城管行為失范的行動邏輯及其規(guī)制對策

劉邦凡　詹國輝

摘要：城管執(zhí)法人員既是城市治理過程中公共政策的執(zhí)行者，也是與社會公眾關(guān)系最為密切的基層公務(wù)人員。城管執(zhí)法人員屬于“街頭官僚”范疇。其執(zhí)法過程存在行為失效現(xiàn)象，如執(zhí)法程序的缺位執(zhí)行、行政執(zhí)法方式的選擇不當、行政自由裁量權(quán)的過渡濫用等。行為失范的原因主要包括個體利己性、有限而又稀缺的政策資源、規(guī)則的非理性依賴、執(zhí)法對象的非自愿性等。應(yīng)采取倫理和道德教育、重塑執(zhí)法流程、法律監(jiān)督等來約束執(zhí)法人員的行為。

關(guān)鍵詞：街頭官僚；行為失范；行動邏輯；規(guī)制對策

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）09-0018-04

美國學者李普斯基在《建立一個街頭官僚理論》一書中首次對“街頭官僚”的概念進行了闡釋?？梢钥闯?，城管執(zhí)法人員是處于行政執(zhí)法過程的鏈條最基層的底端[1]。同時，其最為主要的責任就在于履行基層公務(wù)員的社會管理和監(jiān)管職能，同時也能對社會不安全，影響市容市貌的現(xiàn)場監(jiān)管和行使一定量的行政自由裁量權(quán)。城管執(zhí)法人員應(yīng)該在基層公務(wù)員與社會公眾之間的互動過程中，關(guān)系表現(xiàn)得最為密切。可見，城管執(zhí)法人員顯然屬于“街頭官僚”的范疇。在我們國家中，由于城管執(zhí)法人員所具有典型化街頭官僚的某些特點、身份和工作性質(zhì)，因此在這行政執(zhí)法過程中一定程度上是會造成其行為失范現(xiàn)象。

一、城管在行政執(zhí)法行為的失范表現(xiàn)

20世紀80年代以來，為了推動經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國地方政府在一定程度上賦予了基層公務(wù)員，特別是基層的城市管理人員，相當大的行政自由裁量權(quán)。同時也應(yīng)該看到，相較其他基層公務(wù)員，城管執(zhí)法人員有時是最有效用的，因為他們能夠直接提供基層高質(zhì)量公共服務(wù)、進而確保社會公眾的利益得以實現(xiàn)；反之，也可能帶來一定的害處，他們可以憑借自由裁量權(quán)肆意橫行。與此同時也該看到，由于行政裁量權(quán)的運用尺度上有所失控，進而造成城市管理執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中會出現(xiàn)城市管理行為上的失范現(xiàn)象。

（一）執(zhí)法程序的缺位執(zhí)行

眾所周知，執(zhí)法程序的公正化對實體性公正有著促進效用。盡管中央和地方政府在執(zhí)法程序有著相關(guān)的規(guī)定，然而在法治化進程下仍然存在著“重實體、輕程序”的問題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較凸顯。例如，城管執(zhí)法人員在不出示證件情況下依然執(zhí)法；沒有按照嚴格的行政處罰格式書填寫；不告知當事人——小商小販享有申請聽證的權(quán)利，等等。這些不規(guī)范行為導致執(zhí)法程序成為一紙空文，也就無法保障民眾的社會利益。最終結(jié)果是對法治政府的建設(shè)有所損害。

正是因為我們國家比較緩慢的法制化進程，不完備的對應(yīng)行政程序規(guī)范，監(jiān)管體系比較滯后和不完善，這些都在一定程度上造成城管執(zhí)法人員在行政程序上擁有很大的自由裁量權(quán)，進而導致了城管執(zhí)法人員辦事效率低，存在比較嚴重的互相拖拉現(xiàn)象。特別是賦予權(quán)利或解釋義務(wù)的行政自由裁量行為，也在一定程度上造成不當程序和方式。

（二）行政執(zhí)法方式的選擇不恰當

近幾年，作為城管執(zhí)法人員的城管執(zhí)法人員越來越以“暴力”示人，造成這一行為失范的主要原因：其一，缺乏對城管執(zhí)法人員的權(quán)力規(guī)制；其二，與城管執(zhí)法公務(wù)人員個人化的道德素質(zhì)相關(guān)。在城市管理過程中，為了約束基層執(zhí)法人員而制定相應(yīng)的行政法律、法規(guī)條文，同時鑒于其監(jiān)管體制的不健全，因而對行政裁量權(quán)的約束效果不佳。同時，城管執(zhí)法人員個人道德修養(yǎng)良莠不齊，在此中的一部分的執(zhí)法公務(wù)人員難以把握恰當?shù)膱?zhí)法手段以及對掌控執(zhí)法精神有欠缺，不能將社會公眾利益放在其基準點。在此種狀況下，城管執(zhí)法人員就以不恰當?shù)膱?zhí)法方式來“規(guī)制”與相對應(yīng)的執(zhí)法對象——小商小販。

