廣州市學(xué)前教育資源配置問(wèn)題調(diào)研分析

一廣州市學(xué)前教育資源配置現(xiàn)狀

筆者將廣州市學(xué)前教育劃分為兩種類型的幼兒園，即政府機(jī)關(guān)幼兒園（包括政府和各類事業(yè)單位所屬幼兒園）和區(qū)別于機(jī)關(guān)幼兒園的普通幼兒園。在實(shí)地訪談和查閱資料的調(diào)查過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)兩種類型的幼兒園在基礎(chǔ)設(shè)施、辦學(xué)規(guī)模、師資力量、科研和教研等方面存在教育資源配置的差異，以下是兩類幼兒園的教育資源配置的基本情況。

1廣州市機(jī)關(guān)幼兒園

機(jī)關(guān)幼兒園，區(qū)別于非機(jī)關(guān)幼兒園，隸屬于政府及其職能部門(mén)，按照政府規(guī)定的人員編制和供給標(biāo)準(zhǔn)給予辦園經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)列支在政府和事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算當(dāng)中。[1]

這類幼兒園在公共財(cái)政投入和分享上占有一定優(yōu)勢(shì)，例如，2009年10月，廣州市財(cái)政局網(wǎng)上公開(kāi)了本市114個(gè)政府部門(mén)的2009年部門(mén)預(yù)算，這份預(yù)算顯示，廣州市委、廣州市政府、廣州市公安局、廣州市人事局、廣州市民政局、廣州市財(cái)政局、廣州市文化局、廣州市港務(wù)局8個(gè)部門(mén)的9個(gè)機(jī)關(guān)幼兒園，支出預(yù)算共計(jì)7431.44萬(wàn)元，其中一般預(yù)算資金合計(jì)6001.32萬(wàn)元。[2]2011年，廣州市8所機(jī)關(guān)幼兒園所獲的財(cái)政預(yù)算撥款高達(dá)6863萬(wàn)元。[3]2012年，廣州市委機(jī)關(guān)幼兒園等8所機(jī)關(guān)幼兒園的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算高達(dá)8349.82萬(wàn)元，比2011年大幅增加1770萬(wàn)元。在政府近幾年的預(yù)算中，給予市機(jī)關(guān)幼兒園的財(cái)政補(bǔ)貼逐年上升，因此，機(jī)關(guān)幼兒園有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)購(gòu)置、完善各類基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展園內(nèi)辦學(xué)特色，為幼兒提供優(yōu)質(zhì)的教育資源。

機(jī)關(guān)幼兒園園內(nèi)大都設(shè)有各種功能室和區(qū)域（體能室、音樂(lè)室、電教室、科學(xué)室、美術(shù)室、快樂(lè)吧、構(gòu)建區(qū)、圖書(shū)吧、角色游戲街及知心話室等），班級(jí)內(nèi)配備電視機(jī)、VCD、鋼琴等設(shè)備，使用多媒體電腦教學(xué)；建立了校園化信息管理，基本實(shí)現(xiàn)了管理和教育的現(xiàn)代化、科學(xué)化。

在招生方面，機(jī)關(guān)幼兒園一般優(yōu)先滿足政府機(jī)關(guān)及各類職能機(jī)構(gòu)行政人員子女的需求，有空余的學(xué)位再向社會(huì)其他幼兒開(kāi)放，通常對(duì)外招生名額十分有限。園內(nèi)教師大都擁有大專以上學(xué)歷，均取得幼兒教育資格證，教學(xué)質(zhì)量?jī)?yōu)秀。

2廣州市普通幼兒園

其他公立幼兒園和民辦私立幼兒園，主要由各街道、小區(qū)、或取得法人資格的個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體承辦，隸屬于各區(qū)教育行政部門(mén)管理。

在辦園經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，這類幼兒園在政府及企事業(yè)單位體系之外，缺乏納入政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的渠道，不享受由政府全額撥款的優(yōu)待。目前，廣州市的民辦園辦學(xué)經(jīng)費(fèi)很少有政府財(cái)政支持，而非機(jī)關(guān)公立幼兒園中也只有一部分得到政府財(cái)政補(bǔ)貼。辦園經(jīng)費(fèi)的不足導(dǎo)致辦園舉步維艱，這類幼兒園往往入不敷出，民辦園更是難以為計(jì)。

