文化體制改革中職務(wù)犯罪的成因分析

肖力　戴壬

一、武漢電影公司系統(tǒng)窩串案的基本情況及主要特點(diǎn)

1.從犯罪的規(guī)模看，全部都為大案要案。

武漢電影公司系列案件涉案金額特別巨大。如該公司總經(jīng)理甘宜慶涉嫌受賄1100余萬元、挪用公款511萬元，其中單筆受賄最大金額為140萬元，單筆挪用公款最大金額為214萬元。經(jīng)營部經(jīng)理李洪受賄500余萬元，其中單筆受賄最大金額39萬元。行賄人國華禮品公司單筆行賄的金額達(dá)480萬元。行賄人甘明輝單筆行賄金額達(dá)180萬元。巨額的行受賄背后必然存在著更為巨大的利益，巨大的利益背后是國家財(cái)產(chǎn)的巨大損失。由于上述人員的職務(wù)犯罪行為，武漢電影公司在國有房地產(chǎn)的處置、對外合資合作、投融資等方面都遭受了巨大的損失。

2.從犯罪的手段來看，呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。

武漢電影公司相關(guān)人員的職務(wù)犯罪表現(xiàn)出了三點(diǎn)“突破”。一是突破了職務(wù)犯罪“單打獨(dú)斗”的作案方式。通常的職務(wù)犯罪手段隱秘，利益獨(dú)享。但在本案中，需要互相利用時，職務(wù)犯罪分子利益均沾；能夠一手遮天時，他們各起爐灶。通過這種方式，他們之間形成了盤根錯節(jié)的關(guān)系網(wǎng)、保護(hù)層，可以有效地規(guī)避現(xiàn)有的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。如武漢電影公司總經(jīng)理甘宜慶、黨委書記周魏、財(cái)務(wù)部經(jīng)理顏明、經(jīng)營部經(jīng)理李洪、中信銀行漢陽支行行長助理譚毅之間既利用共同的職務(wù)便利共同犯罪，各自又都利用本人的職務(wù)便利單獨(dú)犯罪。二是突破了職務(wù)犯罪“體制內(nèi)”的犯罪主體。通常的職務(wù)犯罪都局限于體制內(nèi)的國家工作人員。在本案中，職務(wù)犯罪分子與不法商人相勾結(jié)，由不法商人作為掮客，或出面斡旋，或提供平臺，職務(wù)犯罪表現(xiàn)出組織性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。如甘宜慶與不法商人趙復(fù)順、姜軍相互勾結(jié)，趙、姜二人在前，甘宜慶在后，共同犯罪，非法利益共享。三是突破了職務(wù)犯罪“伸手取財(cái)”的犯罪手段。在本案中，犯罪分子追逐利益的方式由“伸手取財(cái)”的直接方式轉(zhuǎn)化為“借手取財(cái)”的間接化、期權(quán)化的方式，更具有預(yù)謀性、欺騙性。如甘宜慶在國有資產(chǎn)處置中通過中間人趙復(fù)順收受“傭金”，在融資中通過中間人譚毅收受“利息”，在投資中通過中間人姜軍轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)等。隨著查處職務(wù)犯罪的力度加大，職務(wù)犯罪分子勢必更多的借助這種間接化、期權(quán)化方式來逃避打擊。

