我國省級(jí)政府投資決策模式轉(zhuǎn)變研究

文 谷民崇（東北大學(xué)，遼寧沈陽 110819）

改革開放以來，我國政府在經(jīng)濟(jì)體制和政治體制方面進(jìn)行了一系列的改革，我國政府在投資決策模式上也在進(jìn)行不斷的優(yōu)化。2005年4月4日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中提到的目前我國政府投資決策存在的問題，集中反映了我國現(xiàn)階段改革不到位、體制不完善、模式不健全的現(xiàn)狀，《意見》再一次體現(xiàn)了政府對(duì)我國投資體制改革的認(rèn)識(shí)和完善的決心，而其中很重要的一部分內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)政府投資管理體制的變革，完善政府投資決策模式。2007年胡錦濤十七大內(nèi)容中提出我國經(jīng)濟(jì)要更好更快的發(fā)展，而在講求更快效率和更好效益的前提下，我們國家面臨的一些深層次的問題往往是與我們的體制和模式密切相關(guān)，政府投資決策模式的不完善成為了制約地方政府投資效率和效益的主要因素。

投資決策模式最初誕生于企業(yè)，企業(yè)投資決策模式是投資決策過程的客觀規(guī)律的表述，是企業(yè)為了獲得科學(xué)的決策，決策者應(yīng)遵從的行動(dòng)導(dǎo)則，是主觀能力對(duì)決策活動(dòng)的理論概括和抽象，是游離于人體之外的主觀精神。投資決策模式并不等于投資決策，但它可以指導(dǎo)決策者如何作出正確、科學(xué)的決策，投資決策的行為一旦離開決策模式，就不可能作出正確的、科學(xué)的決策。本文在研究過程中認(rèn)為省級(jí)政府投資決策模式是省級(jí)政府投資決策過程中客觀規(guī)律的表述，是為了獲得科學(xué)的決策，是決策者應(yīng)遵從的行動(dòng)導(dǎo)則，是主觀能力對(duì)投資決策活動(dòng)的理論系統(tǒng)化的概括，旨在提高省級(jí)政府投資決策的科學(xué)化和民主化。

一、封閉型精英決策模式特點(diǎn)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國財(cái)稅分稅體制改革進(jìn)一步將中央政府財(cái)政與地方財(cái)政分開，地方政府的財(cái)政權(quán)力擴(kuò)大，中央政府除下放了部分財(cái)政權(quán)力外，還下放了部分投資權(quán)力。在資源分配方面，隨著中央統(tǒng)一分配的物資逐漸減少，地方政府很大程度上擔(dān)當(dāng)了本區(qū)域內(nèi)物資，尤其是短缺物資的調(diào)配職責(zé)。在法規(guī)制定方面，地方政府也擁有了一定的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)政策與法規(guī)制定權(quán)。在投資決策方面，地方政府擁有了更多的審批權(quán)，對(duì)物價(jià)、減免稅、外匯使用等方面有了一定的管理權(quán)。這些保障為地方政府的投資提供了財(cái)力、政策和資源的支持。事實(shí)上，這一階段隨著放權(quán)讓利改革和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，省級(jí)政府具有了獨(dú)立的行為目標(biāo)和行為模式，從而在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)過渡中扮演著主動(dòng)謀取潛在制度凈利益的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色［1］。在重大的決策方面，我國政府決策明顯體現(xiàn)為社會(huì)問題反應(yīng)強(qiáng)烈，政府動(dòng)議，社會(huì)調(diào)查（民眾調(diào)查、精英論證），黨委討論決定，人大審議，政府決定的特征。這種決策形式保證了決策的方向性，但是在實(shí)際操作過程中，需要決策的問題并不是由公眾主動(dòng)提出，決策依據(jù)和基礎(chǔ)并非直接來自公眾，而是主要來自決策圈內(nèi)部，政策主體和社會(huì)公眾長期是處于一種單向聯(lián)系，政策客體的利益要求尚不能有效的作用于政府決策。另外政府的政務(wù)、決策過程沒有公開，這就使得政府決策仍然以系統(tǒng)內(nèi)部的決策為主，決策的開放范圍僅較小程度的擴(kuò)大到系統(tǒng)外部，整體上仍是政府內(nèi)部政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英之間的內(nèi)部民主決策，所以這一內(nèi)部民主決策使得政策主客體在決策過程中的權(quán)重比例失衡。

