整體性治理分析框架下的政府組織人際信任研究

曾凡軍

摘要：政府組織中的人際信任尤其是主要成員間的人際信任不僅關(guān)系到整體性政府組織合作與運行的持久性和有效性，也關(guān)系到政府組織內(nèi)部知識、技術(shù)和信息等資源的共享與擴散，還將關(guān)系到整體性政府組織合作機制的合理建構(gòu)。目前，政府組織的人際信任機制在個體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)層面上表現(xiàn)出諸多問題。需要運用整體性治理理論從個體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)三個方面進行建構(gòu)，以提高整體性政府組織的工作效率，實現(xiàn)整體性運作。

關(guān)鍵詞：政府組織：整體性治理：人際信任

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2013）01-0133-06

一、緣起與思路

在中國特色的“差序格局”中，信任是其重要的維系紐帶。因為信任在使個體獲得安全感、增進人際交往的同時減少社會沖突、節(jié)約社會成本。有關(guān)信任的研究已得到經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和心理學(xué)等多個領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，對信任的理解和分類也因研究者的理論依據(jù)、研究背景和研究方法等不同而各異。庫特等從心理學(xué)層面認為“信任存在于一方對另一方誠實，可靠性和行動的正直（integrity）懷有信心之時?！奔磳锇橘|(zhì)量、規(guī)范與個體屬性（如誠實、可靠性及正直）的衡量。加內(nèi)桑則從經(jīng)濟學(xué)和社會交換理論層面指出“信任是對一個交易伙伴依賴的意愿及對這一交易伙伴懷有的信心”。涂爾干從法理層面將信任描述為“契約的前提條件”。韋伯曾從社會學(xué)提出特殊信任（particularistic trust）與普遍信任（universalistic trust）兩種類型。摩根和亨特則認為信任是指成員一方對另一方所持有的誠實和善意的信念。值得一提的是有學(xué)者從新功能主義角度出發(fā)將信任分為人際信任和制度信任兩類。從建立基礎(chǔ)上看，前者的基礎(chǔ)是熟悉度及人際情感聯(lián)系。后者以法律、規(guī)章和制度等為基礎(chǔ)。本研究主要研究前者即人際信任，并將這一信任置于政府組織范疇中進行探討。

基于信息不對稱理論，政府組織或個體對外界信息的掌握都是不完全的，其行動的選擇與關(guān)系的建立都不是完全理性的。沒有了信任，任何政府組織或個體關(guān)系都不可能持久存在。同時，信任的存在有利于增強公民的向心力，降低政府組織的運行成本，提高效率。正如學(xué)者們對人際信任的研究結(jié)果一樣：提高人際信任，可以促進人們之間的溝通，有利于人們的協(xié)作，增強組織凝聚力，提高工作效率，合理配置資源，從而降低組織運行和管理成本。本研究的中心議題是整體性政府組織中的人際信任可促進政府組織人際溝通，提升政府組織凝聚力和工作效率，降低整體性政府組織運行和管理成本。本研究的基本思路是高素質(zhì)的公務(wù)員固然是整體性政府組織發(fā)展所必然具體的要素，但其人際信任的缺乏將無法讓實現(xiàn)整體性政府組織所追求的整體性績效，可能導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，從而有必要建立整體性政府組織中的整體性人際信任，進而減少政府組織內(nèi)部和外部摩擦與矛盾，促進人際溝通和人際合作，提高政府組織的整體性效率與績效。