3.從犯罪的環(huán)節(jié)來看，犯罪環(huán)節(jié)由傳統(tǒng)領(lǐng)域向非傳統(tǒng)領(lǐng)域擴(kuò)展。

傳統(tǒng)認(rèn)為工程建設(shè)、設(shè)備采購等短時間投入大量資金的領(lǐng)域職務(wù)犯罪高發(fā)。在武漢電影公司系列案件中，這些傳統(tǒng)領(lǐng)域中，職務(wù)犯罪雖有發(fā)生，但所占比例不大。反而是在院線經(jīng)營、對外投資等非傳統(tǒng)領(lǐng)域，職務(wù)犯罪呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。這與2003年后文化體制改革的大背景密不可分。武漢電影公司由原來的國有文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營，同時我國的電影發(fā)行放映體制進(jìn)行院線制改革。院線的資質(zhì)和經(jīng)營權(quán)這種優(yōu)質(zhì)稀缺資源為甘宜慶等人的權(quán)力尋租提供了巨大的空間。改制為企業(yè)后，武漢電影公司的資產(chǎn)由政府管理的文化事業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)，企業(yè)有了自主支配權(quán)，國有資產(chǎn)的處置也成為甘宜慶等人權(quán)力尋租的主要領(lǐng)域。轉(zhuǎn)制為企業(yè)后，武漢電影公司經(jīng)營方式更加靈活，形成了較為雄厚的資金積累。因此除了電影主業(yè)外，該公司還以對外投資的形式來進(jìn)行資金拆借獲利。因國家禁止民間拆借，這種經(jīng)營方式本就處于灰色地帶，加之缺乏監(jiān)督，最終成為甘宜慶等人謀取私利的便利途徑。

二、武漢電影公司系列窩串案件的主要成因

1.改革過程中，傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制失效。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制是行之有效的，上級可以通過資金的撥付和人事的任免來監(jiān)督下級。同級之間可以通過黨政分工、黨委會、民主集中等形式互相監(jiān)督。文化體制改革前，武漢電影公司系國有文化事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)主要是由上級撥款，人員由上級任命，其主管單位武漢市文化局將其作為下設(shè)部門管理。轉(zhuǎn)企改制后，武漢電影公司自主經(jīng)營，上級的資金撥付所占比例很小，也不再介入企業(yè)的人事任免。企業(yè)內(nèi)部實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，企業(yè)經(jīng)營、資產(chǎn)處置、人事任免、財(cái)務(wù)收付等方面，總經(jīng)理有最終決定權(quán)，黨政分工、黨委會、民主集中制等傳統(tǒng)監(jiān)督方式流于形式。前后兩任主管部門文化局和廣電局對于武漢電影公司的監(jiān)管，也是以經(jīng)營業(yè)績?yōu)樯?，其他方面基本處于盲區(qū)。

2.改革過程中，轉(zhuǎn)企改制后的國有企業(yè)尚未建立法人治理結(jié)構(gòu)。

從外部看，轉(zhuǎn)企改制后，武漢電影公司的出資人結(jié)構(gòu)不明晰。該公司目前的上級主管部門為武漢市廣電局，但廣電局僅僅監(jiān)管該公司領(lǐng)導(dǎo)人員；其資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行；原來的上級主管部門文化局通過行使審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。管人的不管事，使對人的管理局限于僅對領(lǐng)導(dǎo)班子的考核和任用；管資產(chǎn)的不管人和事，資產(chǎn)監(jiān)管也很難到位；管事的因?yàn)閷θ藳]有制約力，事權(quán)的行使受到一定掣肘。

從內(nèi)部看，武漢電影公司并未建立起健全的董事會和財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制。轉(zhuǎn)企改制后，該公司的重大決策全憑甘宜慶一人定奪，其他成員基本是隨聲附和，形式上是集體討論，實(shí)質(zhì)上是“一言堂”，且這種決策無須對董事會或投資方負(fù)責(zé)。轉(zhuǎn)企改制后，該公司資金的來源多元化，資金量增大，但該公司并沒有隨之建立起健全、有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，大額資金的支付僅憑“一把手”一句話。

3.社會評價體系、個人價值判斷出現(xiàn)異化。

武漢電影公司轉(zhuǎn)企改制后，上級主管部門和該公司的職工群眾僅僅從經(jīng)營業(yè)績上對甘宜慶等人進(jìn)行評價，認(rèn)為只要能把效益搞好，能多發(fā)獎金，其他皆可包容。實(shí)際上甘宜慶平時好打牌，周魏有情人，這些都是公開的問題，但這些問題都被包容為“小節(jié)”。在這種包容之下，經(jīng)過某些人的催化，“小節(jié)”被成倍放大，最終喪失了底線。隨著手中權(quán)力越來越大，趙復(fù)順、姜軍等不法商人以賭友的身份不斷拉攏甘宜慶，從麻將開始，到賭球、“梭哈”、“百家樂”，直至往返澳門30余次，為了籌集賭資，甘宜慶從受賄發(fā)展到索賄，直至挪用公款。為了維持情人的費(fèi)用，周魏從最初的與甘宜慶保持距離，到不干涉，直至共同犯罪。