所以，我們認(rèn)為我國的精英決策模式是以政治系統(tǒng)內(nèi)封閉為公共決策過程的主導(dǎo)形式，稱之為封閉型精英決策模式，即當(dāng)代中國人民的利益是由精英來“為民做主”的，它所依靠的不是多元決策下的社會(huì)互動(dòng)，而是精英的政治折中［2］。封閉型精英決策模式主要表現(xiàn)是：

首先，決策主體是政治精英。決策模式已經(jīng)呈現(xiàn)出政治精英、知識(shí)精英與經(jīng)濟(jì)精英互動(dòng)與結(jié)合的趨勢(shì)，但目前經(jīng)濟(jì)精英的決策影響力總體上不及政治精英和知識(shí)精英［3］。通常社會(huì)公眾的決策訴求是外在創(chuàng)始型，即由政府系統(tǒng)以外的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋和擴(kuò)散進(jìn)入到公眾議程，然后通過政府議程確認(rèn)為政策問題。我國政府決策過程表現(xiàn)為政治精英作為“人民利益代表”主動(dòng)尋求和確認(rèn)政策問題，代替人民進(jìn)行政策輸入，是典型的自上而下型決策模式［4］。

其次，政治精英決策出發(fā)點(diǎn)在于平衡利益群體。決策往往是權(quán)力精英之間商議、沖突和妥協(xié)的過程，這一過程是不同的社會(huì)利益要求進(jìn)行博弈，通過這一系列程序，最終確定了公共利益的邊界，也確定了各自的共贏決策的形成，該過程主要是以封閉的形式在權(quán)力精英內(nèi)部進(jìn)行。

最后，精英決策不僅要代表精英的觀點(diǎn)，也要反映人民的聲音。這些渠道既包括各種會(huì)議、通報(bào)、批示等正式渠道，也有精英調(diào)查研究、內(nèi)參信息、智囊建議以及人際關(guān)系等非正式渠道，但“這不是公開的可以普遍參與的制度，這種意見收集往往由行政部門主動(dòng)發(fā)起，其對(duì)象是有選擇性的”［5］。

盡管隨著政治和行政體制改革的深入，決策科學(xué)化、民主化程度日益提高，公眾對(duì)政策制定的影響力越來越大，然而精英決策模式依然主導(dǎo)著我國政府決策過程。總的來說，我國的封閉型精英決策模式是一種自上而下為主的決策模式。優(yōu)點(diǎn)是決策速度快，突出貫徹執(zhí)政黨意愿。但決策系統(tǒng)具有封閉性、集權(quán)式傾向，公民參與程度低，民眾利益的表達(dá)呈現(xiàn)一種被動(dòng)態(tài)勢(shì)，政府決策具有明顯的滯后性，不利于社會(huì)利益的表達(dá)與采納，也不利于公共政策的及時(shí)回應(yīng)。

二、我國省級(jí)政府投資決策模式存在的問題

當(dāng)前我國省級(jí)政府投資決策的參與者主要是由人民政府工作人員、政府投資涉及相關(guān)的部門、專業(yè)技術(shù)以及具有決策理論上優(yōu)勢(shì)的社會(huì)精英等組成，社會(huì)公眾很少有機(jī)會(huì)為政府決策過程提供決策建議和決策期望。部份省級(jí)政府甚至以省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志為主進(jìn)行決策，對(duì)于事關(guān)地區(qū)和行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展大局的戰(zhàn)略規(guī)劃與措施考慮很少，這種決策觀念的滯后直接導(dǎo)致了決策的先天缺陷，必然會(huì)給社會(huì)和公眾帶來不良后果。

