中國(guó)特色下大調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行道路

閆博慧

摘要：當(dāng)前我國(guó)大調(diào)解機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中所面臨的問(wèn)題，不僅是借助政府、發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)、依托社會(huì)的問(wèn)題，還有如何立法以順應(yīng)時(shí)代潮流、適應(yīng)社會(huì)演變、滿足人民需求的問(wèn)題。這就要求我國(guó)不僅僅要就大調(diào)解機(jī)制的具體制度細(xì)節(jié)予以完善，還需在總括抽象的高度上明晰大調(diào)解機(jī)制的定位及法律載體設(shè)計(jì)，以構(gòu)建統(tǒng)一高度、明確定位、“三位一體”完整的大調(diào)解模式。

關(guān)鍵詞：調(diào)解機(jī)制；缺陷；完善

中國(guó)特色的大調(diào)解機(jī)制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解的綜合統(tǒng)一，且司法調(diào)解為我國(guó)民事審判權(quán)的行使方式之一。我國(guó)大調(diào)解機(jī)制系在黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)解紛資源和權(quán)力整合而形成的一種多元化糾紛解決機(jī)制，能夠較為有效地解決積聚的糾紛矛盾，緩解各糾紛機(jī)構(gòu)之間的混亂與無(wú)效狀態(tài)，以提高解紛效益、降低成本與風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)公眾以及當(dāng)事人而言極為有利。但大調(diào)解機(jī)制作為尚處于構(gòu)建階段的新生事物，在機(jī)制內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程中存在一些顯而易見(jiàn)之缺陷。

一、大調(diào)解機(jī)制的內(nèi)在缺陷

（一）大調(diào)解機(jī)制帶有強(qiáng)烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型期的過(guò)渡性特征，并采用了傳統(tǒng)的運(yùn)作推動(dòng)方式，制度定位缺乏理性設(shè)計(jì)

在架構(gòu)實(shí)踐中，其盡管采用了司法中心、分工制約的外在包裝，但實(shí)際上仍主要依靠黨政權(quán)力為主導(dǎo)和基本依托。由此，大調(diào)解機(jī)制自始便招致一些質(zhì)疑，例如，這種由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的機(jī)制是否會(huì)影響司法的獨(dú)立性，包括人民法院在內(nèi)的“地方”政權(quán)是否會(huì)為了追求穩(wěn)定，而對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)和處分權(quán)進(jìn)行壓制和誘導(dǎo)之類，等等。并且，依據(jù)憲法、民事訴訟法等規(guī)定，人民調(diào)解是群眾性自治活動(dòng)，人民調(diào)解委員會(huì)屬于群眾性自治組織，既不是基層人民政府或基層人民法院的下屬機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有全國(guó)性或地方性的統(tǒng)一組織，其與基層人民政府及人民法院的關(guān)系，不是隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而僅僅是指導(dǎo)關(guān)系。目前的大調(diào)解機(jī)制往往把人民調(diào)解工作歸于黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的調(diào)解中心，將人民調(diào)解的自治性以暗渡陳倉(cāng)的方式轉(zhuǎn)換為行政性，此類做法是否違憲不能不說(shuō)是一個(gè)發(fā)人深省的問(wèn)題，即以政府為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制盡管可以使各種程序和制度發(fā)生聯(lián)動(dòng)和銜接，但其整體設(shè)計(jì)中仍然顯示出強(qiáng)烈的國(guó)家權(quán)力中心及司法至上的意識(shí)形態(tài)烙印——民間調(diào)解所蘊(yùn)涵的一些重要社會(huì)功能難以發(fā)揮；另外，由于缺少法律的確認(rèn)和理性的制度設(shè)計(jì)，其中的許多制度和程序定位不清。大調(diào)解機(jī)制本質(zhì)上是一種針對(duì)特定時(shí)期糾紛解決需要而設(shè)立的應(yīng)急性機(jī)制，適合在某些特定行政區(qū)域內(nèi)施行。在這種格局中，調(diào)解中心或法庭的地方化同時(shí)得到加強(qiáng)，人民法院主要作為一種解紛工具而存在，而非權(quán)力制約機(jī)制，這種定位無(wú)疑會(huì)給地方社會(huì)治理帶來(lái)實(shí)效，但也會(huì)改變某些現(xiàn)代司法的理念和功能。因此，如果希望將大調(diào)解機(jī)制轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代法律制度和社會(huì)治理機(jī)制，用于解決常規(guī)性的民事及行政糾紛，就需要在充分研討論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法進(jìn)衍合理的制度建構(gòu)。

