對《環(huán)境保護法》修改原則的思考

代 杰

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088)

《環(huán)境保護法》自1989年頒行以來，至今未做修改。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，要求修改《環(huán)境保護法》的呼聲越來越高。2012年8月31日全國人大常委會公布了《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案草案》(以下簡稱草案)，向社會公開征求意見。該草案修改幅度很大，涉及的條文多達26條。然而，《草案》所闡述的修改思路不夠清晰，定位不夠準確，與新時期環(huán)境保護工作面臨的形勢和要求還有較大距離。[1]學(xué)者研究《環(huán)境保護法》修改問題時，往往重視對修改內(nèi)容的探討，忽略了《環(huán)境保護法》修改的原則，以致立法者對《環(huán)境保護法》的修改難以從整體上把握。

《環(huán)境保護法》修改的原則是立法者在從事《環(huán)境保護法》修改這項立法行為時所應(yīng)當遵循的原則?！董h(huán)境保護法》修改的原則與對《環(huán)境保護法》的原則的修改是不同的?！董h(huán)境保護法》規(guī)定了幾項原則，例如預(yù)防原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則、公眾參與原則等。[2]對上述這些原則的修改屬于法律內(nèi)容的修改，如草案“一、……使經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，這就將《環(huán)境保護法》第4條確立的環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)原則改為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)原則。[注]環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)一般被表述為協(xié)調(diào)發(fā)展原則，而經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)原則一般被稱為環(huán)境優(yōu)先原則。二者的區(qū)別在于：當環(huán)境保護與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展發(fā)生沖突時，前者要求環(huán)境保護做出讓步，而后者要求經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展讓步?？蓞⒖纪鯛N發(fā)：《重大環(huán)境污染事件頻發(fā)的法律反思》，載《環(huán)境保護》2007年第17期。而《環(huán)境保護法》修改的原則是告訴立法者在修改《環(huán)境保護法》時總體上應(yīng)當怎么做。本文所要做的就是探討《環(huán)境保護法》修改的原則，以期為立法者修改《環(huán)境保護法》提供幫助。

一、更加嚴格地保護環(huán)境資源

更加嚴格地保護環(huán)境資源，是指在環(huán)境資源立法(包括對《環(huán)境保護法》的修改)時，應(yīng)當提高對環(huán)境資源保護的必要性和重要性的認識，污染排放和資源開發(fā)的規(guī)則和制度總體上應(yīng)當越來越嚴格。更加嚴格地保護環(huán)境資源原則是《環(huán)境保護法》修改的最基本原則，為《環(huán)境保護法》的修改奠定了基調(diào)。

之所以應(yīng)更加嚴格地保護環(huán)境資源，原因在于：一方面隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國環(huán)境污染和資源破壞的形勢越來越嚴峻。近十多年來隨著我國工業(yè)化進程的加速, 由環(huán)境污染、生態(tài)破壞而引發(fā)的災(zāi)害日益頻繁, 引起了人們的廣泛關(guān)注。[3]環(huán)境資源問題越來越成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。要促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展，就必須保護環(huán)境資源。另一方面，隨著社會生活水平的提高，人民群眾對其生產(chǎn)生活環(huán)境提出了更高的要求，而越來越嚴峻的環(huán)境污染形勢卻不能滿足群眾的這種要求。為了保障社會的和諧穩(wěn)定，就必須更加嚴格地保護環(huán)境資源。

為了更加嚴格地保護環(huán)境資源，必須把握好以下幾點：第一，從排污者的角度看，對污染物排放的要求更加嚴格。例如污染物濃度更低，總量更小，排污責任更重。自然資源開發(fā)的許可要求更高，破壞自然資源的責任更重。第二，從監(jiān)管者的角度看，監(jiān)管體制應(yīng)當更加集中和統(tǒng)一，環(huán)境保護行政主管部門的獨立性更強，執(zhí)法權(quán)更大。第三，從受害者的角度看，環(huán)境維權(quán)的程序和實體規(guī)則應(yīng)當對受害者更加有利。第四，從社會公眾的角度看，公眾參與環(huán)境資源保護的渠道更加通暢。第五，從環(huán)境本身說，更加重視環(huán)境修復(fù)，增加生態(tài)損害賠償。