1.決策目標(biāo)選取缺乏科學(xué)性和社會(huì)性。封閉型精英投資決策模式的決策目標(biāo)選擇主要依據(jù)三個(gè)層次，首先是完成中央政府的投資決策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)超出相近省份的投資總量，帶動(dòng)GDP的提升；其次是圍繞省級(jí)政府形象進(jìn)行決策，這種決策使得投資的方向和內(nèi)容帶有一定的傾向性，更多傾向于有利于樹立政府投資形象、短期見效應(yīng)的公共投資；最后是實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，在投資決策中堅(jiān)持以狹隘的地方利益作為決策的首要目標(biāo)，不考慮是否符合本省整體利益。這些決策目標(biāo)的選擇缺乏一定的科學(xué)性，沒有充分考慮本省公眾的社會(huì)利益，政府完全是作為政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行自身和地方利益的爭(zhēng)取。封閉型精英投資決策模式運(yùn)行過程中，社會(huì)問題進(jìn)入決策系統(tǒng)渠道不暢，因此，社會(huì)中形成的政府投資決策需要并不能有效反饋到政府決策中去，使得省級(jí)政府投資決策嚴(yán)重滯后于社會(huì)需求。

2.政府投資決策失誤造成資源損失巨大。目前許多省級(jí)政府出現(xiàn)的投資攀比心理，沒有充分考慮本省社會(huì)環(huán)境的承載力，盲目引進(jìn)能夠短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)政績效應(yīng)的投資項(xiàng)目，嚴(yán)重超出了本省的環(huán)境容量，造成了巨大的環(huán)境影響和經(jīng)濟(jì)損失。水土流失、土壤沙漠化、鹽堿化、資源枯竭、氣候變異、生態(tài)平衡失調(diào)等由投資決策失誤造成的生態(tài)環(huán)境事例枚不勝舉，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響到群眾生產(chǎn)生活，引發(fā)了群眾的不滿，嚴(yán)重違背了當(dāng)前我國政府積極倡導(dǎo)的和諧社會(huì)理念。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》等有關(guān)資料介紹，從”七五”到”十一五”期間，我國政府投資決策失誤率在30%左右，2008年我國政府社會(huì)總投資為182915.29億元，按照70%的投資成功率來看，2008年我國政府投資決策損失為54874億元，這個(gè)數(shù)據(jù)比2008年全國前五名省市的社會(huì)投資總額還多，相當(dāng)于2008年中國人民每人損失了4220元人民幣［6］。2004年審計(jì)署對(duì)526個(gè)利用國債資金建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)在建成的320個(gè)項(xiàng)目中有119個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行效果較差，占建成項(xiàng)目的37.2%。前國家審計(jì)署審計(jì)長李金華曾在全國審計(jì)工作會(huì)議上表示，領(lǐng)導(dǎo)大筆一揮造成決策失誤，可能一下就損失十幾個(gè)億，比貪污腐敗更可怕。

三、我國省級(jí)政府投資決策模式存在問題的原因分析

1.省級(jí)政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)虛置。我國地方政府投資因?yàn)樯婕氨姸喹h(huán)節(jié)和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益相關(guān)者，因此投資結(jié)果會(huì)有很大的不確定性，容易引發(fā)發(fā)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府投資來說，風(fēng)險(xiǎn)可以描述為任何可能影響投資實(shí)現(xiàn)預(yù)定收益的因素，即為”損失或傷害的可能性”。風(fēng)險(xiǎn)是指預(yù)期后果中出現(xiàn)的不利因素的不確定性［7］，省級(jí)政府投資決策風(fēng)險(xiǎn)是指省級(jí)政府投資決策的制定對(duì)政府投資的整體目標(biāo)有產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性。省級(jí)政府投資決策本身是一個(gè)投資選擇的過程，這個(gè)選擇的過程中包含著諸多的不確定性因素，投資決策主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀感受是不同的，這就使得投資決策過程本身存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性。并且在實(shí)際生活中，我國省級(jí)政府投資決策決策主體與其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任、獲取的收益是不對(duì)稱的。首先，省級(jí)政府在進(jìn)行投資過程中，資金的使用在某種意義上講是無償?shù)?，它是政府公共?cái)政的一種重要的公共支出，無須進(jìn)行償還；其次，由于供求機(jī)制和價(jià)格機(jī)制對(duì)公共投資失效，個(gè)人對(duì)公共項(xiàng)目的需求不是通過價(jià)格機(jī)制傳遞給決策者，而是通過一系列政治程序被轉(zhuǎn)換成政府行為，決策實(shí)施結(jié)果的偏離度會(huì)很大；最后，現(xiàn)行法律對(duì)投資決策的責(zé)任追究僅僅是決策后執(zhí)行行為的法律責(zé)任，對(duì)于投資決策行為卻無法予以追究，從而客觀上形成了一種責(zé)、權(quán)、利分離的局面。這種情況使得省級(jí)政府在進(jìn)行投資決策的過程中對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的考慮因素往往陷于一種形式化的局面。政府主導(dǎo)投資決策，資金不受限制，決策法律責(zé)任虛置化使得政府在進(jìn)行投資決策的過程中更多的是考慮政府實(shí)施投資后的所帶來的政績影響，決策的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)虛置。

