城鎮(zhèn)化進(jìn)程中婦女土地權(quán)利的實踐邏輯:南寧“出嫁女”案例研究

王曉莉李慧英

（1.清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.中共中央黨校 科學(xué)社會主義教研部，北京 100091）

一、問題的提出

1995年第四次世界婦女大會在北京召開以后，中國政府正式簽署了聯(lián)合國的兩份文件《行動綱領(lǐng)》和《北京宣言》，掀起了中國婦女組織推動各級政府實施男女平等的高潮。男女平等的條款紛紛被寫進(jìn)相關(guān)法律中，包括《婚姻法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《婦女權(quán)益保障法》等。從20世紀(jì)80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，以家庭（“戶”）為單位的土地經(jīng)營方式得以恢復(fù)，婦女參與生產(chǎn)勞動重新回歸到家庭的私人領(lǐng)域。在實踐中，婦女因婚姻關(guān)系變動（出嫁、離異、喪偶等）而失地的情況一再發(fā)生，特別是土地第一輪承包（15年不變）以來，婚后婦女需等待若干年甚至始終得不到重新分配土地的情況時有發(fā)生；[1]第二輪承包實施之后（30年不變），這一現(xiàn)象變得十分普遍。[2][3]

90年代以來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用和土地股份合作等趨勢加劇，土地的權(quán)屬和經(jīng)營主體發(fā)生了很大變化，婦女個體的土地權(quán)利再度引起關(guān)注。婦女在流轉(zhuǎn)中的決策權(quán)受損，往往被家庭父權(quán)制下的“戶”所掩蓋，未能引起婦女自身足夠的重視。而農(nóng)地征用和土地股份合作是將土地由實物物權(quán)變?yōu)檠a(bǔ)償或股權(quán)，在村或組集體層面進(jìn)行以“個人”為單位重新分配。出嫁、離婚或喪偶的婦女（下文簡稱“農(nóng)嫁女”①這里采用官方文件中的概念，主要是農(nóng)村出嫁、離婚、喪偶的婦女，俗稱“農(nóng)嫁女”，也包括未婚且未離開農(nóng)村的大齡女青年和入贅女婿等群體，見李建國、全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》實施情況的報告、全國人民代表大會常務(wù)委員會公報，2010年5月。）由于脫離了穩(wěn)定的婚姻關(guān)系，她們的土地權(quán)利在集體層面顯化了。2000年，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益受損情況是9.2%，到了2010年則達(dá)到了21%，增加了近12個百分點。10年間，中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加速發(fā)展，并沒有解決農(nóng)村婦女的土地權(quán)益受損問題，并且使這個問題越來越嚴(yán)重。全國婦聯(lián)對農(nóng)村第二輪土地承包情況的調(diào)查結(jié)果顯示:對“農(nóng)嫁非”婦女，46%的村集體不給宅基地，35%的村集體不給承包田，38.5%和35.4%的村集體分別在土地補(bǔ)償費和土地分紅方面不予相應(yīng)的村民待遇。目前多數(shù)法院不受理此類糾紛，“出嫁女”只能靠上訪維權(quán)。2012年全國婦聯(lián)系統(tǒng)受理農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題投訴9970件次，比上年增長16.8%，其中絕大多數(shù)發(fā)生在土地征用補(bǔ)償分配階段。婦女維權(quán)上訪給地方政府帶來了維穩(wěn)壓力，耗資巨大，且得不到有效解決。權(quán)利的性別沖突從私領(lǐng)域轉(zhuǎn)到了公領(lǐng)域，從而引發(fā)了全國范圍內(nèi)的“農(nóng)嫁女”群體的維權(quán)抗?fàn)?。目前對于涉及婦女土地權(quán)益受侵的案件，絕大多數(shù)地區(qū)的法院拒絕受理，上訪成了“農(nóng)嫁女”維護(hù)土地權(quán)益的主要行政途徑。[4](PP10-14)

