法律監(jiān)督意義下的職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查

易廣輝

預(yù)防調(diào)查是人民檢察院以預(yù)防職務(wù)犯罪為目的的一種專項調(diào)查活動，主要是指人民檢察院針對職務(wù)犯罪發(fā)生的實際狀況或者可能引發(fā)職務(wù)犯罪的隱患和風(fēng)險，按照專門程序、使用專業(yè)方法和手段，查找職務(wù)犯罪發(fā)生發(fā)展的狀況、成因、條件和隱患，分析其特點、規(guī)律和趨勢，發(fā)現(xiàn)體制、機(jī)制、制度及管理上的缺失、漏洞和風(fēng)險，研究提出有效預(yù)防對策。預(yù)防調(diào)查是河南省檢察工作的一項創(chuàng)新，開展預(yù)防調(diào)查的做法被最高人民檢察院肯定推廣。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，省檢察院檢委會于2007年9月通過了《河南省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查規(guī)定》。近年來，河南檢察機(jī)關(guān)在開展預(yù)防調(diào)查業(yè)務(wù)上形成了許多經(jīng)驗和做法，促進(jìn)了職務(wù)犯罪預(yù)防工作健康深入發(fā)展，但同時預(yù)防調(diào)查在工作實務(wù)中仍存在諸如認(rèn)識不夠高、調(diào)查不深入、措施不得力、實效不明顯等問題。結(jié)合我省檢察機(jī)關(guān)預(yù)防調(diào)查業(yè)務(wù)的實際，筆者就如何進(jìn)一步提高該項業(yè)務(wù)的水平提出幾點思考意見。

一、站在更高層次認(rèn)識預(yù)防調(diào)查的作用

黨中央在總結(jié)改革開放三十多年來深入開展反腐敗斗爭的經(jīng)驗教訓(xùn)時提出，要“在加大懲治腐敗工作力度的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。最高人民檢察院檢察長曹建明在去年召開的偵防會議上也明確指出，“要以推進(jìn)懲防腐敗體系建設(shè)，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新和促進(jìn)深化改革為根本目標(biāo)”，并提出了不斷加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的更新更高要求。實現(xiàn)新時期預(yù)防工作目標(biāo)任務(wù)，推動預(yù)防工作創(chuàng)新發(fā)展，必須抓住帶有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的問題，提高我們的工作能力和水平。為此，高檢院在河北承德召開了預(yù)防調(diào)查工作推進(jìn)會，預(yù)防廳廳長宋寒松以《關(guān)于預(yù)防調(diào)查的幾個問題》為題做了發(fā)言。按照高檢院的部署，河南省院檢察長蔡寧強(qiáng)調(diào)，查處職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，預(yù)防職務(wù)犯罪也是檢察機(jī)關(guān)的法定義務(wù)；在查處職務(wù)犯罪的同時做好預(yù)防工作，是有效遏制職務(wù)犯罪不可或缺的方面，是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的必然要求。而預(yù)防調(diào)查正是在整個預(yù)防工作中最具有關(guān)鍵地位、基礎(chǔ)作用和決定意義的一項專門預(yù)防措施，是預(yù)防工作的基本功，是看家本領(lǐng)，也是預(yù)防工作專業(yè)化和社會化發(fā)展的基石。

無論是開展預(yù)防咨詢、檢察建議、年度報告、專題報告和風(fēng)險評估、預(yù)警預(yù)測，還是預(yù)防宣傳、警示教育，都要依靠預(yù)防調(diào)查做先導(dǎo)、基礎(chǔ)、支撐和保障，預(yù)防調(diào)查搞不好，其他的預(yù)防措施方法也難以搞好。預(yù)防調(diào)查的作用主要體現(xiàn)為“三個有利于”，即有利于幫助相關(guān)單位制定嚴(yán)密的規(guī)章制度，堵塞漏洞；有利于增強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的針對性和實效性；有利于拓寬檢察機(jī)關(guān)自偵部門的案源渠道。從責(zé)任和戰(zhàn)略的高度，進(jìn)一步提高加強(qiáng)預(yù)防調(diào)查工作的自覺性和主動性，下力氣解決預(yù)防調(diào)查工作中存在的突出問題，是把預(yù)防調(diào)查工作搞上去的必經(jīng)之路。

二、立足更準(zhǔn)確角度把握預(yù)防調(diào)查的特征

全面、科學(xué)、準(zhǔn)確地廓清預(yù)防調(diào)查的定義、性質(zhì)和權(quán)能定位非常重要，是開展預(yù)防調(diào)查的前提。目前，預(yù)防部門在開展工作時，對此存在一些模糊認(rèn)識和錯誤傾向。