2.地方利益的獨(dú)立化導(dǎo)致省級(jí)政府主導(dǎo)投資決策。分稅制改革使得中央政府將財(cái)稅及其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)利下放給地方政府，使地方政府有機(jī)會(huì)從事非理性的投資行為。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府基本不具有獨(dú)立的利益主體地位，其政績主要體現(xiàn)在中央計(jì)劃的執(zhí)行完成情況，自改革開放以來，中央全面推進(jìn)分稅制改革，進(jìn)一步劃分中央政府和地方政府的財(cái)政，地方政府的財(cái)政權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大，逐漸承擔(dān)著地方社會(huì)公共物資的供給和調(diào)配的角色，地方政府獲得了相應(yīng)的資源分配權(quán)和投資決策權(quán)，地方政府逐漸成為獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)利益主體。我國地方政府政績考核更多的是以地方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r作為主要表現(xiàn)形式，地方政府也承擔(dān)著地方基本公共基礎(chǔ)投資責(zé)任，經(jīng)濟(jì)落后的省級(jí)政府的財(cái)政難以提供幾乎所有的公共服務(wù)，在這種情況下，省級(jí)政府面臨著財(cái)政支出擴(kuò)張的壓力，這種壓力迫使省級(jí)政府將積極性轉(zhuǎn)移到增加財(cái)政收入方向，目前我國大部分省市已經(jīng)將土地投資作為重要的財(cái)政收入來源。政府在進(jìn)行投資決策過程中，選擇的投資方向往往考慮有較高的利潤回報(bào)，政府作為投資的決策主體和經(jīng)濟(jì)主體，為了達(dá)到某種政績目的，在投資審批和管制方面給予一定的政策優(yōu)惠，造成了政府投資的壟斷，因壟斷而形成的這種短期的高政績投資正是吸引省級(jí)政府投資的主要?jiǎng)恿?。再者，我國地方政府的政績考核一般以省?jí)政府為主要對(duì)象，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡背景下，省級(jí)政府更傾向于作為本省經(jīng)濟(jì)利益的代表，將發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望轉(zhuǎn)化為政府投資沖動(dòng)，經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)作為干部政績考核的主要內(nèi)容，政府投資追求短時(shí)間的政績效果，可以推動(dòng)就業(yè)，干部晉升以及帶動(dòng)GDP和地方財(cái)政收入的增長。