自90年代起，以土地股份改革試驗區(qū)廣東為代表的“出嫁女”群體就開始持續(xù)不斷進(jìn)行維權(quán)上訪，并促使地方政府陸續(xù)出臺了相應(yīng)的政策法規(guī)，如南海、東莞、深圳的寶安區(qū)、龍崗區(qū)、惠州等地。但這一現(xiàn)象卻并未引起國內(nèi)研究者的足夠關(guān)注，此前研究多強(qiáng)化婦女作為被動受害者的角色，[5]且將婦女視為同質(zhì)性群體。根據(jù)與男性的從屬關(guān)系,本研究將“婦女”劃分為兩類集合性主體:一方為男性的妻女、母親，另一方是男性的姐妹群體。只要婚姻關(guān)系穩(wěn)定，前者的土地權(quán)利就可以依附于男性而得到保障；而后者一旦出嫁或者前者一旦婚姻關(guān)系發(fā)生破裂，她們即擺脫了（原）家庭中的依附關(guān)系，未建立新的家庭或者在新家庭中無法依靠男性重新獲得土地權(quán)利,成為了土地權(quán)利受損最為普遍的群體。轟動全國的南寧“出嫁女”即屬于后者，在涉及征地侵權(quán)的過程中，她們不但發(fā)出了自己的聲音，且成功影響了當(dāng)?shù)貨Q策，促使政府商討解決方案，為全國婦女土地權(quán)益保障樹立了典型。本文基于2013年2-3月筆者在南寧經(jīng)開區(qū)實地調(diào)研的訪談資料，闡述征地過程中“出嫁女”合法土地權(quán)利遭遇全面剝奪的實踐邏輯，力圖動態(tài)揭示城鎮(zhèn)化進(jìn)程中婦女土地權(quán)益受侵害的后果與解決思路。

二、征地過程中婦女土地權(quán)利的實踐邏輯

（一）事件的緣起

南寧市經(jīng)開區(qū)成立于1992年，2001年獲批為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。至2012年，經(jīng)開區(qū)轄區(qū)面積504平方公里，下轄1個鎮(zhèn)、2個街道、22個村和5個社區(qū)，人口約25萬人，其中農(nóng)業(yè)人口6.5萬人。2005年經(jīng)開區(qū)獲批3000畝項目用地指標(biāo)，其中包括那歷村“整村征地”的2600畝。2005年征地前，那歷村村民的經(jīng)濟(jì)收入以農(nóng)業(yè)為主，村集體沒有企業(yè)和土地收入，婦女對土地收益分配的個人權(quán)益從屬于家庭，沒有專門的個體利益要求。征地后，補(bǔ)償安置費為集體和村民帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，平均一個5口之家可獲得補(bǔ)償費120萬元，另有“一戶一宅”式宅基地安置的租金收入（人均年收入約3500元）和分紅收入。據(jù)現(xiàn)任村支書介紹，“別的村都眼紅了，盼著政府去征他們的地”。

2005年征地時，那歷村有20名未遷出戶口的“出嫁女”，主要是“農(nóng)嫁非”戶口無法遷出或是嫁到條件較差的外地農(nóng)村不愿轉(zhuǎn)戶的婦女。1981年分包到戶之際，時為“未嫁女”的她們都獲得了生產(chǎn)隊的承包地。婚后，只有二組依照“3年一小調(diào)5年一大調(diào)”的一般原則，按傳統(tǒng)習(xí)俗將“出嫁女”的土地收回，但并沒有書面記錄。她們有的靠在外打工，有的靠耕種村里的開荒地維持生計。村民延續(xù)解放前的宅基地劃線“老宅地不可侵”，并且認(rèn)為“出嫁女”與娘家一起住會“克娘家”、“斷子絕孫”、“帶來霉運”。2000年后，已經(jīng)生兒育女的“出嫁女”在外居住困難，有7戶回到父母的開荒地建房。在當(dāng)時情況下，沒有征地和隨之產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，也沒有在事實上產(chǎn)生利益糾紛。但是，隨著城鎮(zhèn)化的加快，那歷村被卷入其中，征地產(chǎn)生的收益分配問題帶來了糾紛。

《村民委員會組織法》規(guī)定，涉及村民征地補(bǔ)償費的使用和分配方案須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。這些“出嫁女”雖保持村民身份，但按習(xí)俗從未被通知參加本村的村民會議，當(dāng)然也被排除在分配方案的名單之外。村干部的看法是，“嫁出去的女兒潑出去的水”，并將這一決定訴諸集體同意而合法化。村民否認(rèn)“出嫁女”的合法村民資格，實質(zhì)在于少一人則自己能多分一份。其理由包括:“出嫁女”要么沒有承包地，要么在外打工而沒有耕種其承包地；“出嫁女”并未在本村居住，不算村內(nèi)的常住人口；“出嫁女”沒有履行村民義務(wù)，并未參與村集體集資，如教育附加費、維修道路水利的集資等。而這條理由恰恰利用了南寧市政府辦[2003]150號文[6]的規(guī)定:“出嫁女”及其子女的戶口仍在原村，但居住地不在原村又沒有履行村民義務(wù)的，其待遇由村民會議確定。

