合并型多校區(qū)高校治理結構的特殊問題及改革構想

朱科蓉

根據教育部相關統(tǒng)計，1990-2005年，中國有1072所學校（包括普通本科高校、普通專科學校和職業(yè)大學等）合并為424所高校。[1]由于高校合并，我國形成了一大批多校區(qū)高校。這些多校區(qū)高校在治理結構方面，不僅存在單一校區(qū)高校的共性問題，還存在自身的特殊問題，對這些特殊問題進行探討，是構建科學合理有效的多校區(qū)高校治理結構的基礎。

一利益相關者視角的高校治理結構

關于高校治理結構的研究，國內外有不同的視角。如制度變遷的視角，認為大學治理結構變遷的核心是制度變遷；[2]利益相關者視角，張維迎認為大學治理必須平衡所有利益相關者的利益，必須以社會價值為目標，而不能以現(xiàn)有的教員或學生的利益為目標；[3]另外還有法學視角、第三部門視角和經濟學視角等。本文主要從利益相關者視角來研究合并型多校區(qū)高校治理結構問題。

什么是高校的利益相關者？1963年斯坦福研究中心的研究人員首次給“利益相關者”概念下定義。隨后，利益相關者研究日益受到重視，發(fā)展成一種理論。弗里曼是國外研究利益相關者的集大成者，在1984年給出利益相關者的經典定義：“利益相關者是能夠影各個組織目標的實現(xiàn)或能夠被組織實現(xiàn)目標的過程影響的人。”關于高等教育利益相關者，美國哈佛大學文理學院前院長享利·羅索夫斯基就是其中的代表，他在《TheUniversity———AnownersManual》一書中，提出了大學“擁有者”概念，大學的“擁有者”顯然不同于公司的所有者，或者說這種擁有不是經濟利益上的擁有，而是社會利益上的擁有，是與大學有密切利益關系的人。因此，享利·羅索夫斯基所說的大學擁有者是指與大學有密切利益關系的人，即利益相關者。

國內學者也對大學利益相關者進行了界定，如胡子祥博士認為利益相關者是指他們要么受到高等教育的影響，要么有能力對高等教育施加影響，或者二者皆有。[4]潘海生博士認為大學利益相關者是任何可以確認的大學組織持續(xù)自下而上所依賴的群體和個人。[5]胡赤弟博士則認為，利益相關者是由“利益”和“相關者”兩個概念構成?！袄妗贝砝嫦嚓P者的質規(guī)定性，“相關者”代表利益相關者的量或程度規(guī)定性，兩者缺一不可。因此，他認為高等教育的利益相關者，是指對大學有一定“投入”基礎上，能從大學獲得一定利益并產生一定影響的各類主體（個人或群體）。[6]本文將高校的利益相關者簡單地劃分為內部利益相關者和外部利益相關者。內部利益相關者主要包括行政人員、教師和學生；外部利益相關者主要包括政府和社會力量（包括家長、用人單位、捐資者、媒體、畢業(yè)校友等）。

“大學合并不可避免地要觸動相關大學師生員工的切身利益，……合并方案通常是平衡、妥協(xié)的產物，是多個學校意志的綜合，從本質上說，它力圖反映合并各方的利益訴求，但又不能完全反映任何一方的利益訴求。”[7]因此，從利益相關者視角來看，合并型多校區(qū)高校的一個重要問題就是利益群體更加復雜。不僅傳統(tǒng)意義上的教師群體、學生群體、行政管理人員群體之間存在利益差異與沖突，機構重組后來自不同校區(qū)的人員之間也存在利益沖突。在這種情況下，大學領導不僅要把統(tǒng)一和效率作為主要管理目標，還應該把協(xié)調不同群體的利益沖突，實現(xiàn)不同群體的利益和諧作為重要目標，只有這個目標實現(xiàn)了，才能真正實現(xiàn)大學的融合共享。由于傳統(tǒng)的集權制或分權制都沒有充分考慮不同群體的利益，因此有必要從利益相關者視角重新構建多校區(qū)大學的治理模式。

了解一所高校的治理結構，一方面需要了解誰（公共機構、私人機構或個人）是相關的權力主體，另一方面需要了解它們在有關的高校事務上有沒有或者有多大的決策權。高校內部治理結構是指高校內部各個權力主體之間的決策權配置模式和利益實現(xiàn)模式。高校外部治理結構是關于政府和社會力量如何參與大學管理的制度安排，以及政府和社會各方的利益如何通過高校來體現(xiàn)。