（二）大調(diào)解機(jī)制的合意完善不足

大調(diào)解機(jī)制，名為調(diào)解，按其本意，政府應(yīng)站在客觀、中立之立場(chǎng)上，使得雙方自愿達(dá)成合意解決糾紛，即“像這種第三者（調(diào)解者）始終不過(guò)是當(dāng)事人之間自由形成合意的促進(jìn)者，從而與能夠以自己的判斷來(lái)強(qiáng)制當(dāng)事人者的決定者區(qū)別開(kāi)來(lái)的場(chǎng)面，可以視為調(diào)解過(guò)程的基本形態(tài)”[1]，但這種以強(qiáng)大行政權(quán)力的震懾力量為后盾的調(diào)解，合意的資源性不能不受到懷疑，極易出現(xiàn)合意的貧困狀況。且，定位于消除糾紛，維護(hù)穩(wěn)定的大調(diào)解出于對(duì)糾紛迅速平息的考量，除了給糾紛當(dāng)事人提供一個(gè)說(shuō)理場(chǎng)所之外，往往同時(shí)給予一個(gè)解決的方案。理論上來(lái)講，對(duì)于該方案糾紛當(dāng)事人有接受與否之自由選擇權(quán)利，但從實(shí)際情況來(lái)看，正因?yàn)檎{(diào)解人握有行政權(quán)力，故而，此種方案往往喪失了選擇性而僅存規(guī)定性，合意不得不扭曲成為曲意。

（三）大調(diào)解制度激勵(lì)機(jī)制缺位

在全國(guó)大調(diào)解機(jī)制工作開(kāi)展的過(guò)程中，各部門往往只作一般性倡導(dǎo)，缺乏相應(yīng)的硬性要求和獎(jiǎng)懲措施，致使部分部門無(wú)可避免地出現(xiàn)責(zé)任意識(shí)不夠，參與意識(shí)不強(qiáng)的情形，對(duì)大調(diào)解機(jī)制的健全而言無(wú)疑百弊叢生。

（四）大調(diào)解機(jī)制蘊(yùn)涵著壓抑權(quán)利機(jī)制形成的危險(xiǎn)因素

1.從社會(huì)組織與社會(huì)成員、社會(huì)意識(shí)的關(guān)系來(lái)看，如果社會(huì)的組織機(jī)構(gòu)壓抑某一方面的意識(shí)，社會(huì)成員該方面的意識(shí)形態(tài)就不可能發(fā)達(dá)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的阻抑甚至可能減少到最低程度。我國(guó)目前有許多糾紛解決的機(jī)構(gòu)，如黨政組織、工會(huì)、婦聯(lián)、人民調(diào)解等，它們有一個(gè)共性即非正規(guī)性，以化解糾紛、教民止?fàn)帪槟康?。其中的大調(diào)解機(jī)制也難逃此弊，在處理糾紛時(shí)，往往作出使雙方都妥協(xié)的結(jié)果，不是采取“非黑即白”的認(rèn)定。其邏輯前提是一個(gè)巴掌拍不響，糾紛主體均有責(zé)任，常常是各打五十大板，結(jié)果模糊了是非界限。曠日持久，不但經(jīng)歷過(guò)調(diào)解的人是非界限不清，而且還會(huì)影響其他人的是非觀念。特別是民間調(diào)解走向大調(diào)解的今天，在解決糾紛時(shí)摻雜更多的人為因素，往往會(huì)影響到結(jié)果的公正性，而結(jié)果的不公正，自然便會(huì)妨礙人民權(quán)利意識(shí)、公正意識(shí)的提高。

2.從大調(diào)解機(jī)制對(duì)訴權(quán)行使的妨礙來(lái)看，大調(diào)解機(jī)制是不利于訴權(quán)保護(hù)的，以民事訴訟時(shí)效問(wèn)題為例——訴訟時(shí)效是權(quán)利人向人民法院請(qǐng)求保護(hù)其民事權(quán)利的法定有效期限，公民、法人及其他組織進(jìn)行訴訟，必須按照法律規(guī)定的訴訟時(shí)效進(jìn)行行為，除非存有特殊情況，超過(guò)了訴訟時(shí)效即喪失司法強(qiáng)制保護(hù)權(quán)。在大調(diào)解機(jī)制中，一般民事案件都要經(jīng)過(guò)調(diào)解，而十分重視調(diào)解成功率的調(diào)解機(jī)構(gòu)，往往將調(diào)解成否作為各種評(píng)比的重要指標(biāo)，以便營(yíng)造出一種民風(fēng)淳樸、治理安定的表面現(xiàn)象，因此，其勢(shì)必反復(fù)調(diào)解，而這往往會(huì)延誤訴訟時(shí)效期間，當(dāng)事人訴至人民法院，很難保護(hù)自己的權(quán)利。