3.省級(jí)人大預(yù)算控制不力?，F(xiàn)階段，我國省級(jí)政府投資決策的主體包括人大、黨、政府、專家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)民眾等，其中起主導(dǎo)作用的是省級(jí)黨委和政府，人大在投資決策中的參與程度普遍不夠，形式化特征明顯。我國的政府決策結(jié)果都是通過各種各樣的會(huì)議來完成的，在現(xiàn)實(shí)中，這種決策會(huì)議的制度性和層次性不夠明確，相當(dāng)一部分的投資決策方案的提議和評(píng)估，是在政府內(nèi)部進(jìn)行的，多數(shù)是在黨政部門、人大代表和政協(xié)委員之間進(jìn)行。大部分省級(jí)人大很少提前介入政府投資決策的編制審查，普遍存在審查形式單一，審查內(nèi)容過粗，審后處置權(quán)難以落實(shí)等問題。這就使得政府投資決策一般是政府討論通過并報(bào)同級(jí)黨委研究同意后，最后通過人大討論履行法定手續(xù)，人大討論成為政府決策既定事實(shí)的法律程序形式。財(cái)政部門主導(dǎo)的預(yù)算編制過程以及人大的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督不能約束黨委投資決策制定和支出活動(dòng)，使得投資決策形式化。投資決策過程中，省級(jí)投資決策權(quán)被分割到數(shù)個(gè)主要政治官員的”政策領(lǐng)地”，即所謂的分管領(lǐng)導(dǎo)體制。政策領(lǐng)地相伴隨的必然是支出權(quán)分散于各個(gè)政策領(lǐng)地的領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)以各種方式非正式地滲透進(jìn)正式的預(yù)算過程，影響資金的分配，從而非正式地?fù)碛辛酥С鰴?quán)力［8］。這就使得投資決策的資金分配取決于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好，透明度很低，很難實(shí)現(xiàn)資源配置效率。從宏觀方面考慮，省級(jí)政府的投資決策實(shí)質(zhì)決定權(quán)是省級(jí)黨委，政府是投資的執(zhí)行部門，黨委的投資方向決定了政府的投資方向，這樣政府投資決策的結(jié)果就上升為省級(jí)黨委的意志，人大基本上履行政府投資決策的既定事實(shí)程序。政府財(cái)政部門是省政府的直屬機(jī)構(gòu)，它只能是一個(gè)控制取向的預(yù)算機(jī)構(gòu)，而不可能是一個(gè)政策審查與評(píng)估機(jī)構(gòu)。

4.省級(jí)政府投資決策機(jī)制不完善。省級(jí)政府投資決策失誤所造成的影響往往是全局性的，因而需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救措施。我國省級(jí)政府投資決策機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制缺乏。評(píng)價(jià)機(jī)制不完善突出表現(xiàn)在對(duì)政府投資目的、投資過程和投資效益進(jìn)行的評(píng)價(jià)缺乏系統(tǒng)的分析和動(dòng)態(tài)的管理。任何主體的投資目的都是為了獲得一定的社會(huì)效益，省級(jí)政府的投資也不例外，它不僅要取得經(jīng)濟(jì)利益，更注重社會(huì)效益。其中，經(jīng)濟(jì)效益可以用貨幣來衡量，是政府的財(cái)政投入亦是財(cái)政消耗與獲得的經(jīng)濟(jì)成果之間的對(duì)比，而社會(huì)效益則是政府的財(cái)政消耗與社會(huì)結(jié)果之間的對(duì)比，這種效果包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，本省內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)平衡、科技發(fā)展、教育發(fā)展等社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都是難以用貨幣形式來衡量的。在我國省級(jí)政府投資決策中，理論上已經(jīng)意識(shí)到后評(píng)價(jià)機(jī)制的重要性，但在實(shí)踐中落實(shí)效果不明顯，只是個(gè)別部門設(shè)立了后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，但尚未建立起后評(píng)價(jià)機(jī)制。公共投資的社會(huì)效益在短時(shí)期內(nèi)的影響結(jié)果不明顯，需要長時(shí)間的跟蹤調(diào)查分析和耗費(fèi)大量的資源才能得到一定的信息，社會(huì)效益的評(píng)價(jià)困難性大，導(dǎo)致政府投資決策評(píng)價(jià)的社會(huì)效益指標(biāo)尤其是造成的負(fù)面影響往往被忽略。

我國省級(jí)政府投資決策的監(jiān)督，主要是由行政系統(tǒng)內(nèi)的督查部門承擔(dān)。在實(shí)際過程中，督查部門主要是按主要領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注的問題進(jìn)行督查，督察部門受制于上級(jí)政府，使得其對(duì)上級(jí)政府的投資決策的監(jiān)督檢查多流于形式，監(jiān)督的作用難以有效發(fā)揮。政府投資決策是由財(cái)政部門對(duì)政府投資資金使用情況進(jìn)行的監(jiān)管和審計(jì)部門對(duì)投資項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行的審計(jì)，這種監(jiān)督實(shí)質(zhì)是各職能部門對(duì)自身工作業(yè)務(wù)的監(jiān)督，對(duì)于政府投資決策來說，這種監(jiān)督是發(fā)生在決策形成之后，在決策進(jìn)行的過程中，這種監(jiān)督方式發(fā)揮的作用微乎其微。社會(huì)監(jiān)督更多的是關(guān)心決策之后的投資運(yùn)作，不關(guān)心決策是怎么產(chǎn)生的。公民監(jiān)督的渠道和載體，主要是通過網(wǎng)絡(luò)和熱線電話進(jìn)行。

