鳳岡縣農(nóng)村基層民主治理改革經(jīng)驗(yàn)與啟示

袁小英

黨的基層組織是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論、路線、方針、政策，落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足進(jìn)步，同時(shí)民生領(lǐng)域也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，尤其是農(nóng)村民生問題，更是基層黨委和政府繞不開、躲不過的大問題。如何采取有效形式，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)充分保障和改善農(nóng)村民生，使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果，是新時(shí)期亟待研究和探索的重要課題。

一、改善民生必須大力發(fā)展基層民主

黨的十八大報(bào)告指出：要強(qiáng)化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設(shè)，加大非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織黨建工作力度，全面推進(jìn)各領(lǐng)域基層黨建工作，擴(kuò)大黨組織和黨的工作覆蓋面，充分發(fā)揮推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，以黨的基層組織建設(shè)帶動(dòng)其他各類基層組織建設(shè)?；鶎用裰鞣绞降囊雽?duì)農(nóng)村民生需求的改善，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，經(jīng)濟(jì)條件的改善伴隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)保障和改善民生具有了更高的表達(dá)意愿；另一方面，對(duì)基層政府而言，通過民主的方式作為民生需求的工作機(jī)制，既保障了政府民生項(xiàng)目投入方向的正確性，使其更符合民生的實(shí)際需要，更好地解決需求的多樣化、差異化問題，同時(shí)也能使政府的民生工作更易贏得農(nóng)民的理解和支持，民生項(xiàng)目更容易推進(jìn)和開展。在這種民生需求的推動(dòng)下，基層民主建設(shè)被注入更多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，更具活力和動(dòng)力，因而也能得到更加深入的發(fā)展。鳳岡縣的基層民主治理改革創(chuàng)新工作的“黨群直議制”就是在這種背景下展開的。

改革開放以來，鳳岡縣縣域經(jīng)濟(jì)取得較大發(fā)展，為保障和改善民生提供了良好條件。2011年，鳳岡縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值268859萬元，地方財(cái)政收入18536萬元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)12650元，農(nóng)民人均純收入達(dá)4447元。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為保障和改善民生提供了支撐。進(jìn)入新世紀(jì)后，縣財(cái)政每年投入民生領(lǐng)域的資金都有較快增長，特別是2012年，縣財(cái)政投入農(nóng)村民生領(lǐng)域的財(cái)政支出都達(dá)到5億多元，此外政府引導(dǎo)的投放民生領(lǐng)域的社會(huì)資金也在逐漸增加。這些都使如何發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，使投放民生的資金更好地滿足民眾的民生需求，成為鳳岡縣優(yōu)先考慮的問題。而廣泛聽取民眾的聲音，充分發(fā)揮民主機(jī)制，無疑是一種正確的選擇。

隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化和信息化的推進(jìn)，社會(huì)階層群體不斷分化，不同利益訴求充分展現(xiàn)，民生需求的多樣化、差異化特征日益明顯。鳳岡縣下轄9鎮(zhèn)5鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有一定差距，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、不同群體之間民生需求的差異性也比較明顯。引入民主機(jī)制，不僅可以更有效地掌握民生需求，而且可以贏得農(nóng)民群眾的理解支持，使好事辦好、實(shí)事辦實(shí)。鳳岡縣黨委政府在長期的基層工作實(shí)踐中，以“一事一議”、黨建項(xiàng)目“一對(duì)一”等方法加強(qiáng)基層組織建設(shè)、改進(jìn)政府管理流程和治理效果，注重培養(yǎng)和引導(dǎo)群眾的民主意識(shí)和民主習(xí)慣，積累了豐富的民主管理經(jīng)驗(yàn)，使基層民主參與得以在制度化平臺(tái)和框架下有序和有效開展。這種前期形成的工作環(huán)境，使得政府管理和民生需求改善之間的民主化互動(dòng)具備了良好的基礎(chǔ)，也使得“黨群直議制”這種基層民主建設(shè)方式和民生改善共促發(fā)展成為可能。

二、以“黨群直議”為載體促進(jìn)民生改善

第一，搭建黨群直議平臺(tái)，夯實(shí)民主決策基礎(chǔ)。這個(gè)平臺(tái)由兩部分組成。一是在建制村中建立村級(jí)黨總支委員會(huì)，按照便于黨員參加活動(dòng)好組織管理的原則，在自然村寨或村民小組、相對(duì)集中連片的區(qū)域黨支部或黨小組，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面，全縣共設(shè)置村黨總支86個(gè)，組級(jí)黨支部536個(gè)，黨小組1916個(gè)，暢通了黨員管理、教育和訴求渠道，形成“黨員一黨小組一組級(jí)黨支部一村黨總支一村黨員代表大會(huì)”的黨內(nèi)議事體系。二是組建議事會(huì)，通過“海選”，全縣共選舉村委會(huì)主任86名，副主任172名，村民代表5854名，村民主監(jiān)事會(huì)成員1069名，議事成員12153名，組建組議事會(huì)2312個(gè)，形成“村民一組議事會(huì)一村民委員會(huì)一村民代表大會(huì)”的村民議事體系。在這個(gè)體系中，組級(jí)黨支部會(huì)議和組議事會(huì)會(huì)議是黨群直議的主體，主要負(fù)責(zé)對(duì)涉及本組群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題或涉及大家的重大事項(xiàng)收集和梳理，討論提出意見建議，及時(shí)提交村“兩會(huì)”審議、決議，通過后，及時(shí)組織黨員群眾予以實(shí)施。這樣，便形成了以“黨內(nèi)議事體系和村民議事體系”為主干，以黨支部和議事會(huì)為主體，以解決具體農(nóng)村民生問題為目的，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)，村民的民生訴求和意愿以及對(duì)于具體民生項(xiàng)目的不同意見和建議有了表達(dá)和溝通的渠道，廣大農(nóng)民群眾有序參與民生項(xiàng)目的決策、管理、監(jiān)督和評(píng)議有了制度化的平臺(tái)。

