論大學(xué)“去行政化”中的政府責(zé)任

摘要： 新中國(guó)成立以來(lái)，政府與大學(xué)之間存在著控制與被控制、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，政府是大學(xué)的唯一主宰，并構(gòu)成了政府主宰下大學(xué)的行政依附，導(dǎo)致了中國(guó)大學(xué)發(fā)展中的“行政化”問(wèn)題。在新中國(guó)大學(xué)六十多年的發(fā)展進(jìn)程中，政府雖對(duì)大學(xué)實(shí)施了多次行政體制改革，但直到今天，這種體制整頓與清理一直還未從實(shí)質(zhì)上突破大學(xué)的行政依附。在當(dāng)前“去行政化”的場(chǎng)域中，政府應(yīng)當(dāng)審視自己在“去行政化”中的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)上來(lái)制定國(guó)家的大學(xué)發(fā)展政策，對(duì)大學(xué)的健康發(fā)展給予必要的支持，提供相應(yīng)的制度保障和環(huán)境條件，以民主與法制還大學(xué)以本來(lái)的意義。

關(guān)鍵詞： 行政依附；去行政化；中國(guó)大學(xué)；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)： G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1673-8381（2013）05-0086-04

一、 大學(xué)“行政化”的緣起

改革開(kāi)放之前，我國(guó)政府始終實(shí)行“一大二公”的高度集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府直接管理調(diào)配，大學(xué)無(wú)所謂自主權(quán)，只不過(guò)是政府機(jī)關(guān)本身或其附庸?！罢畬?duì)大學(xué)實(shí)行的是高度中央集權(quán)的管理模式，大學(xué)主要由政府主辦，政府集大學(xué)的舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身，大學(xué)是政府的附屬機(jī)構(gòu)。因而在這種管理模式下，政府與大學(xué)之間就為控制與被控制、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。”^[1]在這種情況下，即便大學(xué)以“大學(xué)”命名，但其實(shí)質(zhì)并不是實(shí)行“大學(xué)制”的大學(xué)。

改革開(kāi)放至今，我國(guó)高等教育改革歷經(jīng)了3個(gè)階段^[2]。其一是高等教育改革的“醞釀階段”。改革開(kāi)放以后，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到大學(xué)應(yīng)當(dāng)具有自主權(quán)，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》揭開(kāi)了我國(guó)高等教育管理體制改革的序幕，第一次明確提出“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，自此大學(xué)才有了一定的自主權(quán)。其二為“探索階段”，主要是1992年的《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見(jiàn)》和1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，顯示著高等教育管理體制改革真正走向以主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為主的實(shí)質(zhì)性階段，開(kāi)始淡化大學(xué)的單一隸屬關(guān)系，形成中央和省兩級(jí)政府對(duì)大學(xué)的宏觀統(tǒng)籌化管理，逐漸改變大學(xué)在舊體制中因行政分割造成的自我封閉、服務(wù)單一的狀況^[3]。其三為“全面推進(jìn)階段”，1999年起施行的《高等教育法》首次以國(guó)家法律的形式明確規(guī)定了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，高等教育體制改革全面深入推進(jìn)。

