論建筑業(yè)農(nóng)民工“包工頭”的法律規(guī)制

陳小翠

（安陽師范學(xué)院人文管理學(xué)院，河南 安陽 455000）

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大多數(shù)人集中在建筑行業(yè)，隨即在該行業(yè)產(chǎn)生了一個(gè)特殊的群體，即“包工頭”。“包工頭”，顧名思義，指把工作包攬過來，招人作業(yè)，他自己當(dāng)頭，是特殊歷史條件下的特殊“產(chǎn)物”[百度http://baike.baidu.com/view/572036.htm,2012-12-6.]。由于“包工頭”的出現(xiàn)使農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間的兩方本應(yīng)存在的勞動(dòng)關(guān)系演變?yōu)檗r(nóng)民工、“包工頭”和建筑企業(yè)三方之間的關(guān)系。其中農(nóng)民工與“包工頭”之間簽訂勞務(wù)合同，建筑企業(yè)與包工頭之間簽訂施工合同，而農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間貌似沒有關(guān)系，實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。如圖（1）（2）所示：

一、關(guān)于“包工頭”的立法和司法現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

2001年建設(shè)部頒布的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中規(guī)定：從事勞務(wù)分包的企業(yè)應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)。

2004年5月1日起開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條第2款規(guī)定：雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。該條規(guī)定中的“接受發(fā)包或分包業(yè)務(wù)且沒有相應(yīng)資質(zhì)的人”實(shí)際上就是我們所說的“包工頭”。這里的“包工頭”與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任”很明顯應(yīng)當(dāng)不是指勞動(dòng)法上的用人單位責(zé)任，而是雇主責(zé)任。

《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》（2005）第四條規(guī)定：建筑工地、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具有用人主體資格的自然人，對(duì)該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任。該條規(guī)定中“不具有用人主體資格的自然人”實(shí)際上就是我們所說的“包工頭”。從該條規(guī)定的內(nèi)容看，“包工頭”所招攬的農(nóng)民工出現(xiàn)傷亡后可向發(fā)包方主張工傷賠償。從本條規(guī)定可以看出，“包工頭”因不具備用工主體資格，而不承擔(dān)用人單位責(zé)任。

建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于建立和完善勞務(wù)分包制度發(fā)展建筑勞務(wù)企業(yè)的意見》中規(guī)定：“從2005年7月1日起，用三年的時(shí)間，在全國建立基本規(guī)范的建筑勞務(wù)分包制度，農(nóng)民工基本被勞務(wù)企業(yè)或其他用工企業(yè)直接吸納，“包工頭”承攬分包業(yè)務(wù)基本被禁止”。該規(guī)定有利于規(guī)范建筑業(yè)勞務(wù)用工。但是幾年過去了，“包工頭”承攬分包業(yè)務(wù)的現(xiàn)象不但沒有消失，反而呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)，“包工頭”這個(gè)稱呼也家喻戶曉。然而至今法律對(duì)于“包工頭”的性質(zhì)及其法律地位也沒有給出明確的界定，以至實(shí)踐中對(duì)“包工頭”所招攬的農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)出現(xiàn)缺失。

近幾年由于涉及到農(nóng)民工、建筑企業(yè)和“包工頭”的案件頻頻出現(xiàn)，2010年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2010〕4號(hào)）和2011年人力資源和社會(huì)保障部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、監(jiān)察部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程項(xiàng)目管理解決拖欠農(nóng)民工工資問題的通知》，其中都規(guī)定：“因工程總承包企業(yè)違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，由工程總承包企業(yè)承擔(dān)清償被拖欠的農(nóng)民工工資責(zé)任?！?/p>