（五）大調(diào)解機(jī)制內(nèi)部組成部分存在相互錯(cuò)位的缺陷

大調(diào)解機(jī)制本身形成了一種多元化機(jī)制，使原有各機(jī)構(gòu)的部門利益、相互競(jìng)爭(zhēng)和權(quán)力擴(kuò)張欲望得到了較好的抑制，并將其轉(zhuǎn)化為一種合理和協(xié)調(diào)以及功能上的相互替代。但是，在大調(diào)解機(jī)制的格局中，各組成部分顯然也存在著一定程度的錯(cuò)位：民間調(diào)解的行政化、行政調(diào)解的民間化以及司法調(diào)解與其他調(diào)解的交錯(cuò)與混同等。不僅如此，在目前的制度中，還隱藏著一些深刻的沖突和矛盾，例如，訴訟費(fèi)的進(jìn)一步減輕，以及基層法院訴訟程序的簡(jiǎn)易化、便民化措施，客觀上會(huì)抑制基于訴訟成本而選擇調(diào)解等非訴訟程序的動(dòng)機(jī)，從而起到鼓勵(lì)訴訟的作用，并進(jìn)而使得已經(jīng)營(yíng)造起來(lái)的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)及其作用受到貶抑。在沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一立法和制度的保證下，建立在地方政策和運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的大調(diào)解機(jī)制如何將各機(jī)構(gòu)之間的合作與制約合理確定下來(lái)，仍是一個(gè)懸而未決的難題。[2]

（六）大調(diào)解機(jī)制內(nèi)部組成部分自發(fā)靈活性保障缺失

在多元化糾紛解決機(jī)制中，不同的制度和程序應(yīng)該具有自身特色和相對(duì)獨(dú)立的功能，以滿足當(dāng)事人特定的需求和偏好。而在大調(diào)解機(jī)制格局中，追求司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解的同質(zhì)化、法制化或形式化的趨向十分明顯。表現(xiàn)在對(duì)各種調(diào)解程序設(shè)計(jì)相同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)各類調(diào)解員制定相似的資格準(zhǔn)入條件，在培訓(xùn)中一律傳授法律原理、規(guī)則、程序和案例，等等，體現(xiàn)出一種單一化的價(jià)值目標(biāo)和取向，然而，以人民調(diào)解為例，從實(shí)踐層面與調(diào)研資料來(lái)看，占絕大多數(shù)的、遍布基層農(nóng)村的村委會(huì)調(diào)解不僅不可能一律達(dá)到規(guī)范化或?qū)Ｂ毣惖囊?，而且也不宜一概采用這種標(biāo)準(zhǔn)。同等的法制化標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了一種單一化傾向，并不能保證基層調(diào)解糾紛解決的效果，甚至可能扼殺其自治性、鄉(xiāng)土性、靈活性和其他內(nèi)在價(jià)值。眾所周知，人民調(diào)解在社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)與社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧作用與意義深遠(yuǎn)，是國(guó)家基層治理的基礎(chǔ)，這些調(diào)解組織在解決民事糾紛方面，基本能夠遵循法律的基本原則，并能在不違反法律的前提下融會(huì)地方民間規(guī)范和道德情理的作用，符合民眾接近正義和糾紛解決機(jī)制生態(tài)平衡之需要。盡管現(xiàn)今在自治能力低下和道德失范的社會(huì)背景下，其作用有限并受到懷疑，但卻保有巨大的潛力，故，將國(guó)家權(quán)力對(duì)于人民調(diào)解之滲透與治理維持在一個(gè)合理限度內(nèi)，便成了人民調(diào)解發(fā)展的一大重要議題。此外，在這種同質(zhì)化的趨勢(shì)之下，不僅行政調(diào)解被掩蓋在人民調(diào)解的形勢(shì)下，法庭化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心與人民法庭在功能、方式上也似乎并無(wú)二致，尤其是行政調(diào)處（包括裁決）的功能和作用并沒(méi)有從制度和程序上給予保障，仍存在著一些明顯的“缺位”，這樣，即使各機(jī)構(gòu)不再為爭(zhēng)奪糾紛解決市場(chǎng)而競(jìng)爭(zhēng)，亦難保證資源的合理配置和有效利用。另外，大調(diào)解機(jī)制亦在一定程度上壓抑了自發(fā)秩序的生存空間——相對(duì)人民調(diào)解這種群眾性的自發(fā)秩序，大調(diào)解機(jī)制可謂一種人為秩序。在一般情況下，周密的人為秩序可以縮減復(fù)雜性，增加預(yù)測(cè)的精確性，但容易崩潰，因?yàn)槠淙狈m應(yīng)事態(tài)的彈力，利用自發(fā)秩序可以擴(kuò)大人們控制復(fù)雜事態(tài)的能力，但不能決定細(xì)節(jié)。因此，成熟的社會(huì)總是善于利用人為秩序與自然秩序之長(zhǎng)，使其發(fā)揮相輔相成的作用。大調(diào)解機(jī)制把明顯的社會(huì)政策目標(biāo)滲透其內(nèi)，包容了自治性的人民調(diào)解生存空間，必然會(huì)使人民調(diào)解應(yīng)有的簡(jiǎn)便易行、通融靈活等功能處于麻痹狀態(tài)。