《村民委員會組織法》規(guī)定，村民會議的決定不得與國家法律政策相抵觸，如有違反，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)令改正。經(jīng)開區(qū)政府認(rèn)為，那歷村的分配方案不包括“出嫁女”明顯違反政策，不予以審批，并決定扣留那歷村的征地補(bǔ)償安置費。兩天后，80多名村民圍攻鎮(zhèn)政府。按照規(guī)定，經(jīng)過村民會議決定的分配方案，政府沒有審批權(quán)，也無權(quán)扣留補(bǔ)償款。鎮(zhèn)綜治辦迫于群眾壓力，發(fā)放了補(bǔ)償款。事后，“出嫁女”請求鎮(zhèn)政府到生產(chǎn)隊主持調(diào)解會議。鎮(zhèn)婦聯(lián)主席受委派前往二隊主持調(diào)解會議。會前一日，隊長說，“誰同意給出嫁女分，就不給分你們的錢”。會上，婦聯(lián)主席還未把有關(guān)政策法規(guī)宣讀完，場面就開始亂了，村民指著她說，“你讀的什么東西，你干嘛不把你的工資分給她們，反而幫她們回來爭我們的錢”。有的甚至還想廝打參與開會的“出嫁女”，婦聯(lián)主席手臂也被群眾抓傷。村民大會表決通過“本村所有出嫁女不論戶口是否在本組，一律不得參加本村的土地資金財產(chǎn)及各種利益的集體分配”。

（二）事件的進(jìn)展與結(jié)果

為爭取自己的權(quán)益，那歷村的“出嫁女”組成了一個上訪集體，6年間連續(xù)12次進(jìn)京上訪。與此同時，為維穩(wěn)需要，經(jīng)開區(qū)政府6年總投入近300萬元，遭自治區(qū)政府3次通報，2次亮起平安建設(shè)的“黃牌”警告?！俺黾夼边M(jìn)京上訪的次數(shù)之多使得經(jīng)開區(qū)更換了領(lǐng)導(dǎo)。新領(lǐng)導(dǎo)上任后，提出“維權(quán)就是維穩(wěn)”，他親切的態(tài)度和冒雨去家訪等做法讓出嫁女對政府解決問題重新恢復(fù)了信心。

新領(lǐng)導(dǎo)上任后，首先改變過去的維穩(wěn)思路，強(qiáng)調(diào)“維權(quán)就是維穩(wěn)”、“維權(quán)才是維穩(wěn)”。并采取相應(yīng)措施，使這一新的工作思路在經(jīng)開區(qū)和街道辦兩級政府中得到貫徹執(zhí)行，使得出嫁女問題在村隊兩級得到調(diào)節(jié)。第二，與出嫁女建立平等、有效的溝通和互動。書記上任后的第四天就接見了出嫁女，承諾一定處理解決好問題，并留下手機(jī)號和家庭電話號碼，出嫁女感動得當(dāng)場落淚。第三，將“矛盾”或“問題”正確分類。按照戶口、土地和居住情況等將出嫁女分為5類，逐戶排查出嫁女在夫家落戶及享受待遇的情況，縮小了出嫁女群體的范圍，減輕了壓力。第四，在與村隊協(xié)商方面，采用“干部對干部”而非過去“干部對群眾”的策略，有效避免了干部直接卷入沖突的尷尬局面。第五，真正關(guān)注民生和弱勢群體、敢做敢為。新任書記反復(fù)對干部強(qiáng)調(diào)，要把人民群眾放在首要位置，不以逐利為驅(qū)動。書記親自參加出嫁女公寓的奠基儀式，并帶領(lǐng)出嫁女去外地參觀養(yǎng)殖場，為出嫁女邁向新階段的生活提供扶持和機(jī)會。

經(jīng)街道辦政府與村隊協(xié)商，最終形成協(xié)議:一是村委會提供給出嫁女44平方米的宅基地，按照一戶一宅式建筑，并協(xié)助辦理相關(guān)手續(xù)；二是按照戶籍人口情況為出嫁女提供自謀職業(yè)補(bǔ)助，即子女包含在內(nèi)（一隊標(biāo)準(zhǔn)是2.5萬元/人，二隊標(biāo)準(zhǔn)是3萬元/人）；三是鑒于當(dāng)前法院不受理此類案件，出嫁女可保留依法解決征地安置補(bǔ)助費的權(quán)利。同時要求，出嫁女不能再為土地安置補(bǔ)助費等問題上訪。出嫁女考慮到畢竟政府為她們保留了走法律途徑的權(quán)利，加之她們深為新任領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度的改變所感動，同意“放棄上訪”的條款，也接受了不能與村民享有同等待遇的現(xiàn)實，“畢竟走了6年上訪路，我們也想回歸正常生活”。在南寧市經(jīng)開區(qū)政府新任領(lǐng)導(dǎo)班子的積極干預(yù)下，全區(qū)184名出嫁女的合法土地權(quán)益得到了不同程度的解決。