二、分析工具與框架——整體性治理

“科層治理由于狹隘的服務(wù)視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復(fù)浪費、政府機構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門問，具有明顯的分散性和不連貫性”，自英國撒切爾政府上任以來，“在對傳統(tǒng)官僚制效率低下、結(jié)構(gòu)僵化和反應(yīng)遲鈍等弊端進行反思和批判基礎(chǔ)上逐漸形成了以市場化、分權(quán)化和民營化為工具的競爭治理，通過在政府部門中引入競爭機制，運用現(xiàn)代管理技術(shù)，實行市場導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、績效導(dǎo)向和效率至上主義，從某種程度上提高了政府效率，降低了行政成本，增強了政府的靈活性和反應(yīng)能力，是一種新的行政管理微觀治理范式。但競爭治理的工具主義、市場導(dǎo)向、民營化造成了管理碎片化和服務(wù)的分裂性等弊病，導(dǎo)致了嚴重的危機?！庇捎鴮W(xué)者?？怂固岢龅恼w性治理理論就是在對傳統(tǒng)科層治理模式所導(dǎo)致的效率低下、反應(yīng)遲鈍、結(jié)構(gòu)僵化與協(xié)調(diào)缺失等及競爭治理模式所導(dǎo)致的功能碎片化、政策制定與執(zhí)行碎片化、公共服務(wù)供給碎片化和整合不足等流弊進行反思批判的基礎(chǔ)上日漸形成的。因整體性治理順應(yīng)了當(dāng)時英國社會潮流和得到英國政府和公民的高度認同與大力提倡而成為英國政府治理變革的新趨勢。這一改革趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒克遜國家非常明顯，而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)。從而成為作為目前西方政府備受親睞的政府治理理論。

在希克斯看來。建立信任是整體主義和整體性治理的關(guān)鍵要素。信任是良好政府組織秩序的基礎(chǔ)之一，缺少信任政府組織將出現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)的危機。信任是一種代理關(guān)系，在這一條件中。委托人將其自身或其利益置于某種風(fēng)險之上，他們這樣做的信念是具有一定理性的代理人會依委托人所提供的激勵或所制定的規(guī)則行事，當(dāng)委托人就預(yù)期行為和利益而將事務(wù)委托給代理人時，信任即存在。

就類別而言，希克斯從廣義上對信任進行分類：（1）當(dāng)我們認為個體關(guān)于其意圖的陳述值得相信時，就會產(chǎn)生最低限度或謹慎的信任。此時，我們會相信他關(guān)于做或不做某事的承諾、威脅及其他意圖。（2）我們可能信任他人或政府組織執(zhí)行基于某種法規(guī)而明確或隱含地與之締結(jié)的契約。并且會信任他們將在契約條文所明確或隱含要求的權(quán)限范圍內(nèi)執(zhí)行。（3）我們可能信任他人或政府組織將我們的利益放在首位，并以其判斷力在委托代理關(guān)系中維護我們的利益。若契約條文對我們不利，他會將其置于一旁。若契約條文對我們有利，他更會錦上添花。（4）第四種信任，我們稱之為絕對信任或道德信任。

就信任的原因而言，?？怂拐J為其原因主要包括如下幾方面內(nèi)容：首先，我們之所以產(chǎn)生信任是基于過去與人或政府組織交往并證實他們是可靠的經(jīng)驗。其次。我們之所以產(chǎn)生信任是源于這個體或政府組織享有一定的聲譽。這當(dāng)中有兩種情況：（1）我們可能將這一聲譽視為一種參照，是基于他人的公平經(jīng)驗而產(chǎn)生信任；（2）我們推斷這個體或政府組織將珍視這一聲譽，并以可信賴的方式行事，以免毀壞聲譽，在這種情況下，聲譽就如同抵押品，例如制度原因。第三，信任可能是基于共同特征或身份而產(chǎn)生。例如，對于是同一國籍或來自同一地方，或者有時候純粹是同一性別的人，我們可能會認為他們是可信任的；有時候，第一眼印象（eyeball-to-eyebaU judgement）也會成為我們產(chǎn)生信任的理由。在某些情況下，這是一種特殊的基于聲譽的信任，如果我們認為人們珍視這種同一身份共同體內(nèi)的聲譽的話。如果我們認為這個體或政府組織是基于同一身份或其他特征而對我們負有義務(wù)或責(zé)任感的話，那么身份共同體更多地與責(zé)任道德范疇有關(guān)。第四，我們也可能是基于各種制度原因而產(chǎn)生信任。一般的制度因素包括顧慮職責(zé)時的法律賠償。而具體的制度因素包括個體或政府組織給我們提供的擔(dān)保、保證或其它抵押。