（三）行政自由裁量權(quán)的過度濫用

為了公共利益的實現(xiàn)和社會秩序的穩(wěn)健，進而增強社會的有序化和政府的高效化，勢必會要求基層政府尤其是基層執(zhí)法公務(wù)人員對自由裁量權(quán)的恰當而又合理的整合與運用。但是現(xiàn)實困境在于我們國家實體法中的法律法規(guī)條文中很少有對基層執(zhí)法人員的相關(guān)規(guī)定。另外，盡管現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中對自由裁量權(quán)的規(guī)定和規(guī)范比較繁多，但沒有形成一定的標準，其所定性定義都比較寬泛，缺乏針對性。但應(yīng)看到的是，城市管理實踐過程中，城管執(zhí)法人員會因個人利益，對裁量權(quán)的不合理運用來改善自我的生存狀態(tài)，換句話說，就是利用個人所擁有的行政自由裁量權(quán)來進行權(quán)力尋租現(xiàn)象[1]。同時在這種現(xiàn)象背景下，執(zhí)法人員在利益的驅(qū)使下會濫用其行政自由裁量權(quán)。執(zhí)法過程中濫用行政自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)為：其一，濫用其執(zhí)法權(quán)力，對本該執(zhí)行查處的商戶和私營主不懲處，執(zhí)法事件會因執(zhí)法者的個人原因而隨意性執(zhí)行；其二，相當部分的執(zhí)法者在執(zhí)法過程中會向商家或者小商小販索要好處，或直接接受其賄賂；其三，在地區(qū)利益和部門利益的驅(qū)動之下，在執(zhí)法過程中，對上級政策只是簡單象征性執(zhí)行。

二、城管行為失范的行動邏輯

（一）街頭官僚的利己性驅(qū)動

街頭官僚是擁有比較多自由度的某一特殊行政群體，因而其執(zhí)法行為往往會在利己性的驅(qū)動作用下，在行政執(zhí)法過程中難免會發(fā)生行為失范。正是因為執(zhí)法目標雜多，城管執(zhí)法人員要在基于各種利益的誘惑下，勢必會作出選擇性行為[2]。假如在執(zhí)法過程中存在多種執(zhí)行方案時，城管執(zhí)法人員在受到利己性驅(qū)動作用下，一般意義上會采納能給自身帶來更大利益的計劃。如城管執(zhí)法人員追求個人利益最大化的引導，其所執(zhí)行的方針政策會因個人的利己性而有所選擇。如所要求執(zhí)行的方針與政策被執(zhí)法人員視為硬性指標項，執(zhí)行過程中執(zhí)法者依然會在自身利益的篩選之后，再對其進行有選擇地分化執(zhí)行或者是放寬；對彈性比較大的政策執(zhí)行，會選擇對有助于自身利益獲取的執(zhí)行方案；而相較于與其利益有所沖突的執(zhí)行方案，其一般會采取軟性化執(zhí)行策略，進而造成執(zhí)行效果不佳。因此在城管執(zhí)法人員利己性的驅(qū)動下，會進一步增加城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)行為失范現(xiàn)象的可能性。

（二）規(guī)則的非理性依賴

隨著法制建設(shè)的進步，城管執(zhí)法人員的工作正面臨不確定性，有可能引發(fā)不良爭議與糾紛。執(zhí)法者在“庇佑自我”保護帽子動機的驅(qū)動作用下，會用法律、法規(guī)以及這種官僚邏輯鉆縫隙和空子，尋求上述的免責之所。盡管這些行政法律法規(guī)制度對執(zhí)法者來說是形式化的，但是它既能作為城管執(zhí)法人員的執(zhí)法標準，又可以成為免責“保護傘”。這樣，非理性執(zhí)法規(guī)則會造成城管執(zhí)法人員能躲在規(guī)則的夾縫中，也能做到城管執(zhí)法人員免于行政責任。原因就在于，執(zhí)法者對程序的非理性依賴是執(zhí)法者能夠逃脫責任的方式之一，當執(zhí)法者面臨某些失誤與困境之時，可以以主觀態(tài)度來決定選擇何種執(zhí)法程序來執(zhí)行[3]。再加之，執(zhí)法制度、規(guī)則的過度泛濫一定程度上是會降低制度和規(guī)則的效用，可見規(guī)則較為雜多在某種意義上會形成有限官僚主義權(quán)力的基礎(chǔ)[4]。由此可知，刻意地去遵循那些律法規(guī)則也會造成形式主義，同時本該城管執(zhí)法人員積極行動來提高公共服務(wù)往往就被規(guī)則依賴給取消掉了。城管執(zhí)法人員的“以規(guī)則為本”做法的惡果就是形式替代實質(zhì)。