這類幼兒園面向社會(huì)招生，就讀門(mén)檻較低，平等地對(duì)全體市民提供幼兒教育公共服務(wù)。在我們的調(diào)查中，大部分幼兒就讀于這類幼兒園中的公立幼兒園，極少部分幼兒在民辦幼兒園中就讀?？傮w而言，體制外的的幼兒就讀于這類幼兒園的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)幼兒園，但就非機(jī)關(guān)的公立園和民辦園相比，民辦園的費(fèi)用又高于非機(jī)關(guān)公立園。在教學(xué)資源方面，這類學(xué)校的老師總體良好，但有些教師是非專業(yè)出身，教師綜合素質(zhì)欠佳。

二兩種類型幼兒園教育資源配置中的問(wèn)題

1政府財(cái)政資金投入比例嚴(yán)重失衡，造成“入園貴”困境

從歷史看，幼兒園教育是城市職工福利的一部分，公辦幼兒園財(cái)政體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位福利制度的產(chǎn)物，幼兒園往往是政府機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位的附屬單位，不是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的深入，城市大量企事業(yè)單位失去了舉辦幼兒園的動(dòng)力，過(guò)去本來(lái)屬于企業(yè)職工福利的幼兒園作為“包袱”被甩掉，在剩余的公辦幼兒園中，只留下政府機(jī)關(guān)或者一些事業(yè)單位辦園，這些幼兒園的教師作為事業(yè)編制的一部分，依然獲得政府財(cái)政撥款。[4]然而，由于“先天優(yōu)勢(shì)”，機(jī)關(guān)幼兒園享“天價(jià)補(bǔ)貼”，享有得天獨(dú)厚的優(yōu)質(zhì)教育資源，向社會(huì)幼兒預(yù)留的招生名額又十分有限，而家長(zhǎng)們想要將自己的孩子送入這類幼兒園往往難上加難。通過(guò)訪談，筆者了解到，非政府機(jī)關(guān)的幼兒在這類幼兒園中就讀，不僅需要?jiǎng)佑么罅咳嗣}，托關(guān)系、找門(mén)路，每年還需繳納3萬(wàn)元到6萬(wàn)元不等的“贊助費(fèi)”，順利完成幾年的學(xué)前教育就已經(jīng)支出了數(shù)萬(wàn)元的教育經(jīng)費(fèi)，有些家庭不堪重負(fù)。

而另一方面，其他普通幼兒園由于不享受政府的全額撥款，為了能夠滿足社會(huì)大眾幼兒的就學(xué)需求，提高家長(zhǎng)對(duì)辦園質(zhì)量的滿意程度和入園比例，幼兒園通常把缺乏的辦園經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到家長(zhǎng)身上，因此家長(zhǎng)要被迫繳納高昂的費(fèi)用。對(duì)于大多數(shù)家長(zhǎng)和幼兒而言，非機(jī)關(guān)公辦幼兒園和民辦幼兒園是他們唯一的選擇。