（七）大調(diào)解機(jī)制“三位一體”銜接不足

我國(guó)各地區(qū)在構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的過(guò)程中，縱然將人民調(diào)解與司法調(diào)解進(jìn)行了有效的對(duì)接，但行政調(diào)解，由于其分散于各級(jí)行政機(jī)關(guān)之中，自身尚不能形成統(tǒng)一體系，構(gòu)成行政調(diào)解的一體化，更無(wú)須說(shuō)達(dá)到與人民調(diào)解及司法調(diào)解有力銜接的高度，綜觀我國(guó)大調(diào)解機(jī)制架構(gòu)實(shí)例亦可見(jiàn)，與行政調(diào)解的契合往往只是局限于信訪及治安領(lǐng)域，對(duì)于其他行政領(lǐng)域中所產(chǎn)生的糾紛鮮有涉足，如此便極易使得大調(diào)解機(jī)制“三位一體”結(jié)構(gòu)有名無(wú)實(shí)，行政調(diào)解脫節(jié)于其他兩大調(diào)解機(jī)制，無(wú)疑會(huì)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的高效有力解決形成阻力。另外，大調(diào)解機(jī)制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的模糊亦為造成各組成部分單兵作戰(zhàn)的癥結(jié)之一，目前，我國(guó)許多地區(qū)對(duì)于大調(diào)解機(jī)制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)往往只是籠統(tǒng)為黨委領(lǐng)導(dǎo)——從人民法院、行政機(jī)關(guān)及司法行政部門所理解的各自不同角度出發(fā)，就“大調(diào)解”概念的理解尚存差異，更不用說(shuō)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、相互配合、進(jìn)行有力對(duì)接。對(duì)大調(diào)解機(jī)制組織原則與成分構(gòu)建的理解偏差以及具體統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的缺失無(wú)疑梗阻了該多元化糾紛解決機(jī)制的運(yùn)作。

二、構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制統(tǒng)一高度、明確定位、“三位一體”的完整模式