?？怂拐J為，大多數(shù)情況下我們不會僅基于一個原因產(chǎn)生信任。信任是諸多原因組合而成的產(chǎn)物。?？怂怪赋鰬?yīng)從整體來看待某一特定的信任關(guān)系。然而，經(jīng)驗和聲譽通常都是需要時間來獲得和建立的。因此，最初，管理者在是否信任以及在多大程度上信任其他政府組織中的人，這一問題上的唯一“指南”（guide）是是否存在共同特征和制度。此種情況下的制度包括對方合作的具體法律義務(wù)和上級權(quán)威機構(gòu)為協(xié)調(diào)所強加的懲罰和獎勵。一旦信任關(guān)系得以確立，我們就可以看到信任的理由及指向?qū)⑷鐖D1所示那樣很快地傳遞。事實上，此種傳遞并非一帆風(fēng)順。當(dāng)然，信任并非在背叛發(fā)生之后消失殆盡。同樣。對于喪失了我們的善意信任的個體或政府組織，我們對其的信任并不必定會大為下降或甚至退回到有所保留的信任。只要我們信任的理由不變，并且這些理由使我們相信破壞契約將會：（1）不太合適，以致即便我們不用善意去揣測，也無法想象他們會這樣做；（2）毀壞聲譽；（3）打破源于特定特征的義務(wù)責(zé)任；或（4）將會遭遇制度上的風(fēng)險，如契約法或優(yōu)先擔(dān)保。那么他們?nèi)詫⑹侵档眯湃蔚?。因此，若善意信任被破壞，管理者將仍舊信任其他政府組織的成員，至少會盡其所能執(zhí)行隱含的契約?；蜃畹拖薅鹊赝瓿删唧w意圖、威脅或承諾。整體性運作中的每一個行動皆可以此種分析來進行描述。事實上，對于有效合作而言，四種信任緣由往往都是必要的。

三、困境與根源

在本研究看來。政府組織中整體性人際信任的建立面臨著來自多方面的障礙。主要包括個體、結(jié)構(gòu)和技術(shù)三個層面。

（一）個體層面

在傳統(tǒng)社會中，自給自足的生產(chǎn)方式?jīng)Q定了人際交往以血緣、地緣為基礎(chǔ)展開。受此影響，傳統(tǒng)社會的人際信任更多地局限于以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任模式，具有明顯的狹隘性、信任對象的局限性、受時空的限制性和信任達成的經(jīng)驗性。而在現(xiàn)代社會中，這種以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任模式仍然存在并發(fā)揮重要作用。隨著政府組織間邊界的日漸模糊，公民的交往尚處于時空完全統(tǒng)一的“在場”交往的特殊人際信任，這種特殊人際信任依據(jù)關(guān)系的親疏遠近來決定信任度的高低，決定了這一信任模式的封閉性和狹隘性及范圍的狹小性仍然存在。這種特殊人際信任模式缺乏帶有普遍性的責(zé)任感，不利于政府組織秩序和公道原則的構(gòu)建及維系。政府組織轉(zhuǎn)型打破了原有結(jié)構(gòu)與個體生存狀態(tài)，拓展了人際交往空間。同時。人際交往內(nèi)容或目的愈加多樣、豐富和復(fù)雜，人際情感溝通變得更加困難。市場經(jīng)濟的負面效應(yīng)和利益取向使人際信任的價值遭到不同程度的泯滅，人際關(guān)系難以得到有效協(xié)調(diào)，使人際信任陷入了困境。