2幼兒園學(xué)前教育發(fā)展不均衡，造成“入園難”困境

筆者在訪談過(guò)程中，家長(zhǎng)們普遍希望孩子能夠接受優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育，學(xué)校教育和家庭家庭教育一樣，對(duì)孩子的發(fā)展至關(guān)重要，家長(zhǎng)們都不愿意讓孩子輸在“起跑線上”。然而，機(jī)關(guān)幼兒園設(shè)置入學(xué)門(mén)檻，體制外幼兒難以進(jìn)入。在訪談個(gè)案中，有位王女士的孩子就讀于省委機(jī)關(guān)幼兒園，每年全托費(fèi)用大約8000元（不含補(bǔ)習(xí)班的費(fèi)用），入學(xué)前一次性交清繳納了3萬(wàn)贊助費(fèi)用，對(duì)于高價(jià)收費(fèi)，她表示無(wú)可奈何。對(duì)于收入較少的家庭，讓孩子進(jìn)入機(jī)關(guān)幼兒園就讀只能是望而卻步。此外，廣州市目前有1500多家幼兒園，其中公立幼兒園僅占17%，能夠得到財(cái)政補(bǔ)助的公立幼兒園僅占10%，大多數(shù)私立幼兒園沒(méi)有財(cái)政支持?？梢?jiàn)，普通公立幼兒園數(shù)量十分稀缺，很難滿足全市幼兒的需求；雖然私立幼兒園占到多半比例，但幼兒們轉(zhuǎn)而進(jìn)入私立幼兒園又要繳納高昂的費(fèi)用。這種情境是很多家長(zhǎng)們遇到的難題，很難在優(yōu)質(zhì)資源和成本之間做抉擇，這也就引發(fā)了“入園難”的呼聲。

3運(yùn)用羅爾斯的正義論分析以上問(wèn)題

羅爾斯的“作為公平的正義”理論為政治家、學(xué)者等多種主體分析現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等諸多方面的正義問(wèn)題提供了思考和解決途徑。他認(rèn)為正當(dāng)優(yōu)先于善，即社會(huì)的公平要依系于制度的構(gòu)建，并給出了關(guān)于制度的兩個(gè)正義原則的陳述。第一個(gè)原則：每個(gè)人對(duì)于所有人所擁有的最廣泛的平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使他們?cè)谟谡x的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放。[5]同時(shí)，羅爾斯闡述了兩個(gè)優(yōu)先原則，即第一個(gè)原則優(yōu)先于第二個(gè)原則的整體，第二個(gè)原則中機(jī)會(huì)的公平平等原則優(yōu)先于差別原則。

運(yùn)用羅爾斯的觀點(diǎn)，可以充分解釋廣州市機(jī)關(guān)幼兒園和普通幼兒園二者教育資源配置過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題。正義原則中的第一個(gè)原則（平等自由原則）要求正義社會(huì)中的每個(gè)人享有自由平等的政治權(quán)利，在我國(guó)當(dāng)下社會(huì)，每位適齡兒童享有平等自由的接受學(xué)前教育的權(quán)利，同享有相同的義務(wù)教育權(quán)利，這是由我國(guó)的教育政策和法律所決定的。機(jī)關(guān)幼兒園設(shè)置入學(xué)門(mén)檻，僅僅優(yōu)先滿足機(jī)關(guān)人員子弟的需求，將政府事業(yè)單位體系外幼兒排除在外，這部分幼兒難以通過(guò)自由公平的渠道進(jìn)入這類“特權(quán)”幼兒園，這一問(wèn)題在羅爾斯的正義論中被稱為“起點(diǎn)上的不公平”，違背了機(jī)會(huì)的公正平等原則。個(gè)體從出生伊始所具有的先天稟賦或社會(huì)地位的不平等，這種不平等卻是無(wú)法自我選擇的，而這種起點(diǎn)上的不公平正是正義原則的最初應(yīng)用對(duì)象，它通過(guò)調(diào)節(jié)主要的社會(huì)制度，來(lái)從全體社會(huì)的角度處理這種出發(fā)點(diǎn)方面的不平等，盡量排除社會(huì)歷史和自然方面的偶然任意因素對(duì)于人們生活前景的影響。又由于歷史方面的因素，我國(guó)對(duì)于不同幼兒園的支持力度存在偏頗，正如政府對(duì)于機(jī)關(guān)幼兒園的“天價(jià)”補(bǔ)貼事件，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致教育財(cái)政資源配置嚴(yán)重失衡，公平的學(xué)前教育業(yè)發(fā)展緩慢也就不足為奇了。此外，由于受我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和文化環(huán)境低靡的影響，一方面由政府供給的公共教育資源有限，另一方面政府對(duì)于發(fā)展學(xué)前教育、從起點(diǎn)提升公民素質(zhì)的重視程度不夠，也是導(dǎo)致諸多問(wèn)題產(chǎn)生的原因所在。

