底層政策創(chuàng)新。在頂層設(shè)計(jì)中，首先是國(guó)家層面對(duì)于自由貿(mào)易港區(qū)的立法，以國(guó)家立法的形式確立自由貿(mào)易港區(qū)的法律地位及相關(guān)政策。同時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)中，重點(diǎn)需要解決在貨物、貿(mào)易、投資、人員四個(gè)方面的政策突破。

其次，為了實(shí)現(xiàn)這四方面的自由，政策框架中還需要包含一系列具體操作層面的政策，即底層的政策創(chuàng)新。具體包括：海關(guān)監(jiān)管政策、稅收政策、金融政策、鼓勵(lì)發(fā)展航運(yùn)服務(wù)業(yè)的政策、口岸交通政策、外匯管制政策、吸引人才的政策等等。具體的政策框架見圖1。

三、 天津東疆保稅港區(qū)政策實(shí)施現(xiàn)狀與效果評(píng)價(jià)

1. 海關(guān)監(jiān)管政策。天津東疆保稅港區(qū)在海關(guān)監(jiān)管政策方面，進(jìn)行了深入探索，實(shí)施了分類通關(guān)、轉(zhuǎn)關(guān)模式創(chuàng)新和特殊商品海關(guān)監(jiān)管的監(jiān)管模式。2012年天津關(guān)區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管進(jìn)出區(qū)貨值超過(guò)200億美元，同比增長(zhǎng)30%以上。

分類通關(guān)模式。自2011年11月1日起，東疆保稅港區(qū)按照企業(yè)信用等級(jí)和貨物等級(jí)實(shí)行進(jìn)出口分類通關(guān)，整個(gè)通關(guān)環(huán)節(jié)縮短至10分鐘，離境貨物的通關(guān)作業(yè)時(shí)間平均縮短近50%。

轉(zhuǎn)關(guān)模式的創(chuàng)新。依據(jù)海關(guān)總署2006年9月實(shí)施的“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”通關(guān)模式，東疆與24個(gè)內(nèi)陸海關(guān)開展區(qū)域通關(guān)合作，允許全天候預(yù)約通關(guān)，完善“無(wú)水港”體系。區(qū)域通關(guān)業(yè)務(wù)量2012年近6萬(wàn)票，稅收總額也將近210億元，較2006年增長(zhǎng)20余倍。

特殊商品海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新。針對(duì)葡萄酒進(jìn)口等小批量、高價(jià)值貨物，海關(guān)、質(zhì)檢部門優(yōu)化了進(jìn)口流程，實(shí)現(xiàn)了手續(xù)提前辦理、報(bào)關(guān)報(bào)檢并聯(lián)進(jìn)行、整進(jìn)分出三大特點(diǎn)，節(jié)約了通關(guān)時(shí)間。截至目前，優(yōu)惠的政策已吸引20多家葡萄酒企業(yè)在保稅港區(qū)落戶。針對(duì)冷鏈產(chǎn)品，制定了《東疆進(jìn)口凍品報(bào)關(guān)報(bào)檢指南》，對(duì)凍品的報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)進(jìn)行了優(yōu)化，縮短了通關(guān)時(shí)間。針對(duì)汽車通關(guān)，使用了汽車檢測(cè)線，啟動(dòng)了自助簽證系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“落地即檢、一次性進(jìn)庫(kù)”。針對(duì)飛機(jī)租賃，通過(guò)“空中申報(bào)、落地放行”、“紙質(zhì)單據(jù)審核前置、監(jiān)管難點(diǎn)后移”等舉措，基本實(shí)現(xiàn)“當(dāng)天申報(bào)、當(dāng)天放行”，最大限度降低了航空公司的通關(guān)成本，確保飛機(jī)及時(shí)投入使用。截至2012年底，累計(jì)完成租賃飛機(jī)72架。

2. 商務(wù)環(huán)境政策。依據(jù)《天津東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》，2012年?yáng)|疆保稅港區(qū)頒布《東疆保稅港區(qū)行政審批服務(wù)窗口管理規(guī)定》，建立“東疆綜合服務(wù)大廳”提供全程一條龍服務(wù)。企業(yè)注冊(cè)登記由原來(lái)的24天減少至3 天，行政審批時(shí)限大大縮短。

對(duì)于人才的吸引，天津東疆保稅港區(qū)也采取了一系列的獎(jiǎng)勵(lì)措施，詳見表1。

3. 稅收政策。東疆保稅港區(qū)針對(duì)不同類型的企業(yè)實(shí)施了減免營(yíng)業(yè)稅、增值稅，出口退稅及加速折舊等優(yōu)惠稅收政策，吸引了大量航運(yùn)、物流、融資租賃、現(xiàn)代服務(wù)企業(yè)落戶。融資租賃飛機(jī)進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅稅率從17%降至4%。優(yōu)惠稅收政策吸引了大量企業(yè)落戶東疆保稅港區(qū)。