（二）結(jié)構(gòu)層面

目前，各政府組織在結(jié)構(gòu)上都或多或少地存在著各種不合理現(xiàn)象。如政府組織職能定位不準確，職權(quán)劃分不明確；政府組織職能結(jié)構(gòu)不合理；政府組織的公共管理職能和公共服務(wù)職能未得以充分重視；上下級政府組織之間的職權(quán)劃分不明確，同一層級政府組織之間的職權(quán)劃分不規(guī)范。職權(quán)重合、職責(zé)交叉重復(fù)和多頭管理等現(xiàn)象較為普遍：政府機構(gòu)序列設(shè)置不夠規(guī)范、不夠科學(xué)，有些領(lǐng)域中機構(gòu)較多、管理分散化、碎片化等問題長期存在；政府組織間關(guān)系沒有理順，條塊矛盾突出；政府組織層級過多，結(jié)構(gòu)扁平化趨勢受阻；上情難以及時全面準確地下達，下情也難以及時全面準確地上達；大量臨時機構(gòu)的設(shè)立，缺少法律依據(jù)，隨意性較大，使部分部門的職責(zé)權(quán)限趨向模糊化，結(jié)構(gòu)更加不夠合理。結(jié)構(gòu)的不合理必將導(dǎo)致公民對政府組織的不信任或信任度低下。而政府組織又是由政府組織中官員和領(lǐng)導(dǎo)人進行管理和領(lǐng)導(dǎo)的，從而表現(xiàn)出公民對政府組織中官員和領(lǐng)導(dǎo)人或下級對上級的不信任或信任度低。同時，結(jié)構(gòu)不合理使政府組織間關(guān)系的緊張和沖突，政府組織間關(guān)系的緊張和沖突又直接導(dǎo)致了政府組織間成員的關(guān)系緊張和相互不信任。由上，結(jié)構(gòu)的不合理將導(dǎo)致人際不信任或人際信任度低下。

（三）技術(shù)層面

本研究認為人際信任與政府組織中官員的管理和協(xié)調(diào)技術(shù)手段及網(wǎng)絡(luò)管理技術(shù)間有著密切聯(lián)系。管理技術(shù)低下。將降低政府組織的管理和協(xié)調(diào)效率，增加管理和協(xié)調(diào)成本。個別政府組織借助監(jiān)視系統(tǒng)等手段及命令和權(quán)威的方式對公民進行監(jiān)控和管理，使公民對管理者和領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)生不信任之感，從而降低管理者和領(lǐng)導(dǎo)者與公民間的人際信任度。同時，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展使得公民間的交往空間進一步拓展，交往內(nèi)容和交往手段更加多元化，面對面交往的比例大大下降，非面對面的間接交往比例則大大增加，虛擬空間的交往已成為新潮。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐下的人際交往，在加強了人際間交流與溝通的同時。也給個別公民通過網(wǎng)絡(luò)進行行騙和犯罪的機會，給其他成員的生命、財產(chǎn)和聲譽帶來諸多不利影響，產(chǎn)生嚴重的網(wǎng)絡(luò)安全問題，從而加大了交往互信的難度和降低了人際信任度。

四、建構(gòu)與策略

正如?？怂顾?，信任是政府組織得以運行的基石。在本研究看來，建立政府組織中人際信任機制是實現(xiàn)政府組織整體性治理的核心要素。與整體性人際信任機制所面臨障礙的主要來源相對應(yīng)，需要從個體層面、結(jié)構(gòu)層面和技術(shù)層面進行建構(gòu)。

（一）個體層面

依據(jù)整體性治理理論，筆者認為，建立政府組織中的人際信任機制在個體層面上的策略主要包括如下幾個方面：

第一，建立相互理解與人際信任。在整體性治理理論看來，管理者需較為充分地了解他人背景，并樹立一種理念——“每個個體都是好樣的”。即管理者要充分相信政府組織中的成員都是具有一定的潛能，都是好樣的，對這些成員給予高度的信任。在經(jīng)濟學(xué)理論中，人際信任的作用得到了充分肯定，并認為人際信任在政府組織中的擴散（Diffusion）能幫助復(fù)雜的政府組織實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)。事實上，政府組織中有關(guān)個體特征知識的缺乏將導(dǎo)致人際關(guān)系的脆弱，影響政府組織成本的降低和政府組織效率的提升，而人際信任的建立則是解決政府組織信息不對稱與不確定性的有效途徑。人際信任又包括政府組織中官員與公民間的信任和公民間的信任。