從以上立法可以看出，我國目前對(duì)于“包工頭”的法律規(guī)定存在以下問題：第一，法律規(guī)定可執(zhí)行性不強(qiáng)。如2001年和2005年建設(shè)部的兩次規(guī)定，并沒有得到貫徹，原因在于法律規(guī)定不符合社會(huì)實(shí)際。第二，現(xiàn)有的立法目的并不能實(shí)現(xiàn)。如2004年最高法院的司法解釋和2005年勞動(dòng)和社會(huì)保障部的規(guī)定中都有意賦予包工頭以“雇主”的法律地位，主要由雇主承擔(dān)農(nóng)民工的傷亡風(fēng)險(xiǎn)。但由于很多“包工頭“本身不具有承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此出現(xiàn)傷亡事故后，很多農(nóng)民工不是選擇找“包工頭”承擔(dān)雇主責(zé)任，而是找建筑企業(yè)要求承擔(dān)工傷責(zé)任。當(dāng)然企業(yè)會(huì)以與農(nóng)民工之間沒有勞動(dòng)和同為由拒絕賠償。第三，法律規(guī)定不完善?！鞍ゎ^”往往也是和其招用的勞動(dòng)者一起參加勞動(dòng)，對(duì)于“包工頭”的傷亡事故誰來承擔(dān)責(zé)任？法律中并未規(guī)定。

（二）司法實(shí)踐現(xiàn)狀

第一，農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系通常被否認(rèn)。

實(shí)踐中，“包工頭”與建筑企業(yè)往往簽訂施工合同，并且合同中約定，在施工現(xiàn)場(chǎng)與非施工現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)生的一切安全事故由“包工頭”一方負(fù)責(zé)?！鞍ゎ^”與其招攬的農(nóng)民工之間往往簽訂一份勞務(wù)合同，有的甚至只是口頭協(xié)議。一旦農(nóng)民工在施工過程中出現(xiàn)了傷亡事故或者拖欠工資糾紛，農(nóng)民工就會(huì)以“包工頭”或建筑公司為被告或者以二者為共同被告提起訴訟。從司法實(shí)踐看，各級(jí)基層法院在遇到農(nóng)民工的工傷案件時(shí)往往會(huì)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條第2款規(guī)定，判決“包工頭”對(duì)農(nóng)民工們承擔(dān)雇主賠償責(zé)任，建筑企業(yè)與“包工頭”承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。而對(duì)農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，法院通常予以否認(rèn)。

第二，“包工頭”與建筑企業(yè)之間通常被認(rèn)定為勞務(wù)承包關(guān)系。

建筑業(yè)的勞動(dòng)糾紛大多發(fā)生于勞動(dòng)者與“包工頭”或建筑公司之間，但“包工頭”要求認(rèn)定與建筑公司之間勞動(dòng)關(guān)系的情況也會(huì)出現(xiàn)。對(duì)于“包工頭”與用人單位之間的法律關(guān)系存在不同的意見。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“包工頭”與建筑公司之間形成的是建筑勞務(wù)分包關(guān)系且雙方簽訂了施工合同，屬于民事法律關(guān)系，應(yīng)受《中華人民共和國合同法》調(diào)整。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“包工頭”被公司聘為負(fù)責(zé)人，且作為自然人沒有法定資質(zhì)承包工程，因此其與建筑公司之間形成勞動(dòng)關(guān)系。司法實(shí)踐中往往采用第一種觀點(diǎn)即認(rèn)定“包工頭”與建筑企業(yè)之間為勞務(wù)承包關(guān)系。

總之，由于我國目前的立法對(duì)包工頭的法律性質(zhì)和法律地位缺乏必要的規(guī)制，農(nóng)民工、“包工頭”和建筑企業(yè)之間的糾紛不斷，司法實(shí)踐中對(duì)三方關(guān)系的認(rèn)定也存在爭議。這些問題不但不利于農(nóng)民工權(quán)益的維護(hù)，也會(huì)影響我國農(nóng)村富余勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

二、法律對(duì)“包工頭”缺乏規(guī)制所帶來的問題

在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工過程中出現(xiàn)糾紛情況最多的就是工傷索賠問題和拖欠工資問題。建筑企業(yè)違法分包情況下，一方面“包工頭”不具有相應(yīng)的資質(zhì)；另一方面，具有資質(zhì)的建筑企業(yè)往往否認(rèn)與農(nóng)民工之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。這就給農(nóng)民工的維權(quán)之路增加了障礙。