在離島退稅政策方面，盡管天津東疆保稅港區(qū)的離島購(gòu)物退稅政策已上報(bào)至財(cái)政部，但目前仍無(wú)批復(fù)。

4. 現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)發(fā)展促進(jìn)政策。通過(guò)實(shí)行《天津東疆保稅港區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展暫行規(guī)定》、《天津東疆保稅港區(qū)鼓勵(lì)船舶登記和船公司運(yùn)營(yíng)的暫行辦法》及《關(guān)于天津北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)營(yíng)業(yè)稅政策的通知》等，輔以優(yōu)良的區(qū)位條件，東疆保稅港區(qū)的航運(yùn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)得到蓬勃發(fā)展。

截至2012年底，區(qū)內(nèi)注冊(cè)的航運(yùn)、物流、租賃、結(jié)算、市場(chǎng)交易等具有航運(yùn)中心特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)數(shù)量占八成以上，超過(guò)700家。

自2010年9月28日起天津國(guó)際貿(mào)易與航運(yùn)服務(wù)中心每日發(fā)布天津航運(yùn)指數(shù)（TSI）。TSI是反映天津及北方地區(qū)航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)價(jià)水平的綜合性指數(shù)。2012年11月7日，天津航運(yùn)指數(shù)增加了沿海集裝箱運(yùn)價(jià)指數(shù)。該指數(shù)起到了價(jià)格發(fā)現(xiàn)的作用，同時(shí)又是金融衍生品的基礎(chǔ)。

5. 金融政策。金融政策創(chuàng)新主要針對(duì)融資租賃和離岸金融業(yè)務(wù)方面。

融資租賃。東疆保稅港區(qū)在融資租賃方面享有融資租賃貨物出口退稅一次性完成；融資租賃飛機(jī)環(huán)節(jié)進(jìn)口增值稅僅為4%，是全國(guó)最優(yōu)惠的政策；實(shí)現(xiàn)了海工結(jié)構(gòu)物融資租賃的出口退稅。截至2012年底，在東疆注冊(cè)的各類租賃公司達(dá)到253家，其中單機(jī)公司192家，單船公司36家，總部型租賃公司25家，累計(jì)完成租賃飛機(jī)72架、離岸船舶26艘、飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)6臺(tái)，租賃總資產(chǎn)約43億美元。

離岸金融。國(guó)家外匯管理局于2012年9月28日下發(fā)了《關(guān)于將天津東疆保稅港區(qū)納入外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯改革試點(diǎn)范圍的批復(fù)》，同意在東疆保稅港區(qū)試行外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯改革試點(diǎn)政策。天津東疆保稅港區(qū)成為國(guó)內(nèi)首個(gè)“資本項(xiàng)意愿結(jié)匯”保稅監(jiān)管區(qū)域?！耙庠附Y(jié)匯”便利了匯兌，尤其是目前人民幣升值的背景下，企業(yè)提前結(jié)匯大大降低了企業(yè)的匯兌風(fēng)險(xiǎn)，有助于吸引外資投資。

四、 天津東疆保稅港區(qū)現(xiàn)有政策體系存在的問(wèn)題

1. 在國(guó)家層面沒(méi)有針對(duì)自由貿(mào)易港區(qū)進(jìn)行立法。通過(guò)對(duì)天津東疆保稅港區(qū)及國(guó)內(nèi)其他保稅港區(qū)與國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)的政策比較分析，相關(guān)政策制度的法律地位將直接影響天津東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的發(fā)展空間。當(dāng)前，我國(guó)保稅港區(qū)政策在國(guó)家層面內(nèi)仍沒(méi)有統(tǒng)一的法律，在實(shí)施過(guò)程中各部門之間所依從的法律不同，溝通協(xié)調(diào)的難度大，造成了通關(guān)程序繁雜，資金浪費(fèi)，時(shí)間浪費(fèi)。在實(shí)際操作中，海關(guān)監(jiān)管環(huán)節(jié)上無(wú)法做到“境內(nèi)關(guān)外”，我國(guó)的保稅港區(qū)仍是關(guān)稅區(qū)不是非關(guān)稅區(qū)，而要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型必須有與《海關(guān)法》同等級(jí)別的立法方可實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有國(guó)家層面的立法，就無(wú)法使創(chuàng)新政策穩(wěn)定化，政策不確定性風(fēng)險(xiǎn)增大。