但是，高等教育改革盡管經(jīng)歷了所謂的3個(gè)階段，政府仍沒(méi)有理順與大學(xué)的關(guān)系，有無(wú)限放大自己權(quán)力的沖動(dòng)，已由宏觀管理者越權(quán)延伸到具體辦學(xué)者，使大學(xué)缺乏辦學(xué)自主性、能動(dòng)性和積極性。現(xiàn)在教育主管部門(mén)與大學(xué)這種處置失當(dāng)?shù)年P(guān)系，嚴(yán)重背離了管理者與辦學(xué)者正當(dāng)?shù)呢?zé)、權(quán)、利關(guān)系，導(dǎo)致“大學(xué)陷于對(duì)各種實(shí)際問(wèn)題的服務(wù)之中而不能自拔，造成大學(xué)自我身份的迷失，大學(xué)出現(xiàn)‘本體危機(jī)’”^[4]。大學(xué)更是為政府所擁有，與行政隸屬關(guān)系相匹配。政府控制大學(xué)，大學(xué)直接貫徹政府的意圖，政府成為大學(xué)的實(shí)際需求主體，而這一需求主體卻并沒(méi)有弄清楚大學(xué)的邏輯終點(diǎn)是“成人”?！俺扇恕笔谴髮W(xué)的本質(zhì)，大學(xué)就是按照人的本質(zhì)要求，培養(yǎng)人擴(kuò)展自由和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的能力。大學(xué)的本質(zhì)是內(nèi)在的，政府需求是外在的。政府需求代替不了大學(xué)的本質(zhì)，政府需求只是大學(xué)本質(zhì)的一種外延，而大學(xué)的本質(zhì)則體現(xiàn)了政府需求的內(nèi)在要求。在我國(guó)，政府是主宰大學(xué)的唯一主體，并構(gòu)成了政府主宰下大學(xué)的行政依附。政府以所有者和統(tǒng)治者的雙重身份，直接干預(yù)大學(xué)對(duì)人的這種本質(zhì)的塑造事務(wù)，同時(shí)還通過(guò)委派主要負(fù)責(zé)人來(lái)操縱控制大學(xué)的經(jīng)營(yíng)和管理，這就是所謂的“所有者越位”現(xiàn)象。又由于沒(méi)有真正的所有者（政府是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不確定的組織體，而且也不是大學(xué)的最終歸屬者），大學(xué)中的管理者們，便在實(shí)際上控制著龐大“無(wú)主”財(cái)產(chǎn)，這就是所謂的“代理人的本人化”現(xiàn)象。大學(xué)一旦淪為政府體系里國(guó)家意識(shí)形態(tài)生產(chǎn)工廠的角色，它必然會(huì)從大學(xué)之為“塑人”殿堂的基本性質(zhì)中脫離而出，使大學(xué)不再是為育人而存在，在大學(xué)成為政府“婢女”這個(gè)意義上，大學(xué)的需求主體異化了，大學(xué)的行政化就在所難免。

二、 政府責(zé)任的必然性

當(dāng)代中國(guó)大學(xué)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)是后發(fā)型國(guó)家。后發(fā)型國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展與建設(shè)往往需要一個(gè)強(qiáng)有力的政治力量來(lái)推動(dòng)，這就決定了現(xiàn)代大學(xué)起點(diǎn)低、底子薄的中國(guó)要建設(shè)世界一流大學(xué)必須依靠強(qiáng)有力的政府來(lái)推動(dòng)。所以，在我國(guó)的土壤中，大學(xué)的發(fā)展更為倚重政治力量“自上而下”的官僚決策模式。嚴(yán)重的是，這種模式變?yōu)椤靶姓绷恕，F(xiàn)在不僅是行政事務(wù)、后勤管理事務(wù)強(qiáng)調(diào)“自上而下”的“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”模式，在學(xué)術(shù)事務(wù)中也是越來(lái)越倚重這種模式，項(xiàng)目評(píng)審、評(píng)價(jià)、評(píng)優(yōu)，教學(xué)上的學(xué)時(shí)分配、教學(xué)評(píng)價(jià)也是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算?！白陨隙隆钡臎Q策模式使大學(xué)越來(lái)越像官府。這就意味著中國(guó)大學(xué)去行政化的道路就是要以政治力量為先，教育文化為后。這也充分體現(xiàn)在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》從國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)上提出大學(xué)去行政化的發(fā)展設(shè)計(jì)。這個(gè)吶喊的帶頭人首先只能是國(guó)家頂層政府，其次才是大學(xué)自身。