在整體性政府組織中官員與公民之間的信任關(guān)系上，任何公民都渴望得到政府組織的認同和信任，尤其是得到政府組織中官員的支持和信任，當(dāng)公民感受到來自政府組織和管理者的信任和支持時，將產(chǎn)生強烈的回報政府組織的愿望。從社會交換理論來看，在信任基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的整體性政府組織中。公民為整體性政府組織所付出的努力，整體性政府組織將以回報的方式來回饋公民。同樣，就公民而言，他們所表現(xiàn)出的合作意向和協(xié)作行為并非只基于即時性的獎勵與懲罰，更多的是公民相信其付出努力后，政府組織中官員將對公民的行為予以肯定、贊揚或正面的評價，并得到來自政府組織和管理者層面的對等的收獲和回報。當(dāng)公民認為整體性政府組織中的管理者是信任、支持他們并且是值得信賴時，就會有良好的行為表現(xiàn)。也就是說，管理者的信任有助于公民的歸屬感和積極性的產(chǎn)生和提升。因而，整體性的政府組織運作有賴于良好的政府組織中官員和公民間的高度理解和充分信任，即整體性的政府組織運作有賴于良好的人際關(guān)系和人際信任的建立。

在公民間的信任關(guān)系上，在一定政府組織情境下。若公民間信任程度較高，他們將采取產(chǎn)生單方協(xié)作、利他和職務(wù)外工作等自發(fā)合作行為，并將其更多的時間與精力集中于整體性政府組織目標的實現(xiàn)，自愿服從政府組織中各項規(guī)章和制度，使信息流在政府組織各環(huán)節(jié)中得以暢通傳遞，從而達成效率的提高，失敗風(fēng)險的減少，阻力的消除及政府組織集體目標的實現(xiàn)。從公民間的信任關(guān)系建構(gòu)的途徑上看，需要限制特殊信任，擴大一般信任。所謂特殊信任又可稱為關(guān)系信任，就是在結(jié)構(gòu)上是以血緣為中心和以親密度為范圍的信任。此種信任模式主要是建立在家族觀念和私人關(guān)系基礎(chǔ)上。對“自己人”持有相當(dāng)高的信任度，對“外人”的信任度則相當(dāng)?shù)汀＿@種信任模式在我國各政府組織中表現(xiàn)的較為突出。一般信任又可稱為普遍信任，這種信任是建立在對公民普遍信任的基礎(chǔ)上，而非建立在私人關(guān)系和家族觀念的基礎(chǔ)上，既對“自家人”信任又對“外人”信任，不以關(guān)系親疏為信任前提。由特殊信任和一般信任的概念可知，特殊信任具有較大的局限性和狹隘性。自古以來，忠誠是政府組織及其管理者對公民一項重要要求，其中一般信任倡導(dǎo)的是對整個政府組織的忠誠，特殊信任則倡導(dǎo)對個體的“私忠”或“愚忠”。高度的“私忠”或“愚忠”容易導(dǎo)致政府組織腐敗案件的發(fā)生。

第二，創(chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”（Crearing new leaders and heroes）。希克斯認為，僅規(guī)勸人們改變思維方式是不夠的，并且這樣做可能會導(dǎo)致現(xiàn)有知識和技術(shù)因為連貫性的缺乏而遭到破壞。同時也可能會招致那些感覺受到威脅的員工的抵制。創(chuàng)建更多的整合性思維和工作的方法所面臨的挑戰(zhàn)在于如何在構(gòu)建新的管理觀點和管理能力的同時保持現(xiàn)有的知識基礎(chǔ)與能力水平。

創(chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”轉(zhuǎn)變過程需要合乎邏輯順序，漸進而行。首先是為提倡整體性視野的高級官員提供合法性。因為創(chuàng)建新的“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”只有得到了公民的認可和擁護，具有了一定的合法性，才能夠樹立其政府組織中的權(quán)威，運用政府組織所賦予的權(quán)力對政府組織資源進行分配，進行整體性的采購和預(yù)算，實現(xiàn)政府組織的整體性運作。其次，負有倡導(dǎo)和實施整體性策略的新領(lǐng)導(dǎo)人不僅需要合法性，還需要接觸到政府組織的信息資源和溝通渠道，這意味著不僅需要現(xiàn)有資源和渠道，還包括新創(chuàng)建的、能連接各管理層并鼓勵信息共享和共同決策的溝通渠道和平臺。因為只有擁有了良好的溝通渠道和平臺，才能夠通過這一良好渠道和平臺對管理層進行連接，使政府組織管理層之間達成充分的信任。實現(xiàn)信息共享與合作決策及政府組織的整體性運作。再次，?？怂拐J為，新“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”不僅需要進入政府組織的重要決策通道，而且還需要能對之產(chǎn)生影響。這也意味著新“領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”必須有政府組織影響力以左右決策。對此，僅有合法性和進入權(quán)是不夠的，還需要有更多正式的政府組織權(quán)力作后盾。在Bartlett和Ghoshal看來，若要擁有政府組織權(quán)力，有兩個因素極為重要：即資源分配和責(zé)任分擔(dān)。這兩者能使新管理層與既定管理群體進行抗衡。此外，對結(jié)果負責(zé)會使其在決策過程中擁有更多的權(quán)力和影響力。因而。通過建立新的領(lǐng)導(dǎo)人和英雄可以提高公民對整體性政府組織及其管理者的高度信任，提升整體性政府組織的凝聚力和整體性運作能力。