一是預(yù)防調(diào)查就是純粹的調(diào)查研究，認(rèn)為搞預(yù)防調(diào)查就是為了寫一份調(diào)查報告，是在做應(yīng)景文章，是花架子，是玩虛的；二是預(yù)防調(diào)查不能搞，是預(yù)防部門擴(kuò)大本部門的權(quán)力，是預(yù)防部門想借預(yù)防調(diào)查進(jìn)行辦案，容易破壞檢察機(jī)關(guān)的形象；三是把預(yù)防調(diào)查當(dāng)成摸線索的一種手段，打著預(yù)防調(diào)查的幌子去摸線索、找案源，在進(jìn)行預(yù)防調(diào)查的過程中，過分強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)多少線索，忽視預(yù)防調(diào)查最終目的；四是把預(yù)防調(diào)查和初查混為一談，把預(yù)防調(diào)查搞成案前初查，把預(yù)防部門當(dāng)成辦案部門。

預(yù)防調(diào)查是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的一種重要形式，是非訴訟法律監(jiān)督活動；預(yù)防調(diào)查權(quán)是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)衍生的并且是其重要組成部分。它的特征有三點。

一是程序性。預(yù)防調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)的一項程序性權(quán)力，沒有相關(guān)的強(qiáng)制措施，也不直接對預(yù)防對象產(chǎn)生實體影響。它的運(yùn)作過程主要包括審批、制訂調(diào)查方案、組織力量、收集相關(guān)資料、移送管轄、提出檢察建議、跟蹤回訪等操作程序。預(yù)防調(diào)查效力的發(fā)揮是間接性的，必須通過預(yù)防對象內(nèi)部的制約、糾錯機(jī)制得以實現(xiàn)。而幫助建立健全這一內(nèi)部機(jī)制，正是預(yù)防調(diào)查的直接目的。二是主動性。預(yù)防調(diào)查的啟動不以接受舉報或者申請為條件，不以事后查究和處分某種違法犯罪行為為目的，而是未雨綢繆和亡羊補(bǔ)牢并行，嚴(yán)格制度、健全機(jī)制、完善管理的建設(shè)性工作。這種建設(shè)性也是開展工作主動性的依據(jù)，只要有開展預(yù)防調(diào)查的必要，經(jīng)過審批，即可付諸實施。三是依附性。預(yù)防調(diào)查是檢察權(quán)的有機(jī)組成部分，應(yīng)當(dāng)與其他檢察權(quán)相對分離并專門授權(quán)。但在刑事法律政策體系尚未向預(yù)防型轉(zhuǎn)化的現(xiàn)階段，需要將預(yù)防調(diào)查依附于檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、公訴權(quán)等，并逐步形成專業(yè)化、規(guī)范化，最終實現(xiàn)職能化。但是，這種依附是有條件的，它不具有任何限制和剝奪他人人身和財產(chǎn)等權(quán)利的強(qiáng)制力量。預(yù)防調(diào)查和職務(wù)犯罪偵查（初查）有嚴(yán)格區(qū)分，預(yù)防調(diào)查與職務(wù)犯罪偵查（初查）的目的、任務(wù)不同，對象不同，使用的方法、手段、措施也不同。預(yù)防調(diào)查是以遏制和防范職務(wù)犯罪的發(fā)生為目的，是在搞預(yù)防，是對非特定人和非特定行為的調(diào)查活動，絕不能使用強(qiáng)制性的偵查手段和措施。預(yù)防調(diào)查與一般的調(diào)研活動不同，它是一種法律監(jiān)督性質(zhì)的專門調(diào)查活動，必須有立項、審批等嚴(yán)格程序，并需制作具體的調(diào)查方案，遵照一定的程序和規(guī)范進(jìn)行。預(yù)防調(diào)查任務(wù)主要由預(yù)防職務(wù)犯罪部門承擔(dān)，根據(jù)需要可以與檢察機(jī)關(guān)相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同開展，也可以與發(fā)案部門和單位、相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域主管部門聯(lián)合開展。

三、打造更多精品提高預(yù)防調(diào)查的實效

開展預(yù)防調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、分析問題是手段、是過程，而解決問題才是我們的最終目的。通過預(yù)防調(diào)查，提出更多的有效對策和建議，提高預(yù)防調(diào)查的針對性和實效性，應(yīng)當(dāng)把握幾個方面。

