農(nóng)民工社會(huì)保障問題分析

□文/張鐵柱

（連云港市醫(yī)療保險(xiǎn)管理處 江蘇·連云港）

一、農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

農(nóng)民工又稱為進(jìn)城務(wù)工人員，一個(gè)不同于而又介于農(nóng)民和市民之間的群體，具有農(nóng)民身份的產(chǎn)業(yè)工人，兼具農(nóng)民與工人身份的勞動(dòng)者。農(nóng)民工是我國最主要的流動(dòng)人口，他們?cè)黾恿俗陨硎杖耄瑸檗r(nóng)村富余勞動(dòng)力資源找到了出路，同時(shí)也為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了急需的勞動(dòng)力，為經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)。作為近年來出現(xiàn)的一個(gè)特殊的社會(huì)群體，農(nóng)民工不僅數(shù)量龐大而且增速很快，并且流動(dòng)性極強(qiáng)，未來發(fā)展非常不確定。農(nóng)民工在城市里身份特殊且地位尷尬，一方面他們離開土地在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不同于傳統(tǒng)真正的農(nóng)民群體，兩者之間的隔閡日益加深；另一方面他們又因戶籍的原因而與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)勞動(dòng)者有別，而且被包括社會(huì)保障制度等在內(nèi)的面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度所排斥，使得他們難以真正地城鎮(zhèn)社會(huì)和工業(yè)勞動(dòng)者群體，逐漸成為弱勢(shì)群體甚至是城市的“邊緣人”。他們?yōu)槌鞘械姆睒s發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但由于長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”及其固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，就使得農(nóng)民工游離于城市和農(nóng)村之間。農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到有效保障，由此產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。因此，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題成為我國社會(huì)保障制度建設(shè)中一個(gè)急需破解的難題。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障偏低的原因

目前，我國農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工人員大約有1.2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億，長期以來他們的權(quán)益得不到保障，社會(huì)保障程度較低。近年來，農(nóng)民工參加社會(huì)保障參保率有所增長，但是增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后經(jīng)濟(jì)的增長，大部分農(nóng)民工社會(huì)保障還是空白，筆者認(rèn)為原因是多方面的：

（一）思想觀念方面原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農(nóng)民工社保問題的解決。一是認(rèn)為政府社會(huì)保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，無力承擔(dān)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障。二是認(rèn)為農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，還有農(nóng)村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問題。

（二）企業(yè)方面的原因。有些企業(yè)錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)民工參保會(huì)增加成本，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)競(jìng)爭力，部分企業(yè)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障采取能拖則拖的態(tài)度，以各種理由拒絕參保。同時(shí)，在現(xiàn)行保障體制下，也有極少數(shù)企業(yè)無力參保。農(nóng)民工所在單位大部分是民營企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體工商戶，主要從事建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的工作，不少是微利行業(yè)。存在極少數(shù)企業(yè)為他們繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項(xiàng)保障金感到負(fù)擔(dān)較重，參保的積極性不高的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)民工自身的原因。一是不知道享有社保權(quán)利。對(duì)社保不了解，社保意識(shí)薄弱；二是不愿參保。部分農(nóng)民工離開土地來到城鎮(zhèn)的動(dòng)機(jī)主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險(xiǎn)費(fèi)減少了現(xiàn)金的收入，不愿意拿錢參保；三是不敢提出參保要求。當(dāng)前，我國勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭激烈，農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭更為激烈，一些農(nóng)民工也不敢冒著丟掉飯碗的風(fēng)險(xiǎn)向用人單位提出參保要求，就業(yè)的壓力迫使部分農(nóng)民工不得不接受用人單位的低工資和無保障；四是無力參保。部分農(nóng)民工工資收入偏低，且不穩(wěn)定，繳納保險(xiǎn)費(fèi)會(huì)使個(gè)人的負(fù)擔(dān)過重。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障幾點(diǎn)建議

目前，我國的農(nóng)民工已達(dá)1億多人。基于資金、技術(shù)、管理等多方面的思考，在完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的前提下，建立整體上歸屬農(nóng)村社保體系，又符合農(nóng)民工自身特殊性的社會(huì)保障制度是突破農(nóng)民工社會(huì)保障問題困境的出路。

（一）堅(jiān)持的原則。解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，應(yīng)遵循以下原則：一是堅(jiān)持低水平、廣覆蓋、逐步完善的原則，完善農(nóng)村社保體系；二是堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的原則，宣傳和動(dòng)員農(nóng)民工參加農(nóng)村社保體系；三是堅(jiān)持個(gè)人、家庭、社會(huì)相結(jié)合的原則，共同承擔(dān)農(nóng)民工參加社會(huì)保障的責(zé)任；四是設(shè)立農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。管理內(nèi)容主要包括行政管理和業(yè)務(wù)管理。行政管理要做好農(nóng)民工的組織工作實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)；業(yè)務(wù)管理要做好保險(xiǎn)基金的籌集和費(fèi)用的支付工作，加強(qiáng)對(duì)基金的投資和運(yùn)營，使其保值增值。

（二）建立相適應(yīng)的制度。解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，不能簡單的追求整齊劃一，而應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，為不同社會(huì)群體設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。

1、確立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目優(yōu)先得到確立。在實(shí)踐操作中，以“以支定收，收支平衡，并留有一定的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金”為保險(xiǎn)基金籌集原則，強(qiáng)制性要求企業(yè)（雇主）完全承擔(dān)并按照國家相關(guān)規(guī)定，按時(shí)定額為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。目前，我國的農(nóng)民工大多從事勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作環(huán)境差的工作。建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)最主要的是加強(qiáng)用工單位的意識(shí)，各級(jí)政府要加大檢查力度并強(qiáng)化執(zhí)法。