第三，建立人際承諾。經(jīng)由有價值的職業(yè)通道所體現(xiàn)出來的激勵和獎勵的變化是為了政府更為廣泛的要求之一，即建立承諾。在跨國業(yè)務(wù)中這一要求已得到廣泛認可，高層管理者必須得到每個成員對于公司整體運作的個體承諾。我們將這一過程稱之為共同選擇。事實證明，它的整合效應(yīng)往往要強于其他任何復(fù)雜或高效的結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。在建立個體承諾的過程中有三點極為重要：（1）對政府組織的共同使命有明確和共同的了解；（2）高層管理者的行為可視（3）政府組織的人事政策。?？怂雇ㄟ^案例研究發(fā)現(xiàn)，在中央政府政策和規(guī)定中不斷重申合法性和預(yù)防性的思維和目標，以此來建立對公共部門使命和目標的共同理解，這是極為有利的。案例中研究亦顯示了要重視中央和地方政治高官和高級官員的可視行為。以及明顯非持續(xù)性的行為會造成破壞和混亂（如只注重投入而不注重產(chǎn)出、只注重事后控制而不注重事前預(yù)防的績效測量）。以上這些都離不開人事政策：（1）注重團隊成員而非單干者的必要和價值；（2）促使管理者流動以開闊視野和增長知識；（3）注重培訓(xùn)和開發(fā)，以強化團體價值觀并培養(yǎng)跨部門的人際關(guān)系；績效評估不僅只考慮可測量的投入，還顧及同事合作以及政府組織價值的堅持。

第四，建構(gòu)人際溝通機制的第一個策略在于“啟動對話”。這通常涉及到不同專業(yè)語言與組織語言間的轉(zhuǎn)換，以使雙方在就如何調(diào)解矛盾與沖突而展開激烈爭論之前了解彼此的基本立場。城然，政府組織基于不同自身利益和組織訴求而持有與某一組織相區(qū)別的觀點和立場并不表現(xiàn)出與眾不同的行為，這些政府組織間不同觀點和立場的沖突就表現(xiàn)為行為的沖突，導(dǎo)致政府組織間人際信任的缺失。大量研究證據(jù)顯示，人們在信任他人的一般傾向性上存在著個體差異。通常，被信任者所屬的組織或群體成為其推斷被信任者是否值得信任的標準和依據(jù)。我們在公共場合遇到問題時更可能在第一時間向人群中身著警服的人尋求幫助，因為警察這個社會群體已獲得普遍信任。這種信任的機制在于，人們將一個群體的成員資格，作為界定與群體內(nèi)其他成員交往時“低風(fēng)險人際信任”的判斷準則事實上，政府組織間存在分歧和矛盾是正常的并具有一定客觀必然性，即使管理者殫精竭慮也很難從完全避免。在希克斯看來，面對這種沖突需要進行政府組織間的人際溝通，其中第一個策略在于啟動對話。這種做法在企業(yè)中更為常見。如百安居則提出“閑談漫話”（Easy Talk），摩托羅拉公司提出“暢所欲言”（Speak out）等，旨在通過開啟對話機制增進組織中人際溝通。