事實(shí)上，新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)政府實(shí)施了一系列建設(shè)大學(xué)的舉措，在大學(xué)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，政府也一直在一定程度上對(duì)大學(xué)采取放權(quán)路線，大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)越來(lái)越大?？梢?jiàn)，中國(guó)大學(xué)去行政化的邏輯起點(diǎn)是政治力量而不是大學(xué)系統(tǒng)自身。所以，“中國(guó)高等教育未來(lái)發(fā)展只能走有自己個(gè)性特色同時(shí)又要保持政治上高度統(tǒng)一邏輯之路”^[5]，這才是中國(guó)大學(xué)去行政化要做的第一要義和發(fā)展路徑。這樣的大學(xué)發(fā)展顯然符合后發(fā)型國(guó)家“自上而下”進(jìn)行高等教育制度建設(shè)的特點(diǎn)。再則，從一般意義上說(shuō)，沒(méi)有完善的政治力量作為大學(xué)發(fā)展的推動(dòng)力，中國(guó)大學(xué)去行政化的制度變遷是無(wú)法啟動(dòng)的。相信在大學(xué)去行政化的過(guò)程中，政府一定能夠找到適合中國(guó)大學(xué)發(fā)展的一條道路，建立公開(kāi)、透明、公平、公正、自由、民主的大學(xué)管理體系。但這條道路即使找到了也不那么容易實(shí)施，因?yàn)椤叭バ姓^不是局部的修修補(bǔ)補(bǔ)，不改變社會(huì)的‘官本位’體制，不改變政府對(duì)大學(xué)的高度管制和主導(dǎo)模式，簡(jiǎn)單的大學(xué)去行政化很可能讓大學(xué)活得更加窩囊，而且有苦無(wú)處說(shuō)?！俦疚弧w制不改，大學(xué)去行政化就是一句空話。改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，一種系統(tǒng)行為。大學(xué)去行政化應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)政治體制的改革整體推進(jìn)。一場(chǎng)脫離中國(guó)政治體制改革的單純教育改革，很難獲得成功”^[6]。

三、 面臨的挑戰(zhàn)及實(shí)現(xiàn)路徑

政府如果決定要給大學(xué)進(jìn)一步行政化解放，在高等教育強(qiáng)國(guó)構(gòu)建戰(zhàn)略的指引下進(jìn)行一次徹底改革，接下來(lái)需要面臨的問(wèn)題是：大學(xué)究竟該不該有行政級(jí)別；校內(nèi)是否需要若干享有處級(jí)待遇的行政機(jī)構(gòu)；大學(xué)的發(fā)展格局究竟由誰(shuí)來(lái)制定；政府究竟按照怎樣的機(jī)制向大學(xué)撥款；大學(xué)內(nèi)部究竟如何真正實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)分離；大學(xué)究竟應(yīng)站在什么立場(chǎng)上進(jìn)行利益選擇：是站在民族復(fù)興、文化繁榮、社會(huì)發(fā)展的高度，還是輾轉(zhuǎn)于滿(mǎn)足權(quán)力欲望以及個(gè)體回報(bào)的狹隘空間？這些問(wèn)題決定了去行政化的基點(diǎn)。基點(diǎn)把握正確，就有助于大學(xué)的發(fā)展；反之則束縛大學(xué)的發(fā)展?！按髮W(xué)不是某個(gè)時(shí)代一般社會(huì)組織之外的東西，而是社會(huì)組織之內(nèi)的東西……它不是與世隔絕的、歷史的、盡可能不屈服于某種壓力和影響的東西，恰恰相反，它是時(shí)代的表現(xiàn)，并對(duì)當(dāng)時(shí)和將來(lái)都產(chǎn)生影響?！?sup>[7]中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展決定了大學(xué)難免陷入行政化的漩渦，而當(dāng)現(xiàn)代化發(fā)展到一定程度后，政府與大學(xué)自身都要找準(zhǔn)自己的癥結(jié)改革大學(xué)。