三、討論與建議

“出嫁女”土地權(quán)益問題是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)而出現(xiàn)的農(nóng)村集體成員內(nèi)部利益分配問題，這一傳統(tǒng)習(xí)俗和現(xiàn)代法制的矛盾隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)將越來越突出?，F(xiàn)有的政策法規(guī)在制度上保障了農(nóng)村婦女的土地權(quán)益。《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《婦女權(quán)益保障法》、《村民委員會組織法》、《關(guān)于切實維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》（中辦廳字[2001]9號）等一系列政策法規(guī)，都強(qiáng)調(diào)在土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費使用以及宅基地使用等方面，農(nóng)村婦女均享有與男子平等的權(quán)利，并對出嫁、離婚、喪偶等婦女群體的土地權(quán)益作出具體規(guī)定。但傳統(tǒng)習(xí)俗加村民自治卻使其不能落實。受傳統(tǒng)習(xí)俗影響，農(nóng)村社區(qū)通常以父系家庭為中心，村民代表大會這種民主管理的現(xiàn)代方式在涉及村莊內(nèi)部利益分配時反而會強(qiáng)化宗族和父權(quán)話語權(quán)，導(dǎo)致婦女權(quán)益得不到有效保護(hù)，并使得不符合法律規(guī)定的分配方案顯得合情合理?；鶎诱y以糾正村規(guī)民約中的違法規(guī)定。涉及村莊內(nèi)部的利益分配問題，以村民會議形式進(jìn)行“民主決策”，一旦其產(chǎn)生與法律法規(guī)相抵觸的決定，基層政府責(zé)令改正通常會變得無效和被動，甚至?xí)て疝r(nóng)民的圍攻和反抗。這也是“出嫁女”合法訴求難以解決所面臨的傳統(tǒng)和現(xiàn)代沖突的兩難境地。

（一）在父權(quán)制社會結(jié)構(gòu)下，征地帶來了“性別化”的身份認(rèn)定，“出嫁女”的成員權(quán)在村、組集體層面遭否定

農(nóng)耕社會“父系—夫居—養(yǎng)兒—兒養(yǎng)”一系列的血脈、姓氏、資源和財富的男系繼承，[7]以及與之相應(yīng)的婚喪嫁娶習(xí)俗，形成了一套不平等的父權(quán)制社會結(jié)構(gòu)。“出嫁女”并未改變以男性為中心的資源分配規(guī)則，村、組干部口中“嫁出去的女兒潑出去的水”代表了村莊層面的主流性別話語。征地補(bǔ)償收益權(quán)在村組集體層面的再分配,同樣維護(hù)了父系為中心的財產(chǎn)和土地收益權(quán)、繼承權(quán)等。[8]土地補(bǔ)償費按照政策歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。那歷村按照“村民表決”的名單實行人均分配，將“出嫁女”及其子女完全排除在外。地上附著物及青苗補(bǔ)償費由政府直接補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶賬戶，“出嫁女”的個體收益權(quán)又一次被歸于父母“戶”下。安置補(bǔ)助費各組按“一戶一宅”式標(biāo)準(zhǔn)集體建設(shè)回遷房，“出嫁女”被集體排除在外。