倘若在規(guī)則缺位情況下，規(guī)則的非理性依賴會影響城管執(zhí)法人員的執(zhí)法流程，也會成為其免責的“擋箭牌”。另一方面，規(guī)則的完整性結(jié)構(gòu)會降低上一層級官僚的權(quán)威效力，因而這種規(guī)則也就不能較大程度地干涉城管執(zhí)法人員行為?？梢?，如果城管執(zhí)法人員與上級官僚之間在某種程度上脫節(jié)了，城管執(zhí)法人員行為失范的可能性將大大增加。

（三）稀缺而又有限的政策資源

相較于街頭官僚所完成的任務(wù)來說，政策資源經(jīng)常是不足的。具體地，街頭官僚的決策是在時間和信息非常有限的情況下做出來的。此外，完成所需任務(wù)的人力經(jīng)常也會不足。同時，對于服務(wù)的需求傾向于增加來與供給一致。當服務(wù)質(zhì)量變好以后，對于它們的需求就會增加，然而街頭官僚機構(gòu)所擁有的資源并沒有相應(yīng)地增加，從而會降低這種服務(wù)的質(zhì)量。有學者指出，這種需求是一種彈性需求，可見這種彈性需求進一步地加劇資源的短缺。

城管執(zhí)法人員在依據(jù)上一層級官僚所制定出的決策來對城市進行管理時，需要一定的政策資源來輔助決策的執(zhí)行。從廣義范圍來說，城市管理和執(zhí)法機構(gòu)以及其相關(guān)人員一定程度上是可以作為政策執(zhí)行的資源；從狹義范圍來說，政策資源僅指在公共政策執(zhí)行活動中的經(jīng)費。由此看出，城管執(zhí)法人員在為民眾提供公共服務(wù)過程中，就需要行政法律、相關(guān)法規(guī)以及對各種有偏差的社會利益追求對其的考量，勢必會導致此政策資源的不足，根據(jù)社會大環(huán)境對公共政策資源的價值進行合理有效的配置，進而選擇益于個人利益的理性化政策資源的配置方式[5]。但是，必須正視一點，此種執(zhí)法人員會因為政策資源方面的缺乏而在集體所有事務(wù)與工作上一致地來實施格式統(tǒng)一的規(guī)則，其反應(yīng)可能是“治療類選法”，即在最有利于自身的地方加大其投入時間和資源量[6]。這會導致城管執(zhí)法人員在面對行政處罰時，依據(jù)稀缺有限的政策資源，來選擇能帶來自身利益或者部門利益的方案，同時對不利于或有損于自身的政策，往往會選擇回避甚至設(shè)置一些困難影響政策執(zhí)行。美國前行政學會主席戴維·羅森布羅姆認為：基層的行政執(zhí)法人員在多數(shù)情況下是利己的而不是自發(fā)地去服務(wù)社會，絕大部分的基層人員都只是在做表面性工作和事務(wù)，同時刻意努力去做易于完成和處理并且能夠帶來明顯政績的事務(wù)與工作[7]。

（四）執(zhí)法對象的非自愿性

街頭官僚機構(gòu)的“顧客”——執(zhí)法對象，表現(xiàn)出非自愿性。在非志愿性或強制性的情況下，執(zhí)法對象被強迫為“顧客”。例如，在城管執(zhí)法人員處罰某一小商小販時就是如此。然而，在強制性不存在的條件下，這種“非自愿性”仍然存在，原因在于城管執(zhí)法人員提供的服務(wù)或福利是公民在其他的地方無法獲得的。換言之，政府的城管執(zhí)法人員機構(gòu)壟斷了對于該種服務(wù)或利益的供給。