自由貿(mào)易區(qū)立法是保稅港區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的必要條件，也是政策創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。缺乏國(guó)家層面的立法及相關(guān)政策，對(duì)東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的影響主要體現(xiàn)在：海關(guān)區(qū)內(nèi)監(jiān)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)貨物、船舶、人員等真正意義上的“自由”，無(wú)法最大限度地發(fā)揮保稅港區(qū)在國(guó)際中轉(zhuǎn)、國(guó)際配送、國(guó)際采購(gòu)、國(guó)際貿(mào)易、航運(yùn)租賃上的政策優(yōu)勢(shì)。

2. 綜合營(yíng)商環(huán)境有待進(jìn)一步改善。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)保稅港區(qū)的優(yōu)惠政策均呈現(xiàn)出多頭管理、多頭負(fù)責(zé)的局面，尚未形成完整的政策體系，缺乏政策之間的相互協(xié)調(diào)和配合。這一局面下，依靠單一政策很難對(duì)整個(gè)營(yíng)商環(huán)境加以改善，如東疆保稅港區(qū)正在研究的國(guó)際船舶登記制度，除交通部門外，還涉及到財(cái)政、商務(wù)等諸多部門。這方面對(duì)東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的影響主要是：不能使航運(yùn)融資、航運(yùn)交易、航運(yùn)租賃和離岸金融服務(wù)這四項(xiàng)功能發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)和作用。

3. 海關(guān)監(jiān)管未真正實(shí)現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”。目前，我國(guó)的保稅港區(qū)區(qū)內(nèi)仍舊屬于海關(guān)監(jiān)管范圍，區(qū)內(nèi)各類業(yè)務(wù)尚需報(bào)備海關(guān)（比如艙單貨物信息不能滿足海關(guān)統(tǒng)計(jì)要求，導(dǎo)致中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)繁瑣），而國(guó)際上的自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)不屬于海關(guān)管轄范圍，等同于關(guān)境之外，享有高度的自由度，為船舶、貨物、人員的進(jìn)出提供了更多的便利?？蛻魧?duì)入?yún)^(qū)退稅的需求不夠迫切，其節(jié)約的時(shí)間效應(yīng)不明顯。保稅港區(qū)的最大優(yōu)惠體現(xiàn)在為企業(yè)節(jié)省了繳納的關(guān)稅，但這在保稅區(qū)內(nèi)已得落實(shí)，因此保稅港區(qū)“港口”的優(yōu)勢(shì)并未發(fā)揮。由于政策未落到實(shí)處，貨主也未享受到監(jiān)管模式優(yōu)化帶來(lái)的好處。

4. 稅收存在政策創(chuàng)新的空間。而相對(duì)于國(guó)際上的主要航運(yùn)國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)的綜合保稅港區(qū)在航運(yùn)稅收上的差距較大，主要集中于船舶購(gòu)置環(huán)節(jié)的關(guān)稅和進(jìn)口增值稅、運(yùn)輸收入流轉(zhuǎn)稅、出租收入流轉(zhuǎn)稅、企業(yè)所得稅、船員的個(gè)人所得稅。香港、新加坡、日本、歐盟在船舶關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、運(yùn)輸收入流轉(zhuǎn)稅、出租收入流轉(zhuǎn)稅上，均采用零稅率；企業(yè)所得稅方面，歐盟、日本等國(guó)采用了國(guó)際通行的噸稅制；香港和新加坡采取了較低的所得稅率（17%左右），同時(shí)對(duì)懸掛本國(guó)旗和運(yùn)往第三國(guó)的貨物的船舶實(shí)行免所得稅；船員在國(guó)際航行期間所得免征所得稅。

目前天津東疆保稅港區(qū)稅收政策中，相對(duì)處于劣勢(shì)的是啟運(yùn)港退稅等航運(yùn)相關(guān)的稅收政策，這對(duì)于發(fā)揮保稅港區(qū)的國(guó)際中轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)、提高貨物流動(dòng)的便利性和人員往來(lái)的便利、促使航運(yùn)要素聚集方面受到了影響。

五、 天津東疆保稅港區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型實(shí)施路徑建議

1. 頂層設(shè)計(jì)。東疆保稅港區(qū)想成為自由貿(mào)易港區(qū)，必須解決政策體系的頂層設(shè)計(jì)，即在國(guó)家立法層面賦予自由貿(mào)易港區(qū)法律地位，這既是與國(guó)際貿(mào)易慣例接軌的做法，又是實(shí)現(xiàn)未來(lái)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的前提保障。