三、遏制文化體制改革過程中的職務(wù)犯罪的對策建議

1.建立完整法人治理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格依法治企。

絕對的權(quán)力意味著絕對的腐敗?，F(xiàn)代管理制度的核心便是權(quán)力制衡。健全的法人治理結(jié)構(gòu)也是通過明晰的出資人結(jié)構(gòu)，健全的公司架構(gòu)，透明的、可控的財(cái)務(wù)制度來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。總經(jīng)理對董事會及出資人負(fù)責(zé)，出資人可以通過透明的、可控的財(cái)務(wù)制度監(jiān)督董事會和總經(jīng)理的履職情況。轉(zhuǎn)制后的文化企業(yè)要依照法律規(guī)定，真正建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，把預(yù)防犯罪的措施與國有企業(yè)的管理有機(jī)結(jié)合起來，在國有企業(yè)決策、經(jīng)營、管理、運(yùn)行、監(jiān)督等各個重要環(huán)節(jié)，建立相互制衡的領(lǐng)導(dǎo)體制，使之能夠克服人治大于法治的弊端，使企業(yè)的管理由無序走向有序，由不規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩揭?guī)范化，使依法治企的方針落到實(shí)處。

2.建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，防止權(quán)力濫用。

失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。要積極探索有效的監(jiān)督方式和方法，通過強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，健全監(jiān)督體系，盡量減小權(quán)力運(yùn)作過程中的隨意性，使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”處于各方面的監(jiān)督之下，真正使之“不能腐敗、不敢腐敗”。具體而言，一是加強(qiáng)自上而下的監(jiān)督。廣電局、文化局等主管部門應(yīng)改變只問效益的粗放型管理模式，切實(shí)履行起國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，對國有資產(chǎn)處置、投資、運(yùn)營、保值、增值實(shí)施全方位的監(jiān)督。二是加強(qiáng)自下而上的監(jiān)督，全面推行“企務(wù)公開”制度。國有經(jīng)營性文化企業(yè)要通過職工代表大會、招標(biāo)、公告以及各種形式的通報(bào)會等，對涉及企業(yè)和職工重大利益，職務(wù)犯罪高發(fā)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如對外合作、物資采購、基建工程、國有資產(chǎn)處置、人事任免等方面實(shí)行公開化。三是擴(kuò)大監(jiān)督領(lǐng)域和范圍，把“八小時之內(nèi)”的監(jiān)督延伸到“八小時之外”。重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭、喜好和社交圈，使監(jiān)督能夠見微知著、曲突徙薪，幫助他們過好 “交友關(guān)”和 “人情關(guān)”。

3.強(qiáng)化思想政治教育，筑牢思想堤壩。

堅(jiān)持以人為本，深入持久地開展思想教育，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的政治覺悟和拒腐防變能力。一是解決好國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為誰干工作，應(yīng)當(dāng)怎樣干的問題，使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部始終不忘根本，切實(shí)增強(qiáng)立黨為公、執(zhí)政為民的責(zé)任感和使命感；二是要有針對性地進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)、法律法規(guī)教育，為他們算好賬，解決好以身試法值不值的問題，使國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)執(zhí)紀(jì)守法的自覺性和對違法違紀(jì)行為的警惕性。

4.加大檢察機(jī)關(guān)懲治職務(wù)犯罪的力度。

辦案是最好的預(yù)防。通過加大懲治職務(wù)犯罪的力度，減少職務(wù)犯罪的犯罪黑數(shù)，可以最大程度上減少以身試法之人的僥幸心理。通過權(quán)力尋租，在不聲不響之中帶來很多人一生都賺不到的金錢，說他們不懂法是不可能的，只是這種誘惑增大了他們犯罪的僥幸心理，將法律的原則沖破了。紅爐效應(yīng)中的驗(yàn)證性原則告訴我們，用手摸紅爐，無疑要被燙傷，所以無人觸摸。對以身試法的職務(wù)犯罪分子，應(yīng)當(dāng)以懲罰的必然性減少犯罪的僥幸。