（一）農(nóng)民工傷亡索賠難

由于實(shí)踐中農(nóng)民工往往是“包工頭”招攬過來的，“包工頭”與建筑企業(yè)之間簽訂的施工合同否認(rèn)了農(nóng)民工與企業(yè)之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系?！鞍ゎ^”與農(nóng)民工之間有的簽訂了勞務(wù)協(xié)議約定雙方的權(quán)利義務(wù)，有的只是口頭有個(gè)約定，雙方的權(quán)利義務(wù)并不明確，一旦工人在工作中出現(xiàn)了傷亡，其救濟(jì)的途徑就會(huì)遇到障礙。如果找建筑企業(yè)要求工傷賠償，建筑企業(yè)往往會(huì)以與“包工頭”之間簽訂的協(xié)議為借口，推脫責(zé)任。法院也往往依據(jù)“包工頭”與建筑企業(yè)之間的協(xié)議約定，否認(rèn)建筑企業(yè)與農(nóng)民工之間的事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；如果去找“包工頭”要求其承擔(dān)雇主責(zé)任，一方面，包工頭與農(nóng)民工之間往往存在著親戚關(guān)系或者鄰里關(guān)系，礙于此等關(guān)系，傷亡賠償就會(huì)遇到親情阻礙；另一方面，即使“包工頭”愿意賠償，由于其自身的資金不足，也往往沒有足夠的能力支付巨額的賠償金。在筆者接觸到的一些此類案件中，“包工頭”在農(nóng)民工出現(xiàn)傷亡事故后，往往存在這樣的心理，先打親情牌，實(shí)在不行就撒手不管，反正也沒有可供支付的財(cái)產(chǎn)，破罐子破摔，最后的受害者往往是農(nóng)民工。例如，2011年林州市某建設(shè)工程有限公司與河南省衛(wèi)輝某村民秦某（包工頭）簽訂的施工協(xié)議中就約定，在施工現(xiàn)場(chǎng)和非施工現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)的一切安全事故由秦某負(fù)責(zé)。秦某沒有任何資質(zhì)，也是農(nóng)民工中的一員，只是領(lǐng)頭者而已。秦某招用了本村的幾個(gè)農(nóng)民工來完成此項(xiàng)工程。在施工過程中，有一個(gè)工人晚上上廁所時(shí)跌進(jìn)茅廁摔成了嚴(yán)重骨折，要更換膝蓋骨，需醫(yī)療費(fèi)10萬元左右。作為招攬工人的秦某，一沒有資質(zhì)，二沒有資本，也無法承擔(dān)這巨額的醫(yī)療費(fèi)。

（二）農(nóng)民工討薪難

同樣由于“包工頭”的存在，使農(nóng)民工與建筑企業(yè)之間勞動(dòng)關(guān)系鏈條中斷，增加了農(nóng)民工討薪的困難。一方面，在建筑企業(yè)拖欠工程款時(shí)“包工頭”不愿作證，農(nóng)民工很難證明其與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系。用人單位也拒絕向農(nóng)民工支付工資。農(nóng)民工不得不花費(fèi)大量的時(shí)間去收集證據(jù)來證明他們與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系。尤其是當(dāng)農(nóng)民工的手中只有“包工頭”的欠條，而無法證明與用人單位存在聯(lián)系時(shí)，他們被拖欠的工資就很難討到；如果農(nóng)民工跟隨“包工頭”在多個(gè)不同的工地打工，勞動(dòng)關(guān)系更難確認(rèn)。農(nóng)民工向勞動(dòng)部門舉報(bào)或申訴時(shí)，工作人員認(rèn)為農(nóng)民工與“包工頭”之間是雇傭關(guān)系非勞動(dòng)關(guān)系而不予受理；到法院起訴時(shí)，某些法官會(huì)認(rèn)為農(nóng)民工與“包工頭”之間是勞務(wù)關(guān)系，判令“包工頭”來支付農(nóng)民工工資，難以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的權(quán)利 [王欣然.包工頭的法律地位[EB/OL].http://www.btophr.com/v2/b_mart/22139.shtm l，2012-10-12.]。另一方面，農(nóng)民工的工資是通過“包工頭”發(fā)放給工人的，實(shí)踐中也屢屢出現(xiàn)“包工頭”克扣農(nóng)民工工資甚至攜款而逃的情況。如此使得農(nóng)民工討薪難上加難。