（二）結(jié)構(gòu)層面

如前所述，結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致了政府組織間關(guān)系的緊張和沖突，政府組織間關(guān)系的緊張和沖突制造了人際關(guān)系的緊張氛圍，直接導(dǎo)致了政府組織間成員的關(guān)系緊張和相互不信任。也就是說，結(jié)構(gòu)不合理將導(dǎo)致人際不信任或人際信任度低下。因此，有必要加強結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與整合，使政府組織盡可能地滿足公民的公共服務(wù)和公共管理需求，緩解政府組織間及各公民間的分歧和沖突，提高人際信任度。

希克斯看來，需要對政府組織結(jié)構(gòu)進行整合：（1）聯(lián)合性工作（ioint working）：暫時性的協(xié)同運作；（2）聯(lián)合及共同開發(fā)（joint venture）：在主要規(guī)劃上，進行長期性的共同規(guī)劃及工作，且至少一個以上參與主體的任務(wù)有關(guān)；（3）輔助工具（satellite）：獨立的個體間，為共同擁有，創(chuàng)造出達成整合的機制；（4）策略聯(lián)盟（strategic alliance）：進行長期性的共同規(guī)劃及工作，且至少一個以上參與主體的任務(wù)有關(guān)；（5）同盟（union）：形式性的行政統(tǒng)一，仍維持明確的自主性；（6）合并（merger）：創(chuàng)造單一主體及身份的新結(jié)構(gòu)。為實現(xiàn)整體性整合，希克斯設(shè)計出了具體步驟：從合作層面上看：在追求互相合作的機構(gòu)問，需確定清晰的合作階段：了解達成這些合作目標所需要的背景，尤其是限制和障礙。從整合層面上看：需界定整合所需要的條件；界定實現(xiàn)整合所需要的權(quán)力工具和資源；運用權(quán)力工具和資源達成整合所要的條件。從行動層面上看：界定潛在風(fēng)險：界定用來克服障礙和控制風(fēng)險的工作和策略。從評估層面上看：界定機制或具體的整合行動來達成策略，并有技術(shù)地開展策略：設(shè)計和執(zhí)行評估體系來監(jiān)控和評價整合策略的結(jié)果，并控制整合策略的前景；工作再設(shè)計和策略。

通過以上措施可以明確政府組織職能定位和職權(quán)劃分，合理調(diào)整政府組織的職能結(jié)構(gòu)；充分重視政府組織的公共管理職能與公共服務(wù)職能；明確縱向的上下級政府組織之間職權(quán)劃分，規(guī)范橫向同一層級政府組織之間的職權(quán)劃分：實現(xiàn)逆部門化逆碎片化改革，規(guī)范政府機構(gòu)序列設(shè)置，避免機構(gòu)龐雜、管理分散化、部門碎片化等問題的出現(xiàn)：理順政府組織間關(guān)系，緩解條塊矛盾，使結(jié)構(gòu)更加合理。

（三）技術(shù)層面

依據(jù)整體性治理理論，筆者認為，建立政府組織中的人際信任機制在技術(shù)層面上的策略主要包括如下幾個方面。

第一，規(guī)范政府組織管理方式和提升管理技術(shù)，加強網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，提高人際信任度。一方面，需要規(guī)范政府組織管理方式。提升管理技術(shù)和協(xié)調(diào)效率。降低管理和協(xié)調(diào)成本。通過科學(xué)的人性化的管理方式而非借助監(jiān)視系統(tǒng)等手段及命令和權(quán)威的方式對公民進行管理，提升公民對管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的信任感，進而提升管理者和領(lǐng)導(dǎo)者與公民間的人際信任度。另一方面，需要加強網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)。通過網(wǎng)絡(luò)安全的建設(shè)，為公民間交往空間的進一步拓展，交往內(nèi)容和交往手段更加多元化提供安全保障，從而降低交往互信的難度和提高人際信任度。