借鑒羅爾斯的正義原則，政府可以從制度構(gòu)建的層面，運(yùn)用機(jī)會(huì)公正平等原則和差別原則，從全體社會(huì)的角度解決學(xué)前教育的不平等問(wèn)題。通過(guò)調(diào)節(jié)社會(huì)制度，改善目前的學(xué)前教育制度，從而塑造一個(gè)公平、正義的學(xué)前教育環(huán)境，為全體幼兒提供實(shí)質(zhì)上的學(xué)前教育機(jī)會(huì)。

三總結(jié)與建議

目前學(xué)前教育普遍存在“入園難、入園貴”等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是當(dāng)前現(xiàn)行的學(xué)前教育制度的不合理、不公正，換言之，即現(xiàn)行的學(xué)前教育制度還存在著制度倫理方面的缺失。因此，有必要站在正義論的角度，對(duì)現(xiàn)行的學(xué)前教育教育制度做出調(diào)整和完善，從而解決學(xué)前教育公平問(wèn)題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公平正義。

1理順幼教公共財(cái)政投入機(jī)制，將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系

幼兒“入園難”的現(xiàn)象不僅是由于公共財(cái)政投入不足導(dǎo)致的，更重要的問(wèn)題在于在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的分配方面沒(méi)有理順，如教育經(jīng)費(fèi)高度向一些組織單位集中，又通過(guò)組織排斥機(jī)制產(chǎn)生了一部分幼兒享受優(yōu)質(zhì)的資源，而其他一些幼兒則被排斥在幼兒教育之外。幼兒教育財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)管理體制的一個(gè)重要內(nèi)容，關(guān)系到整體教育質(zhì)量的提高，也影響到社會(huì)各個(gè)群體的切身利益。政府有義務(wù)提供幼兒教育，但資源總是稀缺的，如果沒(méi)有稀缺性，也就沒(méi)有必要進(jìn)行選擇的分析和決策，因此在增加幼兒教育公共財(cái)政投入的同時(shí)，要形成新的幼兒教育供給體系。理順幼兒教育的財(cái)政管理機(jī)制，就要求將各級(jí)各類幼兒園財(cái)政供給的渠道、結(jié)構(gòu)、形式厘清。如在財(cái)政投入的渠道上，雖然主要矛盾體現(xiàn)為中央和地方政府的財(cái)政分配與財(cái)權(quán)不相匹配，但更加隱蔽和深層次的問(wèn)題是教育財(cái)政投入按照隸屬關(guān)系而非責(zé)任的類別加以分配。機(jī)關(guān)幼兒園政經(jīng)費(fèi)預(yù)算在政府辦公經(jīng)費(fèi)中列支，而普通幼兒教育機(jī)構(gòu)卻缺乏納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算的渠道。真正為一般民眾服務(wù)的幼兒教育機(jī)構(gòu)，這在客觀上也使得社會(huì)的底層無(wú)法享受到更多的幼兒教育資源，造成了部分幼兒“入園難”。但在條塊分割的幼兒教育體制下，教育部門(mén)很難實(shí)現(xiàn)幼兒教育事業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和管理單位剝離社會(huì)服務(wù)職能，因此需要打破幼兒教育服務(wù)的單位樊籬，建立起社會(huì)公共服務(wù)性的、開(kāi)放的幼兒教育體系。[6]更直接的做法就是，解除機(jī)關(guān)幼兒園的招生限制，實(shí)行面向社會(huì)全面招生。

2建立補(bǔ)償救助機(jī)制

羅爾斯認(rèn)為，公平并非絕對(duì)的平等，而是包容了差異和充分顧及社會(huì)下層人們利益的平等。教育制度公正不僅包括形式公正，還包括實(shí)質(zhì)公正，即不僅強(qiáng)調(diào)所有當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)享受到平等的對(duì)待，而且還強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)平等對(duì)待造成的事實(shí)不平等予以糾正。為了實(shí)現(xiàn)教育制度公正這一目標(biāo)，必須要從以下幾方面著手設(shè)立相關(guān)的補(bǔ)償救助制度，對(duì)在一系列維護(hù)平等的制度下享受的事實(shí)不平等的普通幼兒園，特別是私立幼兒園的教育進(jìn)行救助。