四、省級(jí)政府投資決策模式選擇：公眾參與型開放模式

在新形勢(shì)下，我國省級(jí)政府不僅在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式方面發(fā)生了迅速變化，而且社會(huì)公眾的個(gè)人地位也發(fā)生了變化。在新的分裂、組合過程中，社會(huì)開始產(chǎn)生了新的分化，出現(xiàn)了新的利益要求和愿望，激發(fā)了公民參與政府決策的內(nèi)在需求，這些利益要求和愿望成為了省級(jí)投資決策的重要依據(jù)。社會(huì)公民通過決策參與對(duì)政府投資決策施加影響的方式來表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身的利益和要求，轉(zhuǎn)變以往政府內(nèi)部決策，公民被動(dòng)接受投資決策的局面。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深推進(jìn)的今天，我們必須抉擇出能促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策的理想投資決策模式：公眾參與型開放模式來指導(dǎo)我國新的省級(jí)政府投資決策，筆者運(yùn)用”魚骨圖”分析法構(gòu)建我國省級(jí)政府公眾參與型開放模式，如圖1所示。

圖1 我國省級(jí)政府投資決策模式運(yùn)行機(jī)理魚骨圖

公眾參與型開放模式的運(yùn)行伴隨著整個(gè)省級(jí)政府投資決策過程。省級(jí)政府投資決策的初衷不再僅僅由政府內(nèi)部的調(diào)研或者出于社會(huì)問題的壓力而進(jìn)行，而是要充分考慮影響社會(huì)發(fā)展，關(guān)系社會(huì)公眾自身利益，引起社會(huì)公眾普遍關(guān)注的社會(huì)問題。整個(gè)投資決策過程中，省級(jí)政府有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)社會(huì)民眾的實(shí)際需要明確所需決策的問題，分析投資決策中的風(fēng)險(xiǎn)因素，綜合考慮諸多因素來確定投資決策目標(biāo)，使目標(biāo)充分表達(dá)社會(huì)民眾利益。作為政府投資決策主體的社會(huì)民眾、專家以及政府在接受基本信息之后，通過健全的決策制度規(guī)范決策主體的行為，通過專家咨詢、科學(xué)論證、社會(huì)聽證、績效審計(jì)、公民滿意評(píng)估等多種手段對(duì)決策信息進(jìn)行加工，決策主體要建立完善的責(zé)任追究制度，績效審計(jì)制度，社會(huì)評(píng)估機(jī)制，內(nèi)外度監(jiān)督機(jī)制，保證決策程序按照一定的方式進(jìn)行。我國省級(jí)政府投資決策模式的轉(zhuǎn)變應(yīng)從主體、程序、方式及機(jī)制等方面開展進(jìn)行，保證省級(jí)政府投資決策的科學(xué)化和民主化。

1.擴(kuò)大投資決策主體范圍。公共行政理論與實(shí)踐證明，政府投資決策的主體對(duì)投資決策的內(nèi)容將產(chǎn)生重大的影響，并將最終影響到該主體在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的地位和利益。社會(huì)民主化的發(fā)展要求公民都有機(jī)會(huì)參與到政府投資決策機(jī)制中，完整獲得公民身份，這也是現(xiàn)代政治文明的發(fā)展內(nèi)涵。公眾參與型開放模式的良好運(yùn)轉(zhuǎn)需要省級(jí)政府自身轉(zhuǎn)變以往的決策主體優(yōu)勢(shì)地位，政府投資決策不再是省級(jí)政府自身的一言堂，黨委、政府、公民、專家、企業(yè)、利益團(tuán)體等對(duì)投資決策有影響和被影響的當(dāng)事人都是投資決策的極其重要的參與者。投資決策主體的擴(kuò)大使得省級(jí)政府自身作為一種利益主體在進(jìn)行投資決策過程中可以進(jìn)行充分的理性投資決策，惠及更多的社會(huì)群體和個(gè)體，促進(jìn)社會(huì)的全面和諧發(fā)展，政府外界群體在整個(gè)投資決策階段會(huì)持續(xù)性的進(jìn)行投資活動(dòng)的整體性參與，從而減少了政府投資決策的失誤，保證了投資決策的正確方向和內(nèi)容。