第二，加強人際信任制度化研究。?？怂乖谄渲鳌哆~向整體性治理》中提出了信任概念、信任的維度和構(gòu)建信任的路徑，并指出信任需要制度化。制度影響人際交往中的規(guī)范、慣例和經(jīng)驗，無論明文規(guī)定的。還是心照不宣的，都為判斷他人的行為是否值得信任提供了重要的信息。隨著政府組織間邊界的日漸模糊，公民的交往也由原來時空完全統(tǒng)一的“在場”交往向跨越時空的“缺場”交往轉(zhuǎn)變，交往的類型也應(yīng)該隨之轉(zhuǎn)化，由原來的特殊信任向一般信任轉(zhuǎn)移并使其制度化。眾所周知，特殊信任依據(jù)關(guān)系的親疏遠近來決定信任度的高低，注定了這一信任模式的封閉性和狹隘性及范圍的狹小性。這種特殊的信任模式缺乏帶有普遍性的責(zé)任感及對整體性政府組織管理機構(gòu)與規(guī)則的普遍性認同，不利于公共秩序與公道原則的構(gòu)建和維系。如前所述，有必要建立一般信任模式，限制特殊信任模式。當(dāng)一般信任代替特殊信任，人際關(guān)系網(wǎng)的異質(zhì)性和松散性也隨之提高，關(guān)系網(wǎng)對個體的約束力越來越低。同時現(xiàn)代社會是一個流動、開放和跨時空交往“匿名社會”，民俗村約和群體壓力對失信的抑制也日漸減弱?！皩δ吧藷o感情的和普遍的信任要變得可信和有保證，就必須有其他因素作為媒介”。此媒介即制度。制度信任不是由人們理性的計算結(jié)果推斷出來，也非一種明確的契約，它是組織成員對制度或規(guī)則所達成的共識，依賴于成員對制度和規(guī)則認同和內(nèi)化的程度。可見，有必要將一般信任模式予以制度化，建構(gòu)良好的以規(guī)則和制度為基礎(chǔ)的整體性人際信任，促進整體性協(xié)調(diào)與合作。

五、余論與展望

人際信任機制不僅關(guān)系到整體性政府組織合作與運行的持久性和有效性。也關(guān)系到政府組織內(nèi)的知識、技術(shù)和信息等資源的共享與擴散，還將關(guān)系到整體性政府組織合作機制的合理建構(gòu)。更重要的是，從運行機制上看，人際信任是整體性政府組織自我履行的機制而不是規(guī)制性的制度安排。因此，信任是合作組織有別于正式合約的協(xié)調(diào)和控制機制，它可拓展政府組織的合作機會，強化政府組織的合作傾向，實現(xiàn)整體性運作。整體性政府組織主要成員問的高信任度對于成千練高效的管理和決策團隊，提高整體性政府組織的工作效率具有重要作用。整體性政府組織核心管理目標是使政府組織中的所有成員接受一種互利與合作的行為規(guī)范，達致整體性協(xié)調(diào)。進而使政府組織發(fā)揮出其整體性功效。人際信任與社會規(guī)范等其它整體性政府組織特征相結(jié)合，共同構(gòu)成整體性政府組織的運行資本。通過這一社會資本能增強公民的整體性合作能力，實現(xiàn)其共同的整體性目標。

有學(xué)者提出，人際信任和民主間的相互聯(lián)系可以稱得上是得到普遍承認的命題。如阿爾蒙德與維巴就在其著作《公民文化》中明確指出人際信任和民主制度的順利運轉(zhuǎn)間存在著比較高的正相關(guān)關(guān)系。而帕特南則基于長期的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)意大利北方的民主制度之所以運轉(zhuǎn)良好及政府績效較高，主要是因為人際信任、網(wǎng)絡(luò)等各種社會資本的存在；與北方相比，南方也擁有相同的制度構(gòu)架。但因人際信任度較低，其不僅民主運轉(zhuǎn)艱難而且政府的治理績效也較差。在本研究看來，人際信任與整體性協(xié)調(diào)機制的順利運行存在著較高的正相關(guān)關(guān)系。換言之，政府組織中人際信任度越高，整體性協(xié)調(diào)機制運行越好，越能擺脫有組織的無序狀態(tài)并實現(xiàn)哈耶克倡導(dǎo)的“人類合作的擴展秩序”，越能提升整體性政府組織績效和實現(xiàn)政府組織整體性治理。

責(zé)任編輯 楊小民