三、對(duì)農(nóng)民工“包工頭”法律規(guī)制

（一）“包工頭”法律地位的理論爭議

目前對(duì)于建筑業(yè)農(nóng)民工“包工頭”的法律地位和法律性質(zhì)存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為“包工頭”與建筑發(fā)包企業(yè)之間為勞動(dòng)關(guān)系。從法律上說，應(yīng)當(dāng)將“包工頭”的法律性質(zhì)界定為受勞動(dòng)法范疇調(diào)整的勞動(dòng)者。“包工頭”在建筑企業(yè)等用人單位中的法律地位，應(yīng)當(dāng)界定為企業(yè)的中層管理者，與企業(yè)經(jīng)理同屬于企業(yè)的管理者[王欣然.包工頭的法律地位[EB/OL].http://www.btophr.com/v2/b_mart/22139.shtm l，2012-10-12.]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為包工頭與建筑企業(yè)之間為勞務(wù)關(guān)系。建筑業(yè)的農(nóng)民工“包工頭”，兼有農(nóng)民工勞務(wù)帶頭人、召集人和雇主的身份。一方面，他們本身就是農(nóng)民工中的一員，另一方面，他們已不是一般的農(nóng)民工，他們具有較為豐富的外出打工和承攬工程業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和施工管理能力，粗通有關(guān)的政策和法律法規(guī)，具有對(duì)農(nóng)民工隊(duì)伍的管理能力和控制能力[郝曉明.建筑業(yè)農(nóng)民工“包工頭”法律地位初探[A].規(guī)劃·規(guī)范·規(guī)則—第六屆中國律師論壇優(yōu)秀論文集[C].2006.246.]。

（二）目前情況下對(duì)“包工頭”法律規(guī)制的路徑

目前“包工頭”處在農(nóng)民工和建筑企業(yè)之間，使勞動(dòng)者和用人單位之間本來的雙方關(guān)系變?yōu)榱巳疥P(guān)系。企業(yè)利用這種關(guān)系降低了用工成本，“包工頭”利用這種關(guān)系賺得了一部分利潤，同時(shí)這也適合了農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市這樣一種趨勢(shì)。在我國加快農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的步伐中，只能采用漸變的方式，而不能立即取消“包工頭”這一行業(yè)。目前對(duì)“包工頭”的法律規(guī)制也應(yīng)先制定過渡性措施。對(duì)“包工頭”進(jìn)行法律規(guī)制，其實(shí)質(zhì)是理清建筑企業(yè)、農(nóng)民工和“包工頭”三者之間的關(guān)系，發(fā)揮“包工頭”在農(nóng)民工和建筑企業(yè)之間的紐帶作用，使其為農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移發(fā)揮積極作用，使其成為維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的帶頭人，成為解決農(nóng)民工討薪和工傷索賠的領(lǐng)路人。理清三方的關(guān)系，關(guān)鍵在于鼓勵(lì)“包工頭”成立勞務(wù)企業(yè)或者加入現(xiàn)有的勞務(wù)企業(yè)。如此，農(nóng)民工和勞務(wù)企業(yè)之間即為勞動(dòng)關(guān)系，建筑企業(yè)和勞務(wù)企業(yè)之間為勞務(wù)承包關(guān)系，農(nóng)民工和建筑企業(yè)之間為用工關(guān)系。如圖（3）所示：