二合并型多校區(qū)高校內部治理結構存在的特殊問題及改革策略

在內部治理結構方面，合并型多校區(qū)高校和普通單一校區(qū)高校一樣，都存在校院兩級權力失衡、行政權力與學術權力失衡、學生作為重要利益相關者參與大學治理的缺失等共性問題。但除此之外，合并型多校區(qū)高校在內部治理結構方面還存在一些特殊問題。

（一）合并型多校區(qū)高校內部治理結構存在的特殊問題

一是合并前后縱向比較的權力與利益失衡。各校區(qū)在合并之前都是獨立的院校，擁有獨立的人事、財務、干部任免、教學和科研方面的權力。合并后，這些原先獨立的院校只是高校的一個校區(qū)，上述權力在很大程度上都被削弱了。一些領導干部原來身居要職，合并后有的權力小了，有的權力沒了，都會引起當事人的心理失衡。學科專業(yè)調整也會打破原有的利益均衡。特別是弱勢學科的領導層，他們的職位和其他利益很可能被取代。而廣大教職工最關心的是物質方面的變化。合并后，教職工的工資、獎金和各種福利總會有一些變化，一旦比過去差，或者相差甚遠，人們的積極性就會受影響。高校合并同樣會影響到學生的學習環(huán)境和就業(yè)前景等切身利益。

二是合并后各校區(qū)之間橫向比較的權力與利益失衡。高校合并后總會將某一校區(qū)作為主校區(qū)，主校區(qū)一定是新大學的行政中心、學術中心和管理服務中心，學校建設的重點和許多大型活動也會集中在主校區(qū)。相反，其他校區(qū)相對于主校區(qū)而言，就會有很大的反差，由此會使非主校區(qū)的教職工產生抵觸情緒和失落感。由于高校合并而導致權力與利益比較的失衡，這就要求多校區(qū)高校在內部治理結構設計和治理過程當中，不能僅僅以效率和效益為唯一追求目標，還應該充分考慮各校區(qū)的利益，尤其是分校區(qū)的利益。

（二）合并型多校區(qū)高校內部治理結構改革策略

在利益相關者看來，大學內部治理結構就本質而言，體現(xiàn)的是權力、責任和利益在高校內部各利益相關者之間的分配，以及它們相互間的權力作用和責任分擔關系。[8]為此，要實現(xiàn)大學內部治理結構的合理重構，必須從權力的合理配置入手。

一是確立強有力的校級權力核心：是校區(qū)而不是分校。著名高等教育專家伯頓·克拉克認為，越是新大學，就越需要有一個強有力的治理權威。只有具有一個堅強的權力核心，才能帶領高校成功應對不斷變化的內外部環(huán)境所帶來的挑戰(zhàn)。確立強有力的校級權力中心，意味著各校區(qū)僅僅是學校的一個“校區(qū)”，而不是一所“分?！?。校區(qū)不同于分校，一般來講，分校有相對獨立的辦學自主權，而校區(qū)則沒有。如美國的多校區(qū)大學系統(tǒng)中，各分校作為一個相對獨立的辦學實體，在社會上有自己的聲譽，各分校形成各自的辦學特點，并在高等學校分類統(tǒng)計中被單獨統(tǒng)計。而校區(qū)必須在學校實行“五個統(tǒng)一”基礎上實施相對的自主。

二是實行學院實體化運作。高校合并后，校區(qū)增多，實現(xiàn)“五個統(tǒng)一”是多校區(qū)大學內部治理必須遵循的政策界限，但“五個統(tǒng)一”并不等于“五個集中”。確立強有力的校級權力中心，也并不意味著事事實行集權管理。學校應以學科相近為原則，重新組織學院，并使各學院擁有相對獨立的辦學自主權，使各學院在“五個統(tǒng)一”的學校宏觀政策下分權實施。校級權力中心重在負責統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，組織協(xié)調，調查監(jiān)督和考核評估等宏觀管理。學院在具體的行政、教學、科研管理事務方面應該擁有較大管理權力。

三是強化學術權力，使行政權力與學術權力實現(xiàn)平衡。尋求行政權力與學術權力、民主與效率之間的平衡成為構建大學內部治理結構的關鍵。而學術權力和行政權力之間不是上下級關系，是一種平行的、合作的關系，應該各司其職，在各自的專屬領域發(fā)揮作用，才能使內部利益相關者的控制權在大學內部治理結構中達到最優(yōu)配置。[9]對于多校區(qū)高校來說，重點要完善學術委員會、教授委員會、教職工代表大會等決策機構的人員構成。不僅要保證不擔任任何行政職務的教授、教師比例，還要保證不同校區(qū)的教授、教師比例。使每個校區(qū)的利益都有代表，都能有聲音。