更加嚴格地保護環(huán)境資源并非無視環(huán)境資源開發(fā)利用者的權(quán)利。開發(fā)利用環(huán)境資源可以創(chuàng)造社會財富，產(chǎn)生更多的就業(yè)機會。因此，更加嚴格地保護環(huán)境資源就需要有一個度。如何把握這個度，可以從以下幾點入手：第一，不能以保護環(huán)境資源為名攫取部門利益甚至私人利益。例如，肆意提高排污費征收標準，或者增加不必要的審批環(huán)節(jié)。第二，認識到最佳可得技術(shù)和最佳可用技術(shù)之間的區(qū)別，最佳可得技術(shù)是在現(xiàn)有科技條件下最有利于環(huán)境保護的技術(shù)，而最佳可用技術(shù)則是經(jīng)濟可行條件下可以采取的最有利于環(huán)境保護的技術(shù)。有些技術(shù)雖然科技上可行，對環(huán)境保護最有利，但成本太高，不宜硬性要求排污單位采用。第三，不能違反基本的公平正義原則。環(huán)境法的任何規(guī)則和措施，都不能違反人們普遍公認的正義標準。例如不加限制的環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償，會嚴重加劇排污單位的負擔，在導(dǎo)致財產(chǎn)損失的情況下反而使得受害者利益增加。

二、更加重視對公民權(quán)益的維護

《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)當更加重視對公眾和受害者的權(quán)益維護，其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)益都應(yīng)當?shù)玫礁訃栏竦谋Ｗo。

法律是調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范，《環(huán)境保護法》也不例外?！董h(huán)境保護法》的缺失使人民群眾在環(huán)境資源方面的正當利益訴求得不到滿足，以致環(huán)境污染事件屢發(fā)。有數(shù)據(jù)顯示：自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)。[4]因此，《環(huán)境保護法》修改的第二個原則就是更加重視對公民權(quán)益的維護。該原則從主體上講包括兩個方面：第一，重視對公眾權(quán)益權(quán)利的維護；第二，重視對受害者的權(quán)益維護。

1．公眾參與環(huán)境保護。環(huán)境屬于公共物品(public goods)，環(huán)境污染可能對不特定社會公眾的利益造成了侵犯。因此，公眾期望環(huán)境得到保護，也愿意投身于環(huán)境保護之中。公眾參與也是提高環(huán)境保護工作質(zhì)量和效率的重要方面，能夠督促相關(guān)主體履行環(huán)境保護的相關(guān)義務(wù)。然而，環(huán)境保護公眾參與絕不能停留在口頭上，而是要有規(guī)則和制度來落實?！董h(huán)境保護法》沒有直接規(guī)定公眾參與。 建議《環(huán)境保護法》增設(shè)一章“公眾參與”，其內(nèi)容主要包括公眾的環(huán)境知情權(quán)、公眾參與環(huán)境決策、公眾環(huán)境訴權(quán)。[5]

(1)公眾的環(huán)境知情權(quán)。知情權(quán)具有憲法基本權(quán)利的位階。[6]環(huán)境知情權(quán)是指社會成員依法享有獲取、知悉環(huán)境信息的權(quán)利。[7]《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)當吸收《政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》的成功經(jīng)驗，明確規(guī)定公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息，并對行政機關(guān)應(yīng)當主動公開的環(huán)境信息和企業(yè)應(yīng)當主動公開的環(huán)境信息進行列舉式規(guī)定。在列舉時，盡可能放寬應(yīng)當公開的環(huán)境信息的范圍，并簡化程序。還應(yīng)當對公眾獲取環(huán)境信息受阻時的救濟等予以規(guī)定。

(2)公眾參與環(huán)境決策。公眾參與環(huán)境決策主要體現(xiàn)于環(huán)境影響評價，其主要制度淵源是《公眾參與環(huán)境影響評價暫行辦法》。該辦法在運行中暴露出很多問題，《環(huán)境保護法》的修改應(yīng)予以注意，并完善。首先，公眾參與環(huán)境決策的范圍不能局限于環(huán)境影響評價，《環(huán)境保護法》應(yīng)當拓寬公眾參與環(huán)境決策的范圍，對諸如重大處罰決定，環(huán)境保護規(guī)劃的制訂等都應(yīng)當聽取公眾意見。其次，嚴懲弄虛作假。一些單位在公眾參與中偽造公眾意見，而公眾真實的意見得不到表達和反映。對此，一方面要采用更加透明的公眾參與形式，如聽證會等；另一方面要實行更加嚴格的懲罰機制。 再次，保障公眾參與的效力。一些環(huán)境事項雖然聽取了公眾意見，但是做出決策部門并不采信公眾的意見，更不將其作為決策的依據(jù)。因此，《環(huán)境保護法》應(yīng)當規(guī)定，公眾的意見應(yīng)當作為環(huán)境決策的依據(jù)。決策部門未采信公眾的意見，或者做出的決策與公眾意見相悖的，應(yīng)當說明理由，公眾對此不服的，可以申請行政復(fù)議或者向人民法院提起訴訟。