建立自由貿(mào)易港區(qū)的法律制度優(yōu)勢(shì)主要在兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)與國(guó)際通行慣例的接軌，即“先立法，后設(shè)區(qū)”的制度；二是通過(guò)中央立法的形式，有利于整合和協(xié)調(diào)各種政策資源，提高行政管理效率。鑒于我國(guó)保稅港區(qū)的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，建議參照外國(guó)成功立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自身國(guó)情，由最高立法機(jī)關(guān)制定一部基本法律——《自由貿(mào)易區(qū)法》，囊括保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅區(qū)的法律地位是最佳的選擇。

此外，通過(guò)國(guó)家立法，賦予自由貿(mào)易港區(qū)較高的法律地位，可以有效解決目前海關(guān)對(duì)于區(qū)內(nèi)貨物監(jiān)管導(dǎo)致的通關(guān)不便的難題，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)自由。同時(shí)，建議海關(guān)總署在試行《辦法》一段時(shí)期之后，刪除名稱之中“暫行”的修飾，變更為《中華人民共和國(guó)海關(guān)保稅港區(qū)管理辦法》，消除入駐區(qū)內(nèi)的企業(yè)、特別是外資的后顧之憂，以維護(hù)法律法規(guī)的穩(wěn)定。

對(duì)于未來(lái)政策突破的重點(diǎn)-航運(yùn)稅收，同樣需要在國(guó)家立法層面予以支持，從目前的情況看，沒(méi)有國(guó)家立法的保障，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌的航運(yùn)稅收體制難度較大。

2. 底層創(chuàng)新。在未來(lái)自由貿(mào)易港區(qū)的政策框架頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，政策框架的底層創(chuàng)新包括海關(guān)監(jiān)管政策、稅收政策、船舶登記政策、離岸金融、融資租賃和管理體制創(chuàng)新等一系列政策，但是針對(duì)天津東疆保稅港區(qū)自身的實(shí)際情況，其政策創(chuàng)新的突破點(diǎn)是兩個(gè)方面：一是積極推進(jìn)國(guó)際船舶登記制度及相關(guān)配套政策；二是探索航運(yùn)稅收政策體系的構(gòu)建，其核心是研究啟運(yùn)港退稅的運(yùn)作模式。

積極推進(jìn)國(guó)際船舶登記制度創(chuàng)新及相關(guān)配套政策。積極推進(jìn)國(guó)際船舶登記制度的改革創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)航運(yùn)要素在東疆聚集，推進(jìn)北方國(guó)際航運(yùn)中心核心功能區(qū)建設(shè)的任務(wù)要求。未來(lái)政策突破的重點(diǎn)在船公司股權(quán)比例、船齡、船舶配員、船舶融資租賃等方面。同時(shí)，天津東疆保稅港區(qū)要認(rèn)識(shí)到單純依靠單一政策，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果，需要一系列配套措施的支撐，最終使綜合營(yíng)商環(huán)境得到改善，包括稅收、海關(guān)、融資租賃政策等等，進(jìn)而形成航運(yùn)要素的聚集。因此，建議由天津市政府出面協(xié)調(diào)海關(guān)、國(guó)稅總局、海事等部門，進(jìn)一步完善登記制度的政策體系，在操作層面上為進(jìn)入該登記制度的船舶提供便利，使之發(fā)揮最大的政策優(yōu)勢(shì)，避免出現(xiàn)此前有關(guān)政策出現(xiàn)的問(wèn)題和未達(dá)預(yù)期效果的情況。

探索天津東疆啟運(yùn)港退稅的運(yùn)作模式。從上海洋山的啟運(yùn)港退稅運(yùn)行效果分析，未來(lái)東疆應(yīng)重點(diǎn)在啟運(yùn)港退稅的操作環(huán)節(jié)和管理流程上進(jìn)行創(chuàng)新，提高退稅的時(shí)效和便利，避免上海洋山啟運(yùn)港退稅在政策設(shè)計(jì)上較多的限制條件，而導(dǎo)致政策的效果甚微。建議由天津市政府牽頭，促成國(guó)稅與財(cái)政兩部門制定無(wú)水港啟運(yùn)港的退稅優(yōu)惠政策的出臺(tái)。同時(shí)，對(duì)以天津市或天津?yàn)I海新區(qū)為主導(dǎo)，設(shè)置鼓勵(lì)無(wú)水港啟運(yùn)港退稅專項(xiàng)資金的可行性進(jìn)行分析，為西部開發(fā)省份的政府和困難企業(yè)解決困難。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：楊釗，天津?yàn)I海綜合發(fā)展研究院副研究員，天津大學(xué)管理學(xué)博士。