四是調動不同校區(qū)學生支持學校發(fā)展的民主參與性，確保不同校區(qū)學生能享受均等的利益。學生作為大學的核心利益相關者，要充分體現(xiàn)學生在大學治理中的作用。對于多校區(qū)高校來說，還應該為非主校區(qū)的學生參與學校治理提供機會、途徑和經費等支持。在我們對多校區(qū)高校的學生調研中，多數(shù)分校區(qū)的學生都表示校本部的學生活動多、活動環(huán)境好，能更直接、更清楚地了解學校的各種信息。

三合并型多校區(qū)高校外部治理結構存在的特殊問題

在外部治理結構方面，合并型多校區(qū)高校與普通單一校區(qū)高校都存在政府對高校的過度管制、社會力量參與高校治理的缺失等方面的共同問題，同時還存在自身的特殊問題。

（一）多校區(qū)高校外部治理結構存在的特殊問題

一是個別高校存在多個法人現(xiàn)象。合并型多校區(qū)高校的概念界定為“由兩所或兩所以上行政獨立的院校合并而成的一所具有單一法人資格的高等學校”。由此概念可知，高校合并后，只能有一個法人，這是保證由多所高校變成一所高校的根本界限。但北京聯(lián)合大學是個特例，至今仍然處于多法人辦學狀態(tài)。北京聯(lián)合大學是由北京12所大學分校于1985年合并建成的，12所大學分校分別成為北京聯(lián)合大學的12個學院（校區(qū)）。合并初期，聯(lián)合大學12所學院均為相對獨立的實體。后來，雖幾經調整，取消了一些學院的獨立法人資格，但至今仍然有5個學院保留獨立法人資格。多法人的長期存在，不僅使上級教育行政部門與學校的關系比較混亂，也使社會對北京聯(lián)合大學的身份存在諸多置疑。

二是校友、用人單位、公眾等社會力量對高校認同受到影響。校友、用人單位、公眾大眾等社會力量是高校發(fā)展的重要資源。高校合并后，由于校區(qū)調整、學科專業(yè)調整、人員變動等原因，使很多校友對學校的認同感也有所降低。對于“強弱合并型”多校區(qū)高校來說，用人單位和社會大眾對學校的認同感可能會降低，因為在合并過程中，一些成績較弱的學生、教學科研水平較低的教師都進來了，使學校表現(xiàn)出參差不齊的狀況。

（二）多校區(qū)高校外部治理結構改革策略

大學外部治理結構必須處理好大學、政府和社會在大學治理中的關系問題，弄清各自擔當?shù)慕巧?，明確各自職責和權利，形成分工合作又相互制衡的權力結構。

一是轉變政府對高校的作用方式。高校外部治理結構是關于政府和社會力量等外部利益相關者如何行使控制權的制度安排，其關鍵在于“去中心化”，即轉變政府控制權對大學的作用方式，變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理，同時賦予社會力量參與大學管理的控制權，尋求政府與社會力量的控制權的協(xié)調與平衡，建立多元化的外部治理格局。當然在外部治理結構中，政府控制權還是處于主導的作用，只不過由于社會力量的介入，使政府在參與大學管理時必須考慮其他利益相關者的意愿，與其進行協(xié)調，并最終達成各利益相關者共同治理大學的局面。

二是明確高校的唯一法人地位，確保高校的辦學自治權。“大學的法人地位問題可謂是大學治理的關鍵問題，它不僅僅決定了大學與政府、社會之間的關系，同時也是大學內部治理結構建構的前提條件。”大學法人地位是構筑大學治理結構的前提。只有真正確立大學的法人地位，明晰大學法人的合法疆域，才能徹底改變以往大學對于政府的行政隸屬關系及其附庸地位。而對于合并型多校區(qū)高校來說，除了明確大學的法人地位，確保高校的辦學自主權外，還應確保大學的唯一法人地位，使學校成為唯一的辦學實體。

三是加強社會力量參與治理?！霸诂F(xiàn)代社會里，隨著大學從社會的邊緣走向社會的中心，大學必然會與大學內部的各種利益相關者發(fā)生千絲萬縷的關聯(lián)，而這些利益相關者也會將自己的利益、愿望和旨趣訴諸大學，并通過政治過程的博弈與互動，使其自身利益最大化。”對于多校區(qū)高校而言，應樹立全校一盤棋的意識，以更加開放的心態(tài)，更加勤奮的態(tài)度，并付出更多的努力，充分吸收社會各方力量來參與學校建設。