此外，街頭官僚不可能被這些非自愿的顧客監(jiān)督與約束。其原因就在于：（1）若街頭官僚機構(gòu)沒有很好地滿足“顧客”的需求，并不會對自身有損失。在某些情況下，如果街頭官僚能夠減少顧客的需求，它將會獲得獎勵。（2）即使顧客對于街頭官僚機構(gòu)的服務(wù)不滿意，這種“非自愿”的顧客也不能自由地退出其與街頭官僚的關(guān)系。在這種情況下，街頭官僚就可以比較隨意地對待他們的顧客，包括忽略他們的需要、濫用職權(quán)、不尊重下層貧窮的公民等[8]。當然，這并不意味著顧客是完全無助的。在某種程度上，顧客可以利用他們掌握的資源來限制街頭官僚，街頭官僚依賴于顧客對于他們決定的服從。但是，街頭官僚和顧客之間的關(guān)系仍然是不均衡的。這種關(guān)系主要取決于街頭官僚的偏好和優(yōu)先選擇。這意味著雖然街頭官僚和他們的顧客之間存在某種互相依賴，但是他們之間必然會充滿沖突，而且在很多情況下，街頭官僚就是公眾批評和抱怨的對象。簡而言之，街頭官僚的工作環(huán)境是相當復雜多變的。在這種工作環(huán)境中工作的街頭官僚就需要發(fā)展出某種機制來對付這些困難。

三、規(guī)制城管行為失范的對策

（一）強化城管執(zhí)法人員的倫理和道德教育

城管執(zhí)法人員具有一般城管執(zhí)法人員的自利性，因而對其進行倫理和道德層面上的教育是必不可少的，換句話說，就是加強城管執(zhí)法人員的自律或者是內(nèi)部控制。內(nèi)部控制是由基層公務(wù)員倫理準則組成的，在規(guī)則和監(jiān)督機制有缺陷條件下，加強其道德行為。其最終的目標就在于要建構(gòu)出內(nèi)部控制機制，來保證城管隊伍能符合道德準則和職業(yè)操守行動。因而通過對其進行倫理和道德層面上的教育，來喚起城管執(zhí)法人員倫理道德的自主性、自覺性[9]。

在對城管執(zhí)法人員進行倫理和道德教育過程中，應(yīng)當強化對城管執(zhí)法人員的公共倫理與道德教育。在城市管理過程中，執(zhí)法者做出執(zhí)法行為之前，以執(zhí)法者行政良心作為心里考量和平衡準繩，有助于對行政道德的選擇。因此，主管部門應(yīng)當要對那些符合執(zhí)法者應(yīng)有的倫理道德行為進行肯定及嘉獎。同時也需要在行動之后，去考量執(zhí)法人員自身行政行為是否符合倫理和道德規(guī)范[10]?？偟膩碚f，其行政道德是行政人員職業(yè)道德的重要規(guī)范。其行為操守是要與行政執(zhí)法的法律和規(guī)范相融合，可見這進一步凸顯了行政良心甚至是行政道德在執(zhí)法過程中重要的倫理層面價值。因而，在城市管理過程中執(zhí)法人員如果擁有一定的行政良心以及行政道德，那么在行政執(zhí)法過程中執(zhí)法者忽視執(zhí)法目的和合理性的可能性就大大降低了。

（二）重塑城管執(zhí)法人員的行政執(zhí)法流程

重塑城管執(zhí)法人員的行政執(zhí)法流程主要包括如下幾個方面：其一是要重新明確行政執(zhí)法的目標；其二要變革城管整體組織化架構(gòu)；其三再造行政執(zhí)法流程，進而實現(xiàn)行政執(zhí)法流程的程序化和標準化；其四要合理化運用相關(guān)資源和手段來規(guī)制基層的行政執(zhí)法人員，最終使得行政執(zhí)法效果得以改善。但是要合理改善其行政執(zhí)法效果，就需要以最終的結(jié)果和績效為行為導向，對城管部門中進行內(nèi)部設(shè)計。同時還需要對城市管理行政執(zhí)法過程中的有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的流程進行重塑和再造，具體方略包括如四個方面：（1）明確清晰的行政目標，有利于執(zhí)行的有效性發(fā)揮。但應(yīng)當注意到，在明確目標時，需要對組織進行定性，同時還需要進行量化指標的考核。（2）制定相對應(yīng)的工作說明書，詳細地解釋和說明本次執(zhí)行過程的目標和手段。同時在處理不同問題情況下，要合理遵守現(xiàn)有執(zhí)法規(guī)則和程序，盡可能地反映各種可能和突發(fā)狀況，從而為其能作出恰當而又及時反應(yīng)提供較為清晰的行為標準。（3）通過運用信息平臺來監(jiān)督其負面行為，例如黑箱操作、裁量權(quán)的濫用、差異化服務(wù)等。（4）建立科學化評估體系，完善獎懲機制。合理選擇考核和評估指標（如：行為表現(xiàn)、執(zhí)行效果、主觀態(tài)度），然后依據(jù)指標作出相應(yīng)的獎懲，使城市管理公務(wù)人員在執(zhí)法行為上不偏離公共價值要求。

