中國稀土出口管理、保護(hù)現(xiàn)狀及相關(guān)對策

蔡超　張?jiān)?/p>

摘要：稀土是十分重要的戰(zhàn)略資源，在各個(gè)領(lǐng)域尤其高精尖領(lǐng)域有著非常廣泛的運(yùn)用。中國已經(jīng)是稀土第一生產(chǎn)、出口和消費(fèi)大國。近年來因?yàn)橹袊⊥脸隹诠苤?，西方與中國多次發(fā)生摩擦，稀土的出口管理問題由此成為熱點(diǎn)話題而受到關(guān)注。本文通過介紹中國稀土產(chǎn)業(yè)的概況，論證我國稀土出口管理的必要性與合法性；之后闡述現(xiàn)有的稀土保護(hù)機(jī)制及存在的問題；最后結(jié)合相關(guān)理論，從宏微觀層面綜合視角提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：稀土出口管理；保護(hù)現(xiàn)狀；政策建議

一 、中國稀土的儲量分布、生產(chǎn)及消費(fèi)狀況

1. 儲量分布

根據(jù)2008年美國地質(zhì)調(diào)查局公布的數(shù)據(jù)，世界已探明的稀土資源儲量為11235萬噸，遠(yuǎn)景儲量27518萬噸，主要分布在中國、獨(dú)聯(lián)體國家、美國、澳大利亞、印度、巴西等國家或地區(qū)。我國是稀土資源最豐富的國家，儲量大、分布廣、品質(zhì)全，已探明的稀土工業(yè)儲量為5200萬噸，約占世界儲量的46%。目前呈“北輕南重”的分布格局和包頭、江西、四川三大生產(chǎn)基地。

2. 生產(chǎn)及出口狀況

世界每年消耗的稀土10多萬噸， 90%的供應(yīng)來自中國， 我國的稀土年產(chǎn)量居世界第一。目前，我國稀土產(chǎn)品出口到全球近50個(gè)國家和地區(qū)，占據(jù)國際市場的份額達(dá)到80%以上。中國以4成的稀土儲量，長期且廉價(jià)地供應(yīng)全球約90%的稀土。然而中國如此大的稀土出口量，卻在國際稀土交易市場上沒有定價(jià)權(quán)。

3. 消費(fèi)狀況

稀土元素被廣泛應(yīng)用于高新技術(shù)和國防產(chǎn)業(yè)，被譽(yù)為“工業(yè)維生素”。隨著稀土應(yīng)用研究的深入和拓展，稀土的消費(fèi)量逐年增加。2006年各國稀土消費(fèi)總量112793噸中，中國占55.67%（62793噸），日本及東南亞各國占23.27%（26250噸），美國占10.6%（12000噸），歐洲各國占8.64%（9750噸）。近年來我國稀土消費(fèi)增長較快，2010年達(dá)最高消費(fèi)量87000噸。雖然近年由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)，稀土需求減緩。但據(jù)預(yù)測，未來全球稀土消費(fèi)仍將呈增長趨勢，2015年全球稀土需求將達(dá)到17萬噸，而中國稀土需求將達(dá)到9萬噸。

二、稀土出口管理的必要性與合法性

（一）國外保護(hù)現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家高度重視戰(zhàn)略資源。美國早在1939年就制定《戰(zhàn)略物資儲備法》。其稀土儲量居全球第3位，近年來美國采取“只探不采”的稀土戰(zhàn)略，主要從中國進(jìn)口稀土儲備。日本、法國本身無稀土資源。日本自20世紀(jì)80年代就采取了官方民間多渠道儲備稀土資源的戰(zhàn)略，而法國則通過海外投資建廠獲取國內(nèi)所需稀土。

（二）稀土出口管理的必要性

1. 國家戰(zhàn)略安全的利益攸關(guān)

稀土的珍貴不僅是因?yàn)閮α肯∩?、分離提純和加工難度較大，更因?yàn)槠鋸V泛應(yīng)用于高端科技產(chǎn)品及軍事精密武器等領(lǐng)域，是重要的戰(zhàn)略資源。在中國大量廉價(jià)出口稀土資源的同時(shí)，一些國家通過大量進(jìn)口完成本國稀土資源的戰(zhàn)略儲備。

2. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的迫切需要

目前，稀土行業(yè)存在市場主體多元化、集中度低、企業(yè)規(guī)模小、市場秩序混亂等不利因素，直接導(dǎo)致稀土資源被亂采濫挖和大量低價(jià)出口，影響了稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整和長遠(yuǎn)發(fā)展，因此，對稀土資源進(jìn)行出口管制極為迫切。

3. 資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的現(xiàn)狀亟待改善

近幾年在出口高額利潤驅(qū)動(dòng)下，各地盲目無序的濫采，導(dǎo)致稀土資源的嚴(yán)重流失，儲量驟減。同時(shí)，環(huán)保意識和法規(guī)的缺失，也給礦區(qū)帶來嚴(yán)重的水土污染。

（三）稀土出口管理的合法性

根據(jù)聯(lián)合國大會在1974年通過的《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第四條（5）款規(guī)定：“每個(gè)國家對自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)。為了保衛(wèi)這些資源，每個(gè)國家都有權(quán)采取適合自己情況的手段，對本國資源及其開發(fā)實(shí)行有效控制等，任何一國都不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)、政治或其它任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權(quán)利。”

根據(jù)《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條“一般例外”和第21 條“安全例外”的明確規(guī)定，“為保護(hù)可能用竭的天然資源的有關(guān)措施”或“國內(nèi)原料的價(jià)格被壓低到低于國際價(jià)格水平，為了保證國內(nèi)加工工業(yè)對這些原料的基本要求”或在特定安全利益受到威脅的情況下，WTO 成員國有權(quán)暫時(shí)停止施行WTO特定義務(wù)，對這些資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制。

由此，中國加強(qiáng)對稀土的出口管理是合法合理的。正如我國商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)美歐日等國向WTO提出訴訟時(shí)所說：“中方的政策是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，表明了中國在這個(gè)問題上的正當(dāng)立場。在稀土貿(mào)易問題上，中國政府多次表示，中國將繼續(xù)向國際市場供應(yīng)稀土。中國政府對稀土的出口加強(qiáng)管理，是與對稀土的開采、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理同步實(shí)施的。這既符合中國的可持續(xù)發(fā)展，也符合世界各國的利益?！?/p>

三、中國稀土產(chǎn)業(yè)的保護(hù)現(xiàn)狀和存在的問題

（一）中國現(xiàn)有的稀土保護(hù)機(jī)制

鑒于我國稀土儲采產(chǎn)銷現(xiàn)狀和國外稀土保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)采取了一系列保護(hù)舉措，確定稀土為戰(zhàn)略物資并加大保護(hù)力度。涉及稀土資源的開采保護(hù)，環(huán)境保護(hù)，出口管制，行業(yè)整合與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。具體如下：

1. 開采保護(hù)政策

1991年，稀土被列為國家保護(hù)礦種。2000年，中國開始對稀土實(shí)施嚴(yán)格開采配額制度，采取開采總量控制管理。2006年4月，中國國土資源部宣布停止發(fā)放稀土礦開采許可證。2007年起，稀土礦產(chǎn)品和冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)納入國家指令性計(jì)劃管理。2009年4月，國土資源部發(fā)布了新的《稀土礦開采總量控制指標(biāo)》，進(jìn)一步降低國內(nèi)產(chǎn)能。2010年6月起，國土資源部開展稀土開發(fā)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治活動(dòng)，集中打擊違法違規(guī)和亂采濫挖行為。2011年1月，國土資源部公布了首批11個(gè)稀土礦產(chǎn)國家規(guī)劃礦區(qū)，未經(jīng)國家批準(zhǔn)不得開采。

2. 環(huán)境保護(hù)政策

2011年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，對稀土工業(yè)生產(chǎn)中主要污染物的排放提出了更高的要求，同時(shí)提高了行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