(3)公眾環(huán)境訴權(quán)。公眾有權(quán)對環(huán)境污染與破壞問題訴諸司法。[8]公眾環(huán)境訴權(quán)包括三個方面：第一，私益訴訟，即行為人實施了污染或者破壞環(huán)境的行為，導(dǎo)致他人人身、財產(chǎn)或其他合法權(quán)益遭受損失的，受害者有權(quán)提起訴訟。對此，可參見下文受害者救濟的內(nèi)容。第二，公眾的環(huán)境信息獲取權(quán)、參與權(quán)實現(xiàn)受阻的，相關(guān)公民有通過訴訟方式獲得救濟的權(quán)利。第三，公民訴訟，也就是人們常說的公益訴訟?！睹袷略V訟法》2012年修正案通過之后，正式確立公益訴訟制度，并將環(huán)境污染作為其主要適用領(lǐng)域之一。 因此，在修改《環(huán)境保護法》時，首先必須落實《民事訴訟法》對公益訴訟的規(guī)定。對公益訴訟的原告及其順位、訴訟請求、所獲賠償金的使用等問題作出規(guī)定。其次，賦予公民在環(huán)境信息獲取、參與環(huán)境決策受阻時的起訴權(quán)。

2．受害者救濟。從法治運行的角度來看，受害者救濟的主要渠道是司法救濟。然而，在我國, 環(huán)境侵權(quán)訴訟十分艱難已是不爭的事實, 環(huán)境維權(quán)案件起訴難、取證難、勝訴難、執(zhí)行難。[9]首先，起訴難。大量的環(huán)境侵權(quán)案件立案門檻過高[10]，而環(huán)境案件的被告往往是大公司、大企業(yè)，實力雄厚，對地方的利稅貢獻大，而且還解決了很多人的就業(yè)問題。不少企業(yè)的老板還頂著人大代表、政協(xié)委員的光環(huán)，以這些單位為被告的案件往往很難被立案。其次，取證困難。排放污染物的證據(jù)一般都掌握在排污單位自己手中，而受害者往往是普通民眾，在財力、信息、專業(yè)知識等各方面都處于劣勢，也不能進入到排污單位廠礦內(nèi)取證[11]，如果得不到環(huán)保部門的支持和幫助，一般是難以獲取有力證據(jù)的。再次，勝訴難，雖然我國《侵權(quán)責任法》等相關(guān)法律規(guī)定了環(huán)境污染責任無過錯、舉證責任倒置，可是在司法實踐中，一些人卻無視這些規(guī)定，要求原告舉證證明被告的過錯、排污行為與損害后果之間的因果關(guān)系等。因此，原告要想勝訴非常困難。最后，執(zhí)行難。環(huán)境污染的受害者眾多，索賠金額巨大，企業(yè)大多難以支付。而被判敗訴的企業(yè)，多數(shù)已經(jīng)資不抵債，難以為繼，受害者即使能拿到一張勝訴判決書，實際意義也不大。

因此，《環(huán)境保護法》的修改必須進一步重視對受害者的救濟。首先，明確列舉原告的證明義務(wù)和被告的證明義務(wù)。雖然《侵權(quán)責任法》規(guī)定了舉證責任倒置，但是并不意味著原告沒有任何舉證義務(wù)，明確原告的舉證義務(wù)不僅有利于法律適用，也可以避免一些人恣意歪曲法律損害受害者的利益。原告的證明義務(wù)包括：(1)被告排放污染物和污染物到達受害區(qū)域；(2)原告遭受損害；(3)污染和致害之間的初步因果關(guān)系。如果該初步因果關(guān)系通過常識可以判斷的，原告免于此項證明義務(wù)。如果不能通過常識判斷的而需科學(xué)證明的，則應(yīng)當經(jīng)過科學(xué)鑒定。其次，推進環(huán)境訴訟中的先予執(zhí)行制度。[11]環(huán)境訴訟特別是受害者人數(shù)眾多的環(huán)境群體性訴訟中，原告要求先于執(zhí)行醫(yī)療費的，人民法院應(yīng)當許可。原告要求被告暫時停止排污的并提供擔保的，人民法院應(yīng)當許可。再次，推進環(huán)境污染責任保險制度。環(huán)境污染責任保險, 就是以排污單位發(fā)生的事故對第三者造成的損害依法應(yīng)負的賠償責任為標的的保險。[12]可能向環(huán)境排放污染物的單位，在設(shè)立時必須繳納一筆環(huán)境責任保險金，一旦該企業(yè)造成了污染，受害人可以通過環(huán)境責任保險來獲得賠償。保險賠償金額不足以彌補受害者的損失的，受害者可以就不足部分向排污單位請求賠償。