鼓勵(lì)包工頭成立或加入勞務(wù)企業(yè)應(yīng)從兩方面入手：

第一，規(guī)范建筑企業(yè)用工市場(chǎng)。

目前建筑企業(yè)市場(chǎng)存在兩個(gè)大的問題：一是勞務(wù)企業(yè)規(guī)模和數(shù)量不夠；二是無證掛靠的問題。由于勞務(wù)企業(yè)的門檻較高，程序比較復(fù)雜，很多企業(yè)尤其是“包工頭”對(duì)申請(qǐng)勞務(wù)企業(yè)的資質(zhì)望而卻步。如建設(shè)部規(guī)定勞務(wù)分包企業(yè)獲得施工資質(zhì)的條件之一是持證作業(yè)人員持證上崗率達(dá)到100%。在目前建筑勞務(wù)作業(yè)人員培訓(xùn)、鑒定數(shù)量較低的情況下，很多地區(qū)尤其是沒有開展職業(yè)培訓(xùn)的地區(qū)，就很難達(dá)到相應(yīng)的資質(zhì)。建筑企業(yè)另一個(gè)問題是無證掛靠。所謂“掛靠”指沒有取得相應(yīng)的資質(zhì)的掛靠人利用被掛靠人的資質(zhì)和名義獲取更多訂約機(jī)會(huì)并給被掛靠人繳納一定的管理費(fèi)的行為。由于“包工頭”本身沒有相應(yīng)的資質(zhì)，其利用被掛靠企業(yè)的信譽(yù)和資格可以取得更多的訂約機(jī)會(huì)。因掛靠企業(yè)很少與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同,也不為農(nóng)民工買保險(xiǎn)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)合同糾紛。據(jù)此，進(jìn)一步規(guī)范建筑企業(yè)市場(chǎng)，一方面，要簡化勞務(wù)企業(yè)的申請(qǐng)程序,以便于農(nóng)民工“包工頭”申請(qǐng)成立勞務(wù)企業(yè)，或者也可吸納“包工頭”成為勞務(wù)企業(yè)的一員并給予其一定的資格，比如給予其勞務(wù)召集主管的職位。通過以上方式逐步擴(kuò)大勞務(wù)企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量；另一方面，要嚴(yán)格取締“包工頭”無證掛靠的行為，以規(guī)范勞務(wù)企業(yè)市場(chǎng)。

第二，規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)。

一方面建立對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)體系。在美國，建筑業(yè)就業(yè)人員同樣面臨著隨著項(xiàng)目開工而動(dòng)的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，但美國國內(nèi)完善的培訓(xùn)和就業(yè)網(wǎng)絡(luò)為建筑工人就業(yè)提供便利。美國建筑業(yè)公認(rèn)的培訓(xùn)體系主要有工會(huì)組織、教育機(jī)構(gòu)和成人教育機(jī)構(gòu)組成，建筑企業(yè)一般不設(shè)置獨(dú)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)而往往委托工會(huì)下屬專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，并為工人提供資助[劉靜.建筑勞務(wù)用工制度變遷與對(duì)策研究[D].西安建筑科技大學(xué),2010.]。培訓(xùn)的費(fèi)用應(yīng)由建筑企業(yè)和勞務(wù)企業(yè)繳納的職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)來支出。另一方面，組建建筑業(yè)農(nóng)民工工會(huì)或者行業(yè)協(xié)會(huì)，給予“包工頭”會(huì)長的職位，使其在維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益中發(fā)揮應(yīng)有的作用。最后，完善農(nóng)民工職業(yè)信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，向求職人提供各種職業(yè)需求信息。

通過規(guī)范建筑企業(yè)市場(chǎng)和農(nóng)民工市場(chǎng)，逐步使農(nóng)民工“包工頭”的法律地位規(guī)范化。一部分“包工頭”可以通過申請(qǐng)或者聯(lián)合申請(qǐng)成立勞務(wù)公司的方式變身為雇主；沒有申請(qǐng)勞務(wù)企業(yè)資格的“包工頭”被吸納進(jìn)入已有的勞務(wù)企業(yè)，同時(shí)被賦予類似勞務(wù)主管的職位，以充分發(fā)揮其紐帶作用?？傊?，農(nóng)民工“包工頭”是在特殊歷史條件下應(yīng)運(yùn)而生的，其出現(xiàn)有一定的積極作用，也帶來了一些問題。法律有必要對(duì)“包工頭”進(jìn)行規(guī)制。法律規(guī)制根源在于理清建筑企業(yè)、農(nóng)民工和“包工頭”之間的法律關(guān)系，并通過規(guī)范建筑企業(yè)市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)使“包工頭”這種不規(guī)范的用工逐漸走向正規(guī)化。

【1】林嘉.勞動(dòng)和社會(huì)保障法（第二版）[M].中國人民大學(xué)出版社,2011.

【2】郝曉明.建筑業(yè)農(nóng)民工“包工頭”法律地位初探[A].規(guī)劃﹒規(guī)范﹒規(guī)則----第六屆中國律師論壇優(yōu)秀論文集[C].2006.

【3】王欣然.包工頭的法律地位 [EB/OL].http://www.btophr.com/v2/b_mart/22139.shtm l，2012-10-12.

【4】劉靜.建筑勞務(wù)用工制度變遷與對(duì)策研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué),2010.

【5】宦立斌.建設(shè)領(lǐng)域勞務(wù)分包的現(xiàn)狀分析及發(fā)展研究[D].西安：西安建筑科技大學(xué),2011.