3. 出口管理政策

1998年，我國開始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額政策，并把稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2005年，取消稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產(chǎn)品的出口退稅。2006年，商務(wù)部發(fā)布《加工貿(mào)易禁止類商品目錄》，其中包含41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類等商品。2006年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分商品進(jìn)出口暫定稅率的通知》，開始對稀土金屬礦、稀土化合物等加征出口暫定關(guān)稅，稅率為10%。2011年，提高個(gè)別稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅。

4. 稀土行業(yè)整合和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

2009年底，工信部審議通過《2009-2015稀土工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，從戰(zhàn)略高度調(diào)控中國稀土產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步加強(qiáng)源頭開采管理、加大出口監(jiān)管、提高國內(nèi)應(yīng)用材料的生產(chǎn)水平、促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)整合重組等。2010年，工信部發(fā)布了《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》（征求意見稿）。2010年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》，明確將稀土列為整合重點(diǎn)行業(yè)。2011年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》。2011年7月，工信部下發(fā)《關(guān)于開展全國稀土生產(chǎn)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治活動(dòng)的通知》，決定于2011年8月1日至12月31日全面開展稀土生產(chǎn)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治活動(dòng)。

（二）中國稀土產(chǎn)業(yè)存在的問題

雖然我國已是稀土第一生產(chǎn)、出口和消費(fèi)大國；并且制定了相關(guān)產(chǎn)業(yè)保護(hù)、調(diào)整發(fā)展的政策措施。但是目前，我國稀土資源的保護(hù)狀況并不盡人意，存在一些問題，如資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出、行業(yè)管理不到位、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、技術(shù)創(chuàng)新不足難以促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)升級。具體表現(xiàn)在：

1. 過度開采儲量驟減，產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展堪憂。開采秩序混亂，采、選、冶綜合利用水平低，不僅嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，還使大量礦產(chǎn)流失。據(jù)測算，按目前的開采速度，我國已探明的稀土資源枯竭期約為50年，有些甚至不足20年。而目前我國的稀土戰(zhàn)略儲備工作剛起步，可持續(xù)發(fā)展堪憂。

2. 過度競爭低價(jià)出口，市場優(yōu)勢地位弱化。我國稀土產(chǎn)品出口量占世界出口總量的80%以上，本應(yīng)具備調(diào)控國際市場的能力，但由于多頭出口競銷，一些產(chǎn)品往往低價(jià)賤賣。與此同時(shí)，國際市場上優(yōu)勢地位不斷弱化，面臨潛在危機(jī)。首先一些外企通過減少進(jìn)口、消耗存貨的方式對我企業(yè)施壓；其次，歐美日等稀土進(jìn)口大國通過開發(fā)新探明或未開發(fā)的稀土礦山，尋找資源的替代供給。

3. 處于產(chǎn)業(yè)鏈下游，競爭力不足；產(chǎn)品單一且附加值低，難以滿足差異化需求。目前，我國出口的稀土產(chǎn)品中上游產(chǎn)品占國際市場90%以上，且國內(nèi)主要是高耗能、高污染的工序，而深加工、高附加值工序仍由外企掌控。

4. 出口配額制的漏洞及相關(guān)問題。為規(guī)避中國出口配額的限制，一些外企大規(guī)模在中國投資設(shè)廠，通過簡單加工后將大量初級產(chǎn)品運(yùn)往國外。近年出口配額大幅減少，引發(fā)歐美等國的極度不滿，并被提起訴訟。此外，稀土走私逐漸猖獗。2010年，我國的稀土出口走私量約為2萬噸，而海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量只有3.95萬噸，走私量接近實(shí)際出口量的三分之一。同時(shí)一些配額較多的企業(yè)開始非法倒賣出口配額。這些問題說明現(xiàn)有的出口政策仍存在漏洞，需要調(diào)整完善。