（二）在村民自治背景下，“村民表決”的決策程度為土地權(quán)利的性別化提供了一個合法化的條件

對“出嫁女”性別化的身份認(rèn)定通過村民（代表）大會得以合法化，它反映了一種公共權(quán)力，其核心在于將脫離了婚姻依附關(guān)系的女性排斥在村莊的政治、經(jīng)濟(jì)和生活之外，維護(hù)了傳統(tǒng)農(nóng)耕社會中不平等的性別等級制度。村隊干部和村民借以否認(rèn)“出嫁女”合法村民資格的三條理由:一是“沒有或沒有耕種其承包地”，實際情況是，生產(chǎn)隊按照“3年一小調(diào)5年一大調(diào)”的原則，將“出嫁女”的承包地非法收回；二是“在娘家村沒有宅基地”，其實是，村民以“克娘家”、“斷子絕孫”、“帶來霉運”等傳統(tǒng)性別不平等觀念為由反對出嫁女在村內(nèi)居住。“祖業(yè)權(quán)”也在挑戰(zhàn)著國家土地政策的實踐；[9]三是“沒有履行村民義務(wù)”，事實上，現(xiàn)有法律法規(guī)并未就村民義務(wù)作出具體規(guī)定，村民義務(wù)主要表現(xiàn)為承包土地上的義務(wù)及其他方面的義務(wù)。從1985年“勞動積累工”的取消到2006年“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的全面取消，村民義務(wù)集中在承包土地和政治參與方面。出嫁女從未被通知參加村委會選舉和村民會議，其結(jié)果是，更加固化了村民的性別不平等觀念，淡化了村民的法治意識。

（三）基層政府難以糾正村規(guī)民約中的違法規(guī)定，且其維穩(wěn)的政績壓力大于事關(guān)婦女維權(quán)的問責(zé)壓力

首先，涉及村莊內(nèi)部的征地補(bǔ)償利益分配，以村民會議的形式進(jìn)行“民主決策”，擺脫不了村莊既有權(quán)力關(guān)系的制約和影響。在缺乏基層政府參與和監(jiān)督的情況下，缺乏弱勢婦女代表的參加，迫于來自強(qiáng)勢利益集團(tuán)或宗族勢力的壓力，村民會議可能會產(chǎn)生與法律法規(guī)相抵觸的村規(guī)民約。而非法決定一旦產(chǎn)生，基層政府再責(zé)令改正則通常變得被動、無效，甚至激起多數(shù)群體的圍攻或反抗。其次，當(dāng)前法律政策多沒有明確問責(zé)主體、問責(zé)程序和追究方式等，基層政府并沒有面臨來自“婦女維權(quán)”的問責(zé)政績壓力。那歷出嫁女進(jìn)京上訪的次數(shù)之多、頻率之大，造成了地方政府“維穩(wěn)”的政績壓力?！白陨隙隆钡纳显L路線迫使問題的責(zé)任主體由街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府）升為經(jīng)開區(qū)管委會（縣級政府），迫使經(jīng)開區(qū)更換第一責(zé)任人，使得問題獲得了“領(lǐng)導(dǎo)式”的處理方案，而非通過有效的制度化途徑和村規(guī)民約的完善來解決，且多數(shù)情況下，出嫁女最終仍不能獲得同等村民待遇。類似的案例還有廣東南海、[10]安徽霍邱[11]等。

“出嫁女”土地維權(quán)的有效長效解決，既需要從國家的整體制度安排層面進(jìn)行推動，也需要逐步改變村莊（社區(qū)）層面?zhèn)鹘y(tǒng)的父權(quán)制規(guī)則與重男輕女的傳統(tǒng)文化。為此建議:

第一，加強(qiáng)性別平等意識教育。建議相關(guān)政府部門在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村能力建設(shè)的培訓(xùn)中納入性別平等內(nèi)容，鼓勵非政府組織和婦女團(tuán)體為農(nóng)村婦女維權(quán)提供法律援助和制度化支持。重視組建婦女組織和開展婦女能力建設(shè)培訓(xùn)，提升她們的權(quán)利意識與改變自身從屬地位的能力。推選特殊婦女群體作為村民代表，強(qiáng)化婦女參與村民自治的能動性和主體性。

第二，明確“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定”的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。確定“個人”的權(quán)利主體地位，保證征地補(bǔ)償機(jī)制中的性別平等，保護(hù)婦女土地權(quán)利的獨立性。對外嫁、離婚、喪偶婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出明確的規(guī)定，保障土地等集體經(jīng)濟(jì)利益分配時在村莊內(nèi)部的公平性，并充分保障婦女在村莊公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，強(qiáng)化對村規(guī)民約的法律約束。從土地權(quán)益入手，加強(qiáng)法制教育，樹立婚嫁自由、婚居自由等體現(xiàn)性別平等的新觀念，切實改變男娶女嫁的傳統(tǒng)資源分配規(guī)則。廢除與《物權(quán)法》、《土地承包法》、《土地管理法》、《婦女權(quán)益保障法》等法律相抵觸的性別不平等條款。保障基層政府對違反法律政策的村規(guī)民約的糾錯強(qiáng)制力，將協(xié)商民主與票決民主相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)在協(xié)商民主程序中，發(fā)揮基層政府的引導(dǎo)作用，宣傳性別平等觀念，引導(dǎo)村民依法自治。

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