四合并型多校區(qū)高校治理結構改革構想

（一）多校區(qū)高校治理結構改革構想的邏輯起點：協(xié)調利益相關者的利益訴求

大學是多元利益相關者共同控制的組織，不同的利益相關者在大學有著不同的利益訴求，不同的利益相關者還通過不同的途徑、方式對大學產生影響。利益相關者之間互相影響、相互牽制，形成了大學的利益結構。大學治理結構是大學利益結構的體現(xiàn)，不同的利益結構會導致出現(xiàn)不同的大學治理結構。與以往某一利益相關者占主導地位的大學治理結構不同，現(xiàn)代大學治理結構是要建立一個平衡機制，使各方面力量在一個協(xié)商氛圍下能夠充分表達自己的意志。對于多校區(qū)高校而言，不僅校內存在教師、行政人員、學生三大核心利益群體之間的利益沖突和矛盾，校外存在政府、社會力量與大學之間的利益沖突和矛盾，校區(qū)之間還存在諸多的利益沖突和矛盾。大學的決策應當權衡各種利益相關者的利益，大學的目標應當是實現(xiàn)所有利益相關者的整體利益最大化，而不能以某一部分利益相關者的利益最大化為目標，否則就會顧此失彼。

（二）結合學校特點制訂大學章程

大學章程是依法治教的重要組成部分，是現(xiàn)代大學制度建設的重要內涵。大學章程的本質是對大學內外部教育主體利益的調整和分配。大學章程的目標在于規(guī)范大學利益相關者的行為，協(xié)調主體間的權利和利益沖突，從而合理地安排大學的治理結構。無論是從現(xiàn)代大學制度建設還是從高校治理實踐的角度來說，一所高校沒有章程是一個很大的問題，但有章程沒有人重視則是更大的問題。多校區(qū)高校在制定章程時不能僅僅參照別的學校的樣本，而不顧本校的特點，而應該對本校的內部治理結構做出更為清晰、具體的規(guī)定，明確不同校區(qū)、不同利益主體之間的權責關系。

（三）構建利益相關者參與的共同治理模式

大學利益相關者共同治理是尋求一種利益相關者參與共同決策和相互制衡的機制。在這種模式下，大學的決策不是由政府或其代理人校長主導，而是交給利益相關者委員會。利益相關者委員會一般由政府、學校政策管理人員、教師、學生、校友、社區(qū)公正人士、捐資人等利益相關者代表組成，該委員會在資源配置、財政預算、人事決策、專業(yè)設置以及其他事務方面參與大學的決策及管理。大學的各方利益相關者根據他們參與大學治理的能力、責任感和意愿等，在大學治理結構中各得其所、各行其責，實現(xiàn)“共同治理”。多校區(qū)高校的利益相關者委員會一定兼顧不同校區(qū)的利益群體。

大學到底需要什么樣的治理結構，關鍵是看什么樣的治理結構最有利于釋放大學的本質功能，最能夠激發(fā)大學的教育家精神和科學家創(chuàng)造力，最足以幫助大學用它創(chuàng)造出的物質成果與精神成果造福人類社會，那它就是大學所需要的治理制度安排。質言之，只有在決策活動中滿足了大學本質屬性發(fā)展需要的治理結構，才是能夠被大學最終認可和接受的治理結構。我國張維迎教授說得好：“一個好的大學治理結構應該保證大學始終不偏離自己的核心理念，不偏離自己的基本目標。”

參考文獻

[1]張安富.合并高校的融合與多校區(qū)管理[M].武漢：華中科技大學出版社，2008：10.

[2]史彩霞.從制度經濟學的視角審視中國大學治理結構的變遷路徑[J].遼寧教育研究，2006（6）.

[3]張維迎.大學的邏輯[M].北京：北京大學出版社，2004.

[4]胡子祥.高校利益相關者治理模式初探[J].西南交通大學學報，2007（01）.

[5]潘海生.作為利益相關者組織的大學治理理論分析[J].中國地質大學學報，2007（05）：18.

[6]胡赤弟.高等教育利益相關者理論研究的幾個問題[J].中國高教研究，2010（06）：16.

[7]沈紅，沈曦.多校區(qū)大學管理的理論與實踐[M].武漢：華中科技大學出版社，2009：25.

[8]蘇守波，康兆慶.利益相關者視角下的大學內部治理結構研究[J].黑龍江高教研究，2009（12）：6.

[9]張德祥.高等學校的學術權力和行政權力[M].南京：南京師范大學出版社，2002：80.