四、中國稀土出口管理及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

（一）宏觀國家層面的政策建議

1. 完善出口管制體系，注重程序規(guī)范和政策績效

（1）完善出口產(chǎn)品分類和稅則編碼，制定出口管制清單

首先政府應(yīng)細(xì)化稀土出口產(chǎn)品的分類，按與國防安全相關(guān)程度區(qū)別對待，分別發(fā)放軍用許可證和非軍用許可證，實(shí)行不同的配額標(biāo)準(zhǔn)。其次應(yīng)細(xì)化稅則編碼，滿足實(shí)際監(jiān)管需要。同時(shí)，完善稀土的出口關(guān)稅政策，實(shí)現(xiàn)梯度征稅，引導(dǎo)我國稀土出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)向高附加值、低資源消耗的方向發(fā)展。稀土資源及其產(chǎn)品范圍廣、種類多，儲量小需求大的品種要納入管制清單進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。同時(shí)，根據(jù)資源儲量情況、技術(shù)水平的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，及時(shí)更新清單。

（2）協(xié)調(diào)中央地方利益，實(shí)行中央統(tǒng)籌管理

稀土資源作為重要戰(zhàn)略資源，應(yīng)將其勘探、開采和出口權(quán)由中央統(tǒng)籌規(guī)劃管理。盡快實(shí)行國家統(tǒng)一調(diào)控、定量生產(chǎn)定額出口的稀土政策，切實(shí)排除地方利益、本位主義的阻力。

（3）提高綜合管理能力，強(qiáng)化政策執(zhí)行力度

為促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，國家已出臺了一系列的政策法規(guī)，其針對性是很強(qiáng)的，但政策實(shí)施效果不佳。因此，現(xiàn)階段要強(qiáng)化政策執(zhí)行力度，提高政策執(zhí)行的績效，提高各類政策的協(xié)調(diào)性。

2. 采取實(shí)質(zhì)性危害標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制稀土出口

我國應(yīng)綜合運(yùn)用出口管制的各種手段，盡快在WTO及國家安全兩種框架下制定新的稀土資源貿(mào)易政策。主要包括：（1）改進(jìn)出口配額管理辦法，嚴(yán)格控制原料和初級產(chǎn)品的出口。細(xì)化出口產(chǎn)品的分類，評估各類產(chǎn)品的戰(zhàn)略價(jià)值，劃定出口限制品種。對稀土新產(chǎn)品進(jìn)行評審后確定出口范圍，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。（2）為更好地保護(hù)稀土礦產(chǎn)資源，建議將全部稀土礦產(chǎn)列入保護(hù)性開采礦種目錄，限制外資進(jìn)入以免繞開貿(mào)易壁壘。（3）稀土產(chǎn)品出口經(jīng)營者應(yīng)向主管部門提供最終用戶出具的最終用途證明，并明確保證，未經(jīng)中國政府允許，不將出口物資用于最終用途以外的其他目的，或向最終用戶以外的第三方轉(zhuǎn)讓，尤其需要防止最終用途是被囤積。

3. 積極應(yīng)對國際壓力，妥善解決貿(mào)易爭端

稀土資源出口管制是中國稀土發(fā)展形勢的迫切要求，關(guān)系到國家的安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。面對來自國際社會的各種壓力，中國需要積極應(yīng)對。一是做好對外宣傳工作。需要向國際社會說明，稀土資源出口管制是為了國際社會的防擴(kuò)散事業(yè)，以免敏感產(chǎn)品落入恐怖勢力手中威脅國際社會的安全。中國對稀土資源的管制是與國際社會防擴(kuò)散、反恐的主流相一致的。二是深入研究WTO“一般例外”、“安全例外”等條款。在面臨貿(mào)易爭端時(shí)，充分利用國際法依據(jù)，有理有利有節(jié)地維護(hù)合法權(quán)益。

4. 建立戰(zhàn)略儲備，降低產(chǎn)品供給彈性

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，中國需要建立稀土國家儲備體系。主要有以下兩點(diǎn)：（1）稀土戰(zhàn)略儲備應(yīng)法制化；（2）以政府儲備為主。儲備優(yōu)勢的建立可通過多元化儲備方式來實(shí)現(xiàn)，如稀土資源儲備、技術(shù)儲備、產(chǎn)品現(xiàn)貨儲備、產(chǎn)品期貨儲備等。中國可利用自身的儲備優(yōu)勢， 改變稀土出口供給彈性， 促進(jìn)中國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如鼓勵(lì)高附加值產(chǎn)品出口， 限制低附加值產(chǎn)品的出口， 促使企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