一方面，教育督導(dǎo)部門(mén)應(yīng)設(shè)立或委派相關(guān)部門(mén)對(duì)相關(guān)政府機(jī)關(guān)幼兒園進(jìn)行監(jiān)督，特別是財(cái)政撥款方面的審核，防止金額補(bǔ)貼的出現(xiàn)，同時(shí)進(jìn)一步細(xì)分工作如：應(yīng)對(duì)此出臺(tái)具體的法律和政策保障非機(jī)構(gòu)干部子女的合法受教育權(quán)，同時(shí)對(duì)于侵犯非機(jī)構(gòu)干部子女合法受教育權(quán)的事件進(jìn)行嚴(yán)肅處理。另一方面相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于如何補(bǔ)貼普通幼兒園教育經(jīng)費(fèi)的政策，從而確定解決這一問(wèn)題提供政策支持和制度保障。

3完善幼兒教師的培訓(xùn)和聘用制度，改善師幼關(guān)系

美英兩國(guó)在實(shí)施幼兒教育補(bǔ)償政策的過(guò)程中均發(fā)現(xiàn)，即使用一張圖紙建同樣的幼兒園，只要教師素質(zhì)各異，各幼兒園的保教質(zhì)量就有天壤之別。改造薄弱園必須提高教師的素質(zhì)，或者改善教師的態(tài)度。同樣，僅對(duì)弱勢(shì)兒童實(shí)行經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)方面的補(bǔ)償，即使他們終于有錢(qián)上最好的幼兒園，但只要教師不改變對(duì)他們的歧視，他們的發(fā)展仍然滯后。這說(shuō)明教師是保證幼兒教育質(zhì)量和促進(jìn)幼兒教育公平的關(guān)鍵因素。[7]

借鑒他山之石，我國(guó)必須提高幼兒教師的待遇和社會(huì)地位，以吸引更多的高素質(zhì)的人士從事幼兒教育工作。另外，必須嚴(yán)格執(zhí)行幼兒教師的聘用制度和繼續(xù)培訓(xùn)制度，以保證幼兒教師的整體素質(zhì)水平。幼兒教師要及時(shí)進(jìn)行培訓(xùn)，提高自己的素質(zhì)，各地的教育主管部門(mén)應(yīng)制定本地幼兒教師的輪訓(xùn)計(jì)劃，將各幼兒園執(zhí)行教師培訓(xùn)計(jì)劃的情況與幼兒園的分類定級(jí)、檢查評(píng)比聯(lián)系起來(lái)，并采取必要的獎(jiǎng)懲措施。最后，應(yīng)將師幼關(guān)系作為幼兒園質(zhì)量管理的核心內(nèi)容。幼兒教育的過(guò)程實(shí)際上是師幼對(duì)話和交流的過(guò)程。因此，改善師幼關(guān)系，促進(jìn)師幼民主，培養(yǎng)幼兒教師平等待人的作風(fēng)至關(guān)重要。

廣州市現(xiàn)存的學(xué)前教育資源配置問(wèn)題并不是個(gè)案，我國(guó)大多數(shù)地區(qū)學(xué)前教育方面尚存在諸多問(wèn)題，而著力解決這一問(wèn)題需要政府、公民和社會(huì)多元主體的共同努力。一方面，政府應(yīng)在財(cái)政、政策、制度等層面給予學(xué)前教育適當(dāng)傾斜，構(gòu)建公平正義的學(xué)前教育制度，完善學(xué)前教育體系，發(fā)揮好“掌舵者”的主導(dǎo)身份作用；利益方面，社會(huì)大眾應(yīng)提高維護(hù)個(gè)人權(quán)益意識(shí)，增強(qiáng)教育觀念，充分利用好大眾媒體等利益表達(dá)渠道，推進(jìn)公共問(wèn)題由公共議程向政府議程的加速轉(zhuǎn)變，為廣大適齡兒童營(yíng)造出一種真正合理、正義的入學(xué)條件。

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