第二，強(qiáng)化制度機(jī)制建設(shè)，確保民主參與的有效性。為了確保民主參與的有效性，使群眾能更廣泛、深入地參與到民生項(xiàng)目的決策、管理和監(jiān)督中來，鳳岡縣出臺(tái)了一系列行之有效的工作制度，包括“雙向四議”制度、“三公開”和“五議五促進(jìn)”等等?！半p向四議”指的是自下而上開展四議和自上而下開展四議。一是自下而上開展四議，即兩員（黨員、議事會(huì)成員）提議一兩組（黨小組、議事組）評(píng)議兩委（村民委員會(huì)、村總支委員會(huì)）審議一兩會(huì)（黨員代表大會(huì)、村民代表大會(huì)）決議，切實(shí)把農(nóng)村黨員和群眾的合法合理訴求上升為基層黨組織的主張。二是自上而下開展四議，即村黨總支提議一村“兩委”商議一村黨員大會(huì)審議一村民代表大會(huì)決議，保障上級(jí)黨組織安排部署的工作能及時(shí)有效落實(shí)到基層，切實(shí)把基層黨組織的要求轉(zhuǎn)化為黨員和群眾的意愿?！叭_”指的是對(duì)民主議事過程、決議結(jié)果、執(zhí)行效果及時(shí)向黨員群眾公開，切實(shí)保障黨員群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而有效解決了以往議事中存在的“議而不決、決而不行、行而無果”的頑疾?！拔遄h五促進(jìn)”就是明確黨群直議的核心內(nèi)容，對(duì)事關(guān)團(tuán)結(jié)和諧、民生保障、公益事業(yè)、誠信建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的事項(xiàng)進(jìn)行商議，達(dá)到夯實(shí)發(fā)展基層、凝聚發(fā)展力量、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、突破發(fā)展瓶頸、加快發(fā)展速度的目的。

第三，推行“雙建雙聯(lián)”，為基層民主注入持久動(dòng)力。一是建立黨群活動(dòng)日，組“兩會(huì)”規(guī)定每月所在集鎮(zhèn)最后一個(gè)趕集天為黨群活動(dòng)日，集中總結(jié)涉及本組上月議事的落實(shí)情況，收集梳理“兩員”提議和社情民意，并經(jīng)認(rèn)真商議和討論形成意見建議后提交村“兩委”，保障議事連續(xù)性。二是名譽(yù)顧問議事制度，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)卦谕庵耸繛楸窘M議事會(huì)名譽(yù)顧問，充分利用其資源優(yōu)勢(shì)協(xié)助解決一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題及重大民生事務(wù)，保障議事廣泛性和可持續(xù)性。三是制定組級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，組級(jí)黨支部和議事會(huì)對(duì)涉及本組的重大事項(xiàng)，聯(lián)合開展議事活動(dòng)，集思廣益，共同商議，保障議事科學(xué)性。四是制定黨員包片和議事會(huì)成員聯(lián)戶議事制度，讓黨員和議事會(huì)成員加強(qiáng)與群眾的溝通交流，使黨員和群眾的意愿得到充分表達(dá)，保障議事實(shí)效性，為基層民主注入持久動(dòng)力。

三、鳳岡縣“黨群直議制”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

經(jīng)驗(yàn)之一：“黨群直議”是實(shí)現(xiàn)民主和民生需求互動(dòng)發(fā)展的有效途徑。

近年來，鳳岡縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在遵義市的排名是靠前的，呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭，以2012年上半年為例，完成生產(chǎn)總值141622萬元，在遵義市14個(gè)縣、市、區(qū)中排名第三。其自身所處的經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展階段，為推進(jìn)民生發(fā)展和促進(jìn)基層民主建設(shè)，提供了較好的條件。目前，在全國許多地區(qū)，正不同程度地面臨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和民生需求日益高漲的問題。如何使財(cái)政資源更有效地配置到社會(huì)民生建設(shè)中去，是一個(gè)無法回避的問題。一些地方政府仍然承襲著傳統(tǒng)模式，或者忽視民生需求，或者以政府為主體包攬民生建設(shè)的方方面面，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的民生領(lǐng)域的實(shí)際需求及其多樣化、差異化特征視而不見。這一方面使有限的財(cái)政資源得不到合理利用，另一方面導(dǎo)致公眾的民生需求得不到有效滿足，出現(xiàn)“政府花錢辦事、群眾誤解不滿”的現(xiàn)象。