（二）中微觀層面的政策建議

1. 加快行業(yè)整合，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃管理

加快產(chǎn)業(yè)整合，提高稀土行業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度。按照我國資源分布情況，加速組建集科工貿(mào)、產(chǎn)學(xué)研為一體的大型國有稀土集團(tuán)。同時(shí)在技術(shù)、裝備、規(guī)模等方面設(shè)立企業(yè)準(zhǔn)入門檻，對外資企業(yè)利用參股等形式開采稀土的行為尤其要加大監(jiān)管力度。隨著產(chǎn)業(yè)集中度的提高， 決策者數(shù)量減少， 可以更好的貫徹實(shí)施國家相關(guān)政策，按照國家戰(zhàn)略需要重新規(guī)劃及組織稀土的開采、生產(chǎn)和研發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)稀土總量控制和環(huán)境治理力度。有利于解決目前稀土行業(yè)產(chǎn)能過剩、混亂無序的局面，控制產(chǎn)能， 促進(jìn)良性競爭， 提升對外價(jià)格談判能力。同時(shí)加強(qiáng)整頓力度，加快淘汰落后產(chǎn)能以保護(hù)環(huán)境。

2. 發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈

因地制宜培養(yǎng)稀土產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)業(yè)集群的建立可以實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，降低集群內(nèi)企業(yè)間的信息溝通成本和交易成本，增強(qiáng)創(chuàng)新氛圍，提升自主研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和消化吸收的能力。產(chǎn)業(yè)集群的建立也有利于產(chǎn)業(yè)鏈向周邊產(chǎn)業(yè)的延伸。

3. 加快稀土應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，提高核心競爭力

稀土產(chǎn)業(yè)鏈的最大價(jià)值位于下游應(yīng)用市場，稀土產(chǎn)業(yè)的核心競爭力在于掌握應(yīng)用技術(shù)。目前，稀土新材料等應(yīng)用領(lǐng)域幾乎全由發(fā)達(dá)國家所壟斷，我國基本沒有自主知識產(chǎn)權(quán)和專利，這極大地阻礙了我國稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高端市場。政府應(yīng)該加快設(shè)立專項(xiàng)資金，建立專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)相關(guān)人才；同時(shí)簡化研發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化流程，加速其應(yīng)用投產(chǎn)。國家還可給予下游應(yīng)用企業(yè)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等政策，促使其發(fā)展壯大。

4. 健全中國的稀土期貨市場

期貨交易可以有效規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，提供價(jià)格趨勢指標(biāo)，已成為國際重要原材料貿(mào)易的主流定價(jià)模式。因此要盡快健全中國的稀土期貨市場， 建立相應(yīng)的套期保值基金，加快期貨市場的開放，吸引國外企業(yè)和機(jī)構(gòu)投資者參與，為中國成為國際性稀土定價(jià)中心創(chuàng)造條件。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇文清.中國稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分析與政策研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[2]劉躍，謝麗英.全球稀土消費(fèi)現(xiàn)狀及前景[J].稀土，2008，29（4）：98-101.

[3]劉余九.中國稀土產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展的主要任務(wù)[J].中國稀土學(xué)報(bào)，2007，（3）：257-263.

[4]程慧.論中國稀土資源出口管制的戰(zhàn)略意義與合法性[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2011，（4）

[5]青巖.中國應(yīng)立即禁止稀土出口[N].南方周末，2008-09-04（E31）.

[6]周曉唯，孫赟.稀土資源出口保護(hù)度分析[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2010，（7）：54-58.

[7]陳玨.我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及其對策建議[J].湖南有色金屬，2007，23（3）：77-80.

[8]吳志軍.我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的反思與研討[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2012，（4）：90-100.