三、推進《環(huán)境保護法》的有效執(zhí)行

法治應(yīng)包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又是制定得良好的法律。[13]目前我國法治領(lǐng)域最為突出的問題之一是有法不依，以權(quán)壓法。這在《環(huán)境保護法》執(zhí)行中尤為突出。[14]例如基于本地經(jīng)濟發(fā)展的要求、解決就業(yè)的壓力，甚至是某些官員的不正當利益，環(huán)境保護的口子被打開，高污染、高能耗的企業(yè)被允許生產(chǎn)經(jīng)營。一些嚴重污染的企業(yè)即使在曝光之后仍然繼續(xù)開工運營，這不能不說是地方保護的結(jié)果。

《環(huán)境保護法》的執(zhí)行效果不佳。政府仍然是將環(huán)境保護作為一個問題對待的，其執(zhí)法目的是將問題解決，將事情抹平！比方說，有群眾上訪反映環(huán)境污染問題，就將上訪群眾遣送回家。或者讓排污單位拿出一筆錢作為補償金，支付給受害群眾，就算是把問題給解決了，而非讓排污企業(yè)停止排污，或者治理污染物。這樣的處理方式只是暫時壓下了問題，環(huán)境污染問題仍然沒有得到解決，排污行為仍在持續(xù)，環(huán)境仍然在被污染，人民群眾仍然在受到毒害！政府的威信不能樹立，群眾對政府不信任，法治被踐踏。

應(yīng)當說《環(huán)境保護法》的很多制度本身不可謂不嚴格，但我國環(huán)境執(zhí)法“內(nèi)憂外患”的局面制約了環(huán)境法治發(fā)展。[15]這一方面是環(huán)境保護執(zhí)法方面的問題，例如環(huán)境保護行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法能力不足，受制于地方黨委和政府。另一方面是環(huán)境保護法律制度本身不合理，有些制度設(shè)立就不鼓勵其被執(zhí)行。例如人們常說的環(huán)境保護違法成本低，守法成本高的問題，就是我國的環(huán)境違法的懲戒機制不完善導(dǎo)致的。《環(huán)境保護法》的修改，應(yīng)當重視環(huán)境保護法的執(zhí)行，不能讓《環(huán)境保護法》淪為沉睡的法。

因此，執(zhí)法者首先應(yīng)當轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，不能為了抹平問題而執(zhí)法。為此必須革新政府的政績觀和考核制度，提高環(huán)境保護在政績考核中的分量，實施重點區(qū)域的目標責任制。其次，必須增強環(huán)境保護執(zhí)法主體的獨立性，繼續(xù)推進環(huán)保大部制改革，試行環(huán)保垂直管理，從而減少地方保護的影響。還必須強化行政機關(guān)執(zhí)法的監(jiān)管措施。草案在這方面做了很多的工作，比方說增設(shè)一章“監(jiān)督檢查”，專門規(guī)定《環(huán)境保護法》的執(zhí)行機制，這是值得肯定的。除此之外，還需賦予環(huán)保機關(guān)更多的執(zhí)法權(quán)限，如限期治理未達標的單位關(guān)停決定權(quán)等。最后，更加合理的設(shè)計環(huán)境保護制度，從正反兩個層面讓排污者主動履行義務(wù)。例如，在環(huán)境侵權(quán)方面，增加懲罰性賠償制度。在環(huán)境責任方面，試行按日計罰制度等。還必須強化公眾參與和公眾監(jiān)督。[16]

四、結(jié) 論

《環(huán)境保護法》的修改要取得令人滿意的成就，就必須找準定位，看準方向?！董h(huán)境保護法》的修改應(yīng)當出于更加嚴格地保護環(huán)境資源，這個大方向是不能動搖的。更加重視公民權(quán)益的維護，這是減少環(huán)境糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定所必須的。已經(jīng)制定的法律得不到執(zhí)行，執(zhí)法效果不佳是我國法治領(lǐng)域的問題，更是《環(huán)境保護法》的問題，采取切實措施，推進環(huán)境保護執(zhí)法也是立法者應(yīng)當把握的。因此，本文以為，《環(huán)境保護法》的修改還有很多工作要做，不是一蹴而就的，更加不能當作一項政績工程來做，必須深入研究，科學(xué)立法。

[參 考 文 獻]

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