鳳岡縣民主方式保障和改善民生的經(jīng)驗(yàn)，向我們展示了政府推進(jìn)民生發(fā)展的另一條路徑。如何將社會(huì)公眾的民主意識(shí)和民生需求納入到正常的利益表達(dá)軌道，如何使政府管理與社會(huì)民生需求和民主訴求有效對(duì)接，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題?！包h群直議制”展示了政府管理方式如何由“單向推動(dòng)”轉(zhuǎn)為“雙向互動(dòng)”，展示了通過基層民主的方式保障和改善公眾民生需求的具體機(jī)制，從而在實(shí)踐中探索出一條農(nóng)村基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展的新思路，具有重要探索意義和推廣價(jià)值。

經(jīng)驗(yàn)之二：制度化是創(chuàng)新基層民主建設(shè)的根本保障。

任何一項(xiàng)工作若要持久化地發(fā)揮作用，必須通過制度化的途徑來實(shí)現(xiàn)。鳳岡縣基層民主建設(shè)中“黨群直議制”的實(shí)踐探索，不是短期的應(yīng)景之作，而是經(jīng)歷了較長時(shí)間的發(fā)展和完善，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都在前任的基礎(chǔ)上，對(duì)基層民主建設(shè)有所深化、有所提升、有所貢獻(xiàn)，最終使“黨群直議制”得以在制度化平臺(tái)和框架下持久、有序和有效地開展。

“黨群直議制”的探索，依托于一系列行之有效、具有約束力的制度框架，保障了村民參與民生項(xiàng)目決策、管理和監(jiān)督的廣泛性、有效性和持續(xù)性。其中組級(jí)黨支部和組議事會(huì)成了新時(shí)期農(nóng)村基層黨員群眾反映民生需求、訴說心中意愿的平臺(tái)；“五議五促進(jìn)”規(guī)范了黨員群眾議事的核心內(nèi)容：“雙向四議三公開”規(guī)范了議事的運(yùn)行程序，使黨員群眾在發(fā)揮各自的作用時(shí)有方向、不迷惑、不迷茫。為進(jìn)一步鞏固黨建成果，全面建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)，夯實(shí)黨在新時(shí)期農(nóng)村工作中的執(zhí)政根基開辟出一條成功之路。

經(jīng)驗(yàn)之三：目的性和有效性是基層民主建設(shè)的生命力所在。

在當(dāng)前大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的背景之下，基層民主建設(shè)的目標(biāo)和形式該怎樣與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生改善有機(jī)地結(jié)合在一起？怎樣切實(shí)破解黨建與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”現(xiàn)象？鳳岡縣通過“黨群直議制“促進(jìn)民主民生共同發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)具有重要的理論意義，它很好地回答了中國民主的進(jìn)展和生命力所在。

“黨群直議”結(jié)合農(nóng)民大教育，農(nóng)村黨員群眾對(duì)惠民政策的了解更加深入，對(duì)民生事業(yè)話語權(quán)逐漸增加，成為保障農(nóng)村民生事業(yè)的有效載體。一是進(jìn)一步完善社會(huì)保障。已經(jīng)啟動(dòng)半年的新農(nóng)保試點(diǎn)工作，通過黨群直議的方式，黨員群眾參保積極性有了大幅提高。目前平均參保繳費(fèi)率達(dá)到96%以上。二是進(jìn)一步改革衛(wèi)生服務(wù)，全縣投入100余萬資金對(duì)86個(gè)村衛(wèi)生院進(jìn)行新建、合并、改建、擴(kuò)建，現(xiàn)已到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化要求，為農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)水平的提高提供了硬件支撐。三是進(jìn)一步加強(qiáng)文化建設(shè)，在黨員群眾的共同商議下，先后通過縣鄉(xiāng)扶持、村組自籌的方式，累計(jì)投入資金150余萬元，用于完善基礎(chǔ)文化設(shè)施，夯實(shí)農(nóng)村文化陣地等等。鳳岡縣的經(jīng)驗(yàn)就是亮點(diǎn)紛呈的中國基層民主建設(shè)中富有特色的一種實(shí)踐探索，它的進(jìn)展和成效從一個(gè)側(cè)面給予政治體制改革滯后論以有力的回?fù)簟?/p>

基層民主建設(shè)的實(shí)踐證明，中國的民主不是空談的民主，不是從理念設(shè)計(jì)出發(fā)的民主，而是有豐富載體和實(shí)際內(nèi)涵的民主。它的主要目的體現(xiàn)為“為民”，而不僅僅表現(xiàn)為西方的“選民”。鳳岡縣以民主方式促進(jìn)民生發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)再次證明，以充分實(shí)現(xiàn)人民利益為訴求的制度化“為民”理念，是中國民主的生命力所在。鳳岡縣基層民主建設(shè)和民生改善共促發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就是對(duì)這一民主理念的有效詮釋。