真正有遠(yuǎn)見(jiàn)的國(guó)家與政府不會(huì)把大學(xué)作過(guò)于短視的理解，而是從一個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)上來(lái)制定國(guó)家的大學(xué)發(fā)展政策，不僅僅把大學(xué)當(dāng)做一種經(jīng)濟(jì)投資行為，還應(yīng)當(dāng)成一種提高人的精神素質(zhì)、發(fā)展人的創(chuàng)造能力與健全個(gè)性的非功利性事業(yè)來(lái)看待，從而以主動(dòng)的意識(shí)來(lái)提高國(guó)民的素質(zhì)教育，支持非功利性科學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于大學(xué)教育，也不僅僅只是從生產(chǎn)力的角度來(lái)理解，而是同時(shí)從文化與精神力量的角度來(lái)理解，在自然科學(xué)和技術(shù)教育中不僅對(duì)學(xué)生和國(guó)民傳授具體的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)，還重視對(duì)國(guó)民進(jìn)行科學(xué)精神、科學(xué)文化、科學(xué)思維方式的教育熏陶。從那些國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)民素質(zhì)的提高是一個(gè)短期內(nèi)成效不明顯但卻具有持久影響的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展的基礎(chǔ)性因素。在當(dāng)代中國(guó)，政府需要采取更加積極的態(tài)度，用主動(dòng)扶持政策和適度經(jīng)費(fèi)投入來(lái)發(fā)展大學(xué)教育事業(yè)，提高教育工作者的待遇。對(duì)于任何國(guó)家，都不能把大學(xué)教育事業(yè)完全推向市場(chǎng)，任由市場(chǎng)原則與盈利原則的自發(fā)力量來(lái)左右大學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展。政府必須在大學(xué)教育事業(yè)方面更加主動(dòng)努力，保證足夠投入。這種投入不能總是基于經(jīng)濟(jì)利益回報(bào)方面的考慮，而應(yīng)從整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與總體利益的角度來(lái)考慮，在政府、大學(xué)和市場(chǎng)之間尋找一個(gè)很好的平衡點(diǎn)。從近代以來(lái)世界發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)教育事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，一般都不可能讓大學(xué)任由市場(chǎng)法則來(lái)支配。大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展，總是會(huì)與市場(chǎng)、社會(huì)物質(zhì)生活保持著一定的距離與獨(dú)立性，如果將大學(xué)完全推向市場(chǎng)，使大學(xué)過(guò)度地商業(yè)化、市場(chǎng)化，將會(huì)給大學(xué)學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)精神帶來(lái)無(wú)法估量的破壞，使大學(xué)產(chǎn)生嚴(yán)重的行政化傾向。

具備優(yōu)質(zhì)大學(xué)教育體系的美國(guó)，沒(méi)有將大學(xué)教育完全推向市場(chǎng)，政府（聯(lián)邦和州政府）對(duì)大學(xué)（特別是公立大學(xué)）每年都投入巨資，扶持和推動(dòng)大學(xué)教育事業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了國(guó)民素質(zhì)的提高和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使大學(xué)教育成為國(guó)家發(fā)展的強(qiáng)勁助推器，同時(shí)保持了西方大學(xué)傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)精神，保證了大學(xué)學(xué)術(shù)的相對(duì)獨(dú)立性。因此，國(guó)家和政府必須對(duì)大學(xué)給予專(zhuān)門(mén)的扶持和保護(hù)，這可以說(shuō)是大學(xué)去行政化的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從近代以來(lái)世界各國(guó)社會(huì)精神文化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來(lái)看，國(guó)民精神素質(zhì)的提高與一個(gè)精神健康完善社會(huì)的形成，固然有賴(lài)于該社會(huì)經(jīng)濟(jì)的相應(yīng)發(fā)展與物質(zhì)生活的提高作為前提，但事物的前提并不等于事物本身，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和物質(zhì)生活水平的提高與國(guó)民素質(zhì)的提高兩者之間并不是簡(jiǎn)單的因果關(guān)系。管子所說(shuō)的“倉(cāng)廩實(shí)則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”只是一種理論上的推導(dǎo)。精神家園與物質(zhì)家園不同之處恐怕就在于：物質(zhì)家園的追求多基于本能，而精神家園則是一個(gè)需要人有意識(shí)地主動(dòng)去追求的世界，是一個(gè)必須有內(nèi)省修養(yǎng)與外在教育才可建立的理想世界。沒(méi)有社會(huì)對(duì)于大學(xué)的扶持與保護(hù)，沒(méi)有國(guó)民對(duì)于文化素質(zhì)的主動(dòng)追求，大學(xué)并不一定會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與財(cái)富增長(zhǎng)進(jìn)程而自然得到重視與發(fā)展，去行政化也就是空談。因此，從一個(gè)國(guó)家和民族整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度出發(fā)，國(guó)家、政府和社會(huì)必須從外部環(huán)境上對(duì)大學(xué)的健康發(fā)展給予必要的支持，提供相應(yīng)的制度保障和環(huán)境條件，使國(guó)民素質(zhì)教育、大學(xué)教育、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面得以在遵循科學(xué)發(fā)展與人才培養(yǎng)內(nèi)在規(guī)律的狀況下正確健康地發(fā)展。

為了使大學(xué)正常健康地發(fā)展，在思想觀念上還要確立一個(gè)基本