2.轉(zhuǎn)變投資決策方式。公民參與決策是政府獲得社會(huì)信息的重要途徑和決策的重要依據(jù)。省級(jí)政府投資決策模式向公眾參與型開放模式轉(zhuǎn)變的過程中，公民參與的途徑不再是被動(dòng)式的告知參與，而是積極主動(dòng)的參與政府投資決策的各個(gè)環(huán)節(jié)。政府投資決策所需要的信息將更大程度的來源于真實(shí)，來源于第一手公民需求資料，是公民主動(dòng)的向政府提出自身的公共利益需求，轉(zhuǎn)變了政府精英的調(diào)研，使得信息真實(shí)和完整程度提高，政府在得到這些信息之后，在投資決策過程中會(huì)充分的以信息為基礎(chǔ)進(jìn)行分析決策，保證了決策的方向性正確以及反映公民的切身利益。公民將著重參與到政府投資決策的前期形成階段，這樣由政府和公民共同決策的政府投資活動(dòng)，使得省級(jí)政府投資決策在形成之前就得到充分的公民參與和公民對(duì)政府投資決策的權(quán)威信任，提高了公民參與政府投資決策熱情，增加了政府投資決策的社會(huì)透明度。

堅(jiān)持專家論證作為決策的重要依據(jù)。在公眾參與型開放模式運(yùn)行中，專家論證是省級(jí)政府投資決策應(yīng)遵守的最重要的決策方式，堅(jiān)持專家論證進(jìn)行投資決策可以擴(kuò)大政府投資主體的實(shí)質(zhì)作用，充分考慮每一個(gè)利益代表的真實(shí)利益，保證了投資決策結(jié)果的科學(xué)性和民主性。首先，堅(jiān)持專家論證的制度化，專家論證不再是被動(dòng)的以政府為導(dǎo)向進(jìn)行論證，而是由專家論證建議政府的決策，在決策時(shí)必須充分重視專家的意見。其次，堅(jiān)持專家與決策者的角色定位。專家應(yīng)由不與投資決策內(nèi)容產(chǎn)生利益影響的專家團(tuán)體組成，專家論證不能主導(dǎo)政府的決策，不能將決策權(quán)力轉(zhuǎn)交給相關(guān)的專家，專家論證只是為決策提供信息參考，不能代替決策者作出決策，同時(shí)不承擔(dān)決策失誤責(zé)任。專家論證的結(jié)果將最終將由政治領(lǐng)導(dǎo)和管理領(lǐng)導(dǎo)作出決策并決定如何作出決策。不論信息質(zhì)量如何，政治官員和其他政策制定者必須基于政治選擇的不斷的變化進(jìn)行決策［9］。

3.完善投資決策程序。我國省級(jí)政府投資決策模式向公眾參與型開放模式轉(zhuǎn)變中，省級(jí)政府投資決策的程序化逐漸提高，改變了以往的精英決策中的無序狀態(tài)，投資決策不因省級(jí)政府自身或者個(gè)人意志的改變而變化，人格化因素對(duì)決策的影響逐漸變小，投資決策形成的政策穩(wěn)定性增大?？茖W(xué)的投資決策程序要保證政府以外的社會(huì)參與，轉(zhuǎn)變之后的投資決策模式擁有一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的社會(huì)參與程序，對(duì)社會(huì)參與的方式、步驟以及意見和建議的征求與采納等都要作出詳細(xì)地規(guī)定?？茖W(xué)的決策需要構(gòu)建一個(gè)可循的程序，包括決策擬議、專家論證、公民參與、集體決策以及人大審查等一系列程序?？茖W(xué)的政府投資決策程序關(guān)鍵是保證政府在進(jìn)行充分的公民參與和專家論證之后的人大審議環(huán)節(jié)，人大審議的作用將改變以往的被動(dòng)式形式審查，省級(jí)人大將發(fā)揮投資決策決定權(quán)，發(fā)揮人大的積極審查作用，加大投資決策的預(yù)算控制力度，使得政府投資決策的資金預(yù)算合情合理，從而降低政府主導(dǎo)投資決策的失誤。