一是調(diào)查之初充分準(zhǔn)備。在開展預(yù)防調(diào)查之初，就要明確預(yù)防調(diào)查目的，有意識地對相關(guān)制度、管理方法、運(yùn)營方式進(jìn)行考察，分析制度、管理、運(yùn)營中在防治職務(wù)犯罪和其他腐敗現(xiàn)象方面存在的缺失和漏洞，把擬提出的防治對策和措施與相關(guān)制度、管理方法和運(yùn)營方式有機(jī)結(jié)合起來，更好地融入其中，防止制度、管理、運(yùn)營與廉政、預(yù)防措施“兩張皮”或“不合牙”。二是調(diào)查之中深入分析。學(xué)會透過現(xiàn)象看本質(zhì)，注重對職務(wù)犯罪發(fā)生發(fā)展特點、規(guī)律、趨勢的分析，注重查找發(fā)生職務(wù)犯罪的深層次原因，問題查得越深，預(yù)防對策措施才會越準(zhǔn)，成效才會越大。解決職務(wù)犯罪高發(fā)多發(fā)的突出問題，根本的方向在于懲防腐敗體系建設(shè)、社會管理創(chuàng)新和深化改革。切忌零打碎敲、小洞小補(bǔ)、頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳；不能抱殘守缺，更不能偏離根本方向，提出一些倒退的、陳舊的、暫時有效而貽害今后的對策；勇于創(chuàng)新，積極開拓防治職務(wù)犯罪的新方法、新領(lǐng)域。三是調(diào)查之后抓好運(yùn)用。運(yùn)用好預(yù)防調(diào)查的成果，及時通報給調(diào)查的相關(guān)部門、單位和行業(yè)主管部門，幫助這些部門針對發(fā)生職務(wù)犯罪的突出問題進(jìn)行整改，落實各項預(yù)防對策措施；積極支持職務(wù)犯罪偵查部門工作，除案件線索移送之外，更加重視預(yù)防調(diào)查報告的提供，有效發(fā)揮通過預(yù)防調(diào)查產(chǎn)生的典型案件、行業(yè)特點、發(fā)案規(guī)律、發(fā)展趨勢的理性思考成果對查辦案件的指導(dǎo)借鑒作用；對普遍存在的問題向黨委政府作出專題報告，在建設(shè)懲防體系、創(chuàng)新社會管理和機(jī)制體制改革上解決問題。

四、采取更好方法推進(jìn)預(yù)防調(diào)查的開展

一是緊緊抓住重點。預(yù)防調(diào)查的選題應(yīng)當(dāng)緊緊抓住黨委政府明確要求的工作中心點、人民群眾和社會各界反映強(qiáng)烈的熱點、易發(fā)多發(fā)職務(wù)犯罪的犯罪多發(fā)點，提出預(yù)防對策和措施。二是發(fā)揮職能優(yōu)勢。充分發(fā)揮偵防一體化機(jī)制作用，注重運(yùn)用已經(jīng)查處的職務(wù)犯罪案件提供的便利條件和良好基礎(chǔ)，綜合分析和研究職務(wù)犯罪規(guī)律特點，進(jìn)而延伸調(diào)查犯罪的成因和條件，查找機(jī)制體制等方面的缺陷和漏洞。三是做好溝通協(xié)調(diào)。向有關(guān)單位、部門負(fù)責(zé)人或相關(guān)人員了解情況，做到理性、平和、文明、規(guī)范，耐心說明預(yù)防調(diào)查的目的，取得理解、支持和配合，決不能強(qiáng)迫，更不能動用強(qiáng)制性措施，有些要請其上級主管部門或者本單位紀(jì)檢監(jiān)察部門予以支持配合。注意維護(hù)正常的工作、經(jīng)營秩序和形象，防止引起負(fù)面影響和社會矛盾，關(guān)注和控制好社會輿情反應(yīng)。四是善于借助外力。注意與偵查部門等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)單位和行業(yè)主管部門的配合，采取聯(lián)合調(diào)查的形式，充分發(fā)揮各方面的積極性，優(yōu)勢互補(bǔ)。對專業(yè)特點很強(qiáng)的行業(yè)、領(lǐng)域、單位、部門開展預(yù)防調(diào)查，要注重依靠外腦，咨詢或邀請有關(guān)專家或者業(yè)內(nèi)專業(yè)人士參加，使預(yù)防調(diào)查更加深入、更加具有針對性。五是建立聯(lián)辦機(jī)制。對群眾反映強(qiáng)烈、社會關(guān)注度高的重點預(yù)防調(diào)查項目，如果下級院開展調(diào)查有困難和阻力，上級院可采取交辦、督辦、參辦、協(xié)辦等形式組織預(yù)防調(diào)查。一些重大預(yù)防調(diào)查項目，上下級檢察院可以共同開展。六是完善考評機(jī)制。預(yù)防工作現(xiàn)在普遍注重黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示，評估體系單一，不能對預(yù)防調(diào)查成果進(jìn)行全面的評估，這導(dǎo)致開展預(yù)防調(diào)查過多追求領(lǐng)導(dǎo)批示，忽視對調(diào)查成果的轉(zhuǎn)化。建立完善全面的考核評估機(jī)制，對引導(dǎo)預(yù)防調(diào)查的健康發(fā)展具有重要意義。

本欄目編輯：劉雁君