（一）大調(diào)解機(jī)制的解紛定位

一般而言，人民對(duì)大調(diào)解機(jī)制的定位是根植于更深層的對(duì)糾紛和訴訟的看法。因而，定位大調(diào)解機(jī)制必然首先要求樹(shù)立正確的糾紛觀與訴訟觀。就人們對(duì)糾紛的不同看法，可分為厭訟觀與好訟觀。前者習(xí)慣把糾紛與秩序相對(duì)立，不愿從積極的意義上評(píng)價(jià)糾紛與價(jià)值的關(guān)系，認(rèn)為糾紛即意味著對(duì)秩序的破壞。此種看待訴訟的觀點(diǎn)是自我國(guó)古代以來(lái)，自然經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、宗族式統(tǒng)治和崇尚和諧文化基礎(chǔ)等因素共同作用而成，使得我國(guó)立法和司法總是在懲處糾紛造作者、興訟者的理念下運(yùn)作，從而制造了中國(guó)社會(huì)從來(lái)并且一直將在無(wú)權(quán)利狀態(tài)下延續(xù)與繁盛之情形；后者則以西方國(guó)家為代表，該觀點(diǎn)傾向于運(yùn)用訴訟手段解決糾紛，對(duì)訴訟抱有認(rèn)同感和信任感。事實(shí)上，沖突固然會(huì)沖擊一定的秩序，但卻并不等于公開(kāi)的暴力，無(wú)可否認(rèn)它還包括競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)上的分歧。糾紛并不是破壞社會(huì)在總體上順利運(yùn)轉(zhuǎn)的偶然事件，它是社會(huì)生活中一個(gè)持續(xù)存在和不可避免的組成部分。社會(huì)作為一個(gè)統(tǒng)一體，總是具有收斂方向和擴(kuò)散方向在不可分離地相互滲透與作用，糾紛從來(lái)就是雙方當(dāng)事人極力相互分散的多極化行為的匡正運(yùn)動(dòng)，[3]而訴訟亦系作為通過(guò)理性對(duì)話達(dá)到統(tǒng)一制度化的裝置而存在。

大調(diào)解機(jī)制自建立以來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)，通常被強(qiáng)調(diào)其應(yīng)把防止人民內(nèi)部矛盾激化作為重點(diǎn)，極力擴(kuò)張行政權(quán)力，即定位為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)社會(huì)治安的價(jià)值目標(biāo)所牽制，出現(xiàn)此種現(xiàn)象或多或少都與我國(guó)惡訟觀念根深蒂固緊密相連，而就目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及矛盾糾紛表現(xiàn)來(lái)講，大調(diào)解機(jī)制之定位應(yīng)當(dāng)明確為解決糾紛與保護(hù)權(quán)利。糾紛在任何社會(huì)都是一種客觀存在，人類社會(huì)在古往今來(lái)的若干矛盾產(chǎn)生與發(fā)展的過(guò)程中并未崩潰卻反而一步步走向文明，這一切在一定意義上都是依賴糾紛的解決而來(lái)。因此，從最一般的意義上，將大調(diào)解機(jī)制定位于解決糾紛是社會(huì)的最基本需要，并且不可否認(rèn)其仍有教民諭民之功，而此處的糾紛，不論是指人民調(diào)解、司法調(diào)解抑或是行政調(diào)解，均應(yīng)當(dāng)概指由當(dāng)事人雙方同意選擇進(jìn)行調(diào)解的社會(huì)矛盾——充分尊重與保障糾紛主體之選擇權(quán)，且上述所論及的社會(huì)矛盾應(yīng)多為從糾紛的性質(zhì)、影響上可判斷為群體性糾紛之社會(huì)爭(zhēng)端。此種定位應(yīng)當(dāng)為大調(diào)解機(jī)制應(yīng)有之義。

（二）大調(diào)解機(jī)制的統(tǒng)一立法構(gòu)建

為進(jìn)一步規(guī)范這些制度，各地已制訂了一些相關(guān)地方性法規(guī)和政策，同時(shí)，制定綜合性調(diào)解法的呼聲亦日益高漲，頗有破殼待出之勢(shì)，其意義主要有：[4]

1.制定統(tǒng)一綜合性調(diào)解法有利于確立、重申、提倡社會(huì)和諧理念，提升人民調(diào)解、司法調(diào)解及行政調(diào)解之法律地位。國(guó)家以立法對(duì)該三大非訴訟解紛機(jī)制進(jìn)行認(rèn)可、支持與倡導(dǎo)，是當(dāng)代世界各國(guó)共同的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)在20世紀(jì)80年代開(kāi)始的法制建設(shè)進(jìn)程中，曾出現(xiàn)過(guò)一些簡(jiǎn)單過(guò)度推崇甚至迷信國(guó)家法律和司法權(quán)以及正式的司法制度和裁判的作用，而忽略了訴訟的局限性和弊端以及司法資源的有限性的情況，使得社會(huì)凝聚力與自治自律、協(xié)商與和解甚至調(diào)解一度受到冷落甚至鄙棄。盡管今天各級(jí)法院及政府已轉(zhuǎn)變了政策和理念，但是公眾意識(shí)和社會(huì)觀念的轉(zhuǎn)變尚需時(shí)日，并需要通過(guò)立法加以引導(dǎo)和保障，使其合法化和正當(dāng)性得到法律保障。