4.健全投資決策機(jī)制。對(duì)于省級(jí)政府投資決策而言，投資決策的過程比投資決策結(jié)果更重要。省級(jí)政府投資決策模式向開放型公民參與政府投資決策模式轉(zhuǎn)變過程中，政府投資決策機(jī)制的建立不僅著眼于機(jī)制產(chǎn)生的靜態(tài)的結(jié)果上，要對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)性的決策機(jī)制的建立。開放型公民參與政府投資決策機(jī)制應(yīng)從以下兩個(gè)方面重點(diǎn)建立。

首先應(yīng)建立健全我國省級(jí)政府投資決策后評(píng)價(jià)機(jī)制。建立健全后評(píng)價(jià)政府投資決策機(jī)制有利于減少?zèng)Q策失誤，既可以有效地進(jìn)行責(zé)任追究，也可以對(duì)于其他相似的投資決策進(jìn)行借鑒。我國省級(jí)政府投資決策模式向公眾參與型開放模式轉(zhuǎn)變中，省級(jí)政府應(yīng)設(shè)立專門的后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，這種后評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是具有獨(dú)立開展評(píng)價(jià)的能力，堅(jiān)持政府投資決策評(píng)價(jià)的客觀性、透明性以及科學(xué)性。這種后評(píng)價(jià)機(jī)制的建立不僅依靠獨(dú)立的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來完成，更需要建立信息溝通渠道暢通無阻的反饋機(jī)制，保證后評(píng)價(jià)信息可以暢通無阻的傳遞到?jīng)Q策主體層次。

其次要完善監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)責(zé)任追究。公眾參與型開放模式中建立完善的政府投資決策監(jiān)督機(jī)制，這種監(jiān)督機(jī)制不僅包括政府投資決策中的公民參與，也包括政府自身對(duì)于投資決策監(jiān)督工作。公民參與的外部監(jiān)督包括制定程序法確定公民在決策前、決策中、決策后的參與程序。進(jìn)一步提高政府投資決策信息的公開性，充分發(fā)揮社會(huì)公眾和媒體對(duì)省級(jí)政府投資決策過程的監(jiān)督作用，加強(qiáng)政府審計(jì)部門、紀(jì)檢部門和司法部門對(duì)投資決策環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立專項(xiàng)決策執(zhí)行情況向省級(jí)人大進(jìn)行匯報(bào)的制度，加強(qiáng)人大在投資決策中的監(jiān)督作用。政府內(nèi)部監(jiān)督包括投資決策主管部門，咨詢部門和項(xiàng)目實(shí)施單位之間的相互監(jiān)督和相互制約，充分發(fā)揮項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)投資主管部門、主管部門對(duì)咨詢部門、咨詢部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位的監(jiān)督作用，逐步形成投資決策各相關(guān)單位相互監(jiān)督、相互制約的監(jiān)督與制衡機(jī)制。對(duì)于政府重大投資決策造成的失誤推行政府”行政問責(zé)”制度。政府投資決策主體中，政府是最重要的決策導(dǎo)向者，決策失誤之后追究政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，即使調(diào)離崗位，也要追究其責(zé)任。

［1］曹勇.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的地方政府功能［J］.經(jīng)濟(jì)研究，1996（05）.

［2］胡偉.政府過程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998.

［3］魏淑艷.中國的精英決策模式及發(fā)展趨勢(shì)［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2006(03).

［4］高傳勇.中國公共決策的封閉型模式及其困境分析［J］.四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(06).

［5］張國兵.我國教育政策過程的封閉型特征［J］.黑龍江高教研究，2006(08).

［6］中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒［G］.2009.

［7］陳仕亮.風(fēng)險(xiǎn)管理［M］.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1994.

［8］馬駿，侯一麟.中國省級(jí)預(yù)算中的非正式制度［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2004（10）.

［9］歐文.E.休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.中國人民大學(xué)出版社，2001.