2、確立農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度。針對(duì)農(nóng)民工就業(yè)極不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)面臨巨大壓力。企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中面臨的資金困難，使這項(xiàng)制度實(shí)施起來具有相當(dāng)?shù)碾y度，實(shí)行“一票征繳”是想以養(yǎng)老保險(xiǎn)帶動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位。然而，該條例第一次將農(nóng)民工納入了社會(huì)保障體系，第二十一條規(guī)定，單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工齡滿一年，本單位已繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未簽訂或提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長短，支付一次性生活補(bǔ)助金。該規(guī)定雖然能在一定程度上解決農(nóng)民工的失業(yè)保障問題，但是從長遠(yuǎn)來看，達(dá)不到農(nóng)民工的需要。

3、確立農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。醫(yī)療保險(xiǎn)制度包括大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)與一般醫(yī)療保險(xiǎn)。建議對(duì)有雇主的農(nóng)民工實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，其中雇主按比例負(fù)擔(dān)社會(huì)統(tǒng)籌的全部費(fèi)用和個(gè)人賬戶的小部分費(fèi)用，個(gè)人繳納進(jìn)入個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶用于一般醫(yī)療或門診費(fèi)用，當(dāng)醫(yī)療費(fèi)用超過一定比例，即為大病，則由社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療負(fù)擔(dān)絕大部分費(fèi)用，其余仍為個(gè)人負(fù)擔(dān)。無雇主的農(nóng)民工可以參加大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險(xiǎn)，日常醫(yī)療開支，則由個(gè)人或家庭承擔(dān)。首先應(yīng)按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。對(duì)已經(jīng)取得城鎮(zhèn)居民資格的農(nóng)民工，可以參加當(dāng)?shù)氐穆毠めt(yī)療保險(xiǎn)。其他的農(nóng)民工可以參加農(nóng)村合作醫(yī)療，由于農(nóng)村合作醫(yī)療繳費(fèi)率低，為農(nóng)民工提供的醫(yī)療待遇低于城鎮(zhèn)水平，也不能滿足一些農(nóng)民工的需要。因?yàn)樗睦U費(fèi)額很低，所以他的報(bào)銷比例也是很低，雖然能夠解決部分費(fèi)用，但是如果真的有了大病還是很難解決問題。因此，還可根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同的保障層次。具體而言，首先該醫(yī)療基金應(yīng)有繳費(fèi)的底線，所有農(nóng)民工都要按此標(biāo)準(zhǔn)繳納，按此層次享受的待遇為基本醫(yī)療待遇。如果需要更高的保障，可以多繳費(fèi)參加大病統(tǒng)籌，這部分多繳費(fèi)用納入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶。到發(fā)生醫(yī)療支出的時(shí)候，繳費(fèi)多的農(nóng)民工享受的待遇比繳納最低繳費(fèi)額的農(nóng)民工要高。而具體高多少需要由當(dāng)?shù)卣贫ň唧w的辦法。其次，農(nóng)民工也可根據(jù)在當(dāng)?shù)氐姆?wù)年限享受有差別的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，如在本地服務(wù)時(shí)間越長，享受的保障水平越高。

4、確立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于我國傳統(tǒng)上將土地和家庭作為農(nóng)民養(yǎng)老的依靠，對(duì)農(nóng)民沒有建立諸如城市企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，對(duì)于離鄉(xiāng)的農(nóng)民工來說，如果他們將在城市終身就業(yè)和生活作為自己的目標(biāo)，在沒有取得城市居民資格之前需要為自己將來的養(yǎng)老打算。而對(duì)于那些打算以后回鄉(xiāng)養(yǎng)老的農(nóng)民工而言，農(nóng)村家庭日趨小型化，是否能夠發(fā)揮養(yǎng)老保障的作用是個(gè)未知數(shù)，況且農(nóng)村也已經(jīng)開始建立養(yǎng)老制度的改革，這樣處于城市和農(nóng)村兩點(diǎn)間的農(nóng)民工的養(yǎng)老問題日益浮出水面。目前，有些地方已開始對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行探索。筆者認(rèn)為，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接是關(guān)鍵，建議：一是農(nóng)民工與用人單位終止、解除勞動(dòng)關(guān)系后，在本市行政區(qū)域內(nèi)重新就業(yè)的，可以接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接轉(zhuǎn)其繳費(fèi)記錄。接續(xù)時(shí)，只接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系，不轉(zhuǎn)移養(yǎng)老基金：跨統(tǒng)籌區(qū)域就業(yè)的，可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老關(guān)系；其個(gè)人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移；回農(nóng)村的，可以保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，將其個(gè)人賬戶封存，作為其接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系的依據(jù)，待重新就業(yè)后，繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其繳納年限可以累計(jì)計(jì)算，并憑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開具的繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)憑證辦理轉(zhuǎn)移、接續(xù)、清算、終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系等手續(xù)；二是可將農(nóng)民工分為本市籍和非本市籍兩部分。本市籍農(nóng)民工已參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的，也可將其工作期間養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額和按規(guī)定核算的待遇轉(zhuǎn)移到其農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中。沒有參加本市養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可在其戶口所在地參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，新建個(gè)人賬戶，同時(shí)將工作期間養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額和按規(guī)定核算的待遇轉(zhuǎn)移到其新建個(gè)人賬戶中，并按有關(guān)規(guī)定享受相應(yīng)的待遇?！?/p>