2.一部科學(xué)的綜合調(diào)解法，對(duì)于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制至關(guān)重要。目前，我國(guó)新型糾紛的層出不窮使得我國(guó)許多法律規(guī)定已明顯滯后，此時(shí)制定的綜合調(diào)解法，既是對(duì)前一個(gè)階段的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，又是對(duì)糾紛解決機(jī)制進(jìn)行合理建構(gòu)和整合的理想契機(jī)。制定綜合調(diào)解法，不僅可以明確界定各種調(diào)解機(jī)構(gòu)的權(quán)限、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)，劃定該三大非正式解紛機(jī)構(gòu)的地位、功能、建立方式、活動(dòng)空間、權(quán)利義務(wù)責(zé)任等，還可以解決非訴訟程序與司法程序之間的銜接問(wèn)題，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，并且還可以在滿足當(dāng)事人選擇需求的同時(shí)，減少司法及其他社會(huì)資源的浪費(fèi)以及解紛成本，提高糾紛的效益和社會(huì)效果，此外，其還可完善對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。

3.通過(guò)制定綜合性調(diào)解法，可以在統(tǒng)一的前提下促進(jìn)各種地方性及專門性解紛機(jī)制的發(fā)展，并保證其穩(wěn)定性、連續(xù)性與規(guī)范性。調(diào)解甚至于其他解紛機(jī)制都是經(jīng)驗(yàn)性和實(shí)踐先行的，往往涉及多個(gè)主管部門和多種程序的銜接，如果政策不統(tǒng)一或反復(fù)多變，不僅會(huì)使民眾和當(dāng)事人無(wú)所適從，也會(huì)嚴(yán)重地挫傷基層工作者的積極性與創(chuàng)造力；另外，由于我國(guó)各個(gè)地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度、民眾的文化傳統(tǒng)、習(xí)俗和道德水平方面存在諸多不同，如果有關(guān)基層司法的制度和規(guī)則過(guò)于細(xì)致與統(tǒng)一，又難以適應(yīng)各地的差異性，同樣很難達(dá)到良好效果。多元化糾紛解決機(jī)制的一個(gè)重要的理念和角度，就是提倡盡可能地根據(jù)各地方和各種糾紛的類型的特點(diǎn)和差異性，有針對(duì)性地建立靈活多樣的機(jī)制或程序，通過(guò)國(guó)家制定統(tǒng)一的綜合調(diào)解法確立基本原則與發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)授權(quán)各地以地方性立法或細(xì)則進(jìn)行補(bǔ)充，保持一定的靈活性和變通性。因此，調(diào)解法的制定應(yīng)該兼顧統(tǒng)一性、穩(wěn)定性、連續(xù)性與多元化及靈活性的協(xié)調(diào)，通過(guò)統(tǒng)一的調(diào)解法既能對(duì)各種性質(zhì)、功能及形式的調(diào)解進(jìn)行統(tǒng)合，又能最大限度地保留極具靈活性與開(kāi)放性的發(fā)展空間。

4.通過(guò)制定綜合性調(diào)解法，能夠確立調(diào)解的基本原則和規(guī)范，提高調(diào)解的正當(dāng)性、合理性、公平與效益，減少調(diào)解的弊端與錯(cuò)誤的概率，并提供必要的救濟(jì)機(jī)制。我國(guó)盡管擁有悠久的調(diào)解文化，但是面對(duì)法治建設(shè)和社會(huì)轉(zhuǎn)型期特有的背景，以往關(guān)于調(diào)解的原理、觀念、制度、程序和方法等都顯得不足以為用，在具體的糾紛解決過(guò)程中也往往會(huì)出現(xiàn)違反調(diào)解原則和規(guī)律的做法，如強(qiáng)制調(diào)解等，需要通過(guò)立法加以規(guī)范；再有，亦需要通過(guò)特定的立法技術(shù)在規(guī)范調(diào)解機(jī)構(gòu)和調(diào)解活動(dòng)的同時(shí)，建立起科學(xué)合理的激勵(lì)制裁機(jī)制，鼓勵(lì)誠(chéng)信，減少被濫用和錯(cuò)用的可能，提供制約和救濟(jì)、糾錯(cuò)的保障，從而達(dá)到公平與效率兼顧的目標(biāo)。