（三）完善城管人員執(zhí)法的監(jiān)督體系

現(xiàn)有的城市管理監(jiān)督體系主要包括了上級對下級的監(jiān)督以及現(xiàn)有體制內(nèi)的監(jiān)督，即使存在外部監(jiān)督機構(gòu)和個體公眾監(jiān)督，但是其監(jiān)督力度和效果也是不佳。眾所周知，城管管理行政體制內(nèi)部的監(jiān)督，這種監(jiān)督方式勢必會造成自己監(jiān)督自己的權(quán)利違規(guī)，這會造成社會公眾對其公信力的缺失，降低了城市管理部門甚至是政府的權(quán)威，因此要完善其監(jiān)督體系。在現(xiàn)有監(jiān)督體系中主要包括了以下幾種監(jiān)督方式：司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、公民監(jiān)督以及輿論媒體監(jiān)督。但是，社會總是在發(fā)展的，因而就需要不斷完善其監(jiān)督體系。同時要構(gòu)建一支專業(yè)化的、第三方的、相對獨立的監(jiān)督方式，而建立這種新型監(jiān)督方式來監(jiān)督現(xiàn)有城市管理部門的前提是這種監(jiān)督方式能否得到全社會的認可。另外，黨和政府要在行政法律、行政法規(guī)上要充分保障其合法、合理地位，同時要賦予與應(yīng)有權(quán)力大小相當?shù)谋O(jiān)督權(quán)力來監(jiān)督現(xiàn)有的城市管理部門。必須看到的是，此第三方監(jiān)督機構(gòu)要把著重點放在客觀事實上，以公開化和公正方式來行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，此監(jiān)督機構(gòu)要面向社會，接受社會民眾的監(jiān)督和制約。只有讓城市管理部門行政自由裁量權(quán)處于多種監(jiān)督方式之下，才能從一定程度上防止和遏制城管執(zhí)法人員的行政自由裁量權(quán)濫用。

（四）運用法律手段規(guī)制城管執(zhí)法失范行為

造成城管執(zhí)法人員行政自由裁量權(quán)的濫用和運用不當，主要是我國現(xiàn)有的相關(guān)法制建設(shè)滯后所致。法律程序是法律的關(guān)鍵所在，而行政法律更是如此。一旦行政法律缺乏一系列的行政程序要件，這勢必會造成行政法律的滯后以及會降低其效用。因此，倘若行政程序被法律化后，其一，作為執(zhí)法者的城管公務(wù)人員在行使相關(guān)行政自由裁量權(quán)時，就應(yīng)當嚴格按照行政程序所規(guī)定的去做，反之若無作為或者是不作為，執(zhí)法者就應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律后果。其二，作為權(quán)利客體——執(zhí)法對象，有權(quán)利要求執(zhí)法者按法定行政程序進行城市管理行為。行政相對人可以監(jiān)督城管執(zhí)法者，使其能合理、合法地行使自由裁量權(quán)，進一步地來防止和遏制城管執(zhí)法的主觀隨意性[11]。由此可見，在城市管理過程中，行政執(zhí)法機關(guān)是可以按照行政處罰法等相關(guān)規(guī)定，依據(jù)各地城市管理部門的實情建立起一整套的程序性制度，如調(diào)查取證制度、公開制度、聽證制度，等等，以此來遏制城市管理部門執(zhí)法者的主觀隨意性以及其行為失范現(xiàn)象。

四、結(jié)語

通過上述分析，造成城管執(zhí)法人員行為失范的原因主要包括以下：個體利己性、有限而又稀缺的政策資源、規(guī)則的非理性依賴、執(zhí)法對象的非自愿性等諸多方面，為了消除行為失范所帶來的消極后果，應(yīng)采取倫理和道德教育、重塑執(zhí)法流程、法律監(jiān)督等來約束城管執(zhí)法人員的行為。合理化規(guī)制城管執(zhí)法人員，不單單是對服務(wù)型政府與法治政府建設(shè)的要求，也是實現(xiàn)我們國家基層政府轉(zhuǎn)變執(zhí)法職能的未來趨勢。

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責任編輯、校對：關(guān) 華