（三）大調(diào)解機(jī)制的獎(jiǎng)懲及領(lǐng)導(dǎo)制度構(gòu)建

獎(jiǎng)懲制度的建立，對(duì)于大調(diào)解工作的開(kāi)展顯存激勵(lì)之效，對(duì)于目前各地區(qū)各部門凸顯出的工作熱情不足，效率低下的問(wèn)題頗有實(shí)效。因此，在現(xiàn)今大調(diào)解機(jī)制架構(gòu)背景下，應(yīng)當(dāng)將大調(diào)解工作納入黨建經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一考核，對(duì)調(diào)解化解糾紛成績(jī)突出的單位、部門和個(gè)人進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)調(diào)解工作不力致使社會(huì)矛盾高發(fā)的予以責(zé)任追究；另外，即需在一體化的高度將地區(qū)范圍內(nèi)對(duì)大調(diào)解工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具體到該地區(qū)個(gè)體部門，具體到干部個(gè)人，并建立相應(yīng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，有力監(jiān)督與指導(dǎo)各組成部分聯(lián)席會(huì)議的召開(kāi)及銜接制度的運(yùn)作，真正使得“三位一體”的結(jié)構(gòu)得以完整實(shí)現(xiàn)。

（四）大調(diào)解機(jī)制實(shí)踐的內(nèi)部銜接完善

可見(jiàn)，“三位一體”結(jié)構(gòu)的落實(shí)，對(duì)于大調(diào)解機(jī)制的完善而言舉足輕重，關(guān)系著該機(jī)制是否發(fā)揮著其應(yīng)有價(jià)值。在大調(diào)解機(jī)制日益發(fā)展與完善的今日，在立法高度對(duì)人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解三大組成部分之銜接予以統(tǒng)一抽象與具體論述相結(jié)合的今天，綜合性調(diào)解法之制定十分必要且意義重大。而正因立法內(nèi)容總是于社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)之上提煉而成，故，在實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解兩兩對(duì)接的進(jìn)路層面中，可做如下調(diào)整：第一，將人民調(diào)解與治安調(diào)解相結(jié)合。建立人民調(diào)解結(jié)合公安機(jī)關(guān)調(diào)解制度和調(diào)查取證協(xié)作等制度，遇到重大、復(fù)雜、疑難并可能激化的矛盾糾紛或群體性事件，由人民調(diào)解員和派出所干警共同出面，進(jìn)行疏導(dǎo)，穩(wěn)定局勢(shì)。然后根據(jù)糾紛性質(zhì)，由有關(guān)部門進(jìn)行處理。第二，便是將人民調(diào)解與司法調(diào)解相結(jié)合。完善訴前告知、訴中委托和信息反饋三項(xiàng)制度，將爭(zhēng)議不大、案情簡(jiǎn)單和不符合起訴條件的案件，及時(shí)移交人民調(diào)解委員會(huì)解決；積極探索將輕微刑事案件和刑事自訴案件移交人民調(diào)解組織調(diào)解的工作模式。通過(guò)人民法院確認(rèn)，賦予人民調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力。第三，將人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合。注重發(fā)揮人民調(diào)解員依法代表基層人民政府居間主導(dǎo)行使行政調(diào)解的職能，積極引導(dǎo)當(dāng)事人對(duì)行政單位受理的民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、合同糾紛及輕微刑事糾紛案件等選擇人民調(diào)解。第四，結(jié)合人民調(diào)解與信訪工作，建立工作交流制度，信訪部門將人民調(diào)解組織能夠調(diào)解解決的糾紛，及時(shí)分流到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，對(duì)信訪部門分流來(lái)的糾紛，不屬于人民調(diào)解組織受理范圍或調(diào)解不成的，人民調(diào)解組織及時(shí)移交有權(quán)管理的行政機(jī)關(guān)或人民法院處理。[5]第五，明確三者在大調(diào)解機(jī)制中所堅(jiān)持的不同原則，人民調(diào)解作為“糾紛解決第一道防線”與行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)一并充分發(fā)揮其優(yōu)先作用，力求以簡(jiǎn)單快捷的方式與低廉的成本將社會(huì)矛盾平息于萌芽狀態(tài)之中，而司法調(diào)解則不能無(wú)限制地一味強(qiáng)調(diào)其優(yōu)越地位，人民法院在解決當(dāng)事人訴求過(guò)程中應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，僅就某些特殊情形（如離婚、宅基地糾紛等）采用調(diào)解前置程序，其余均依照當(dāng)事人自愿處分權(quán)的行使，能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)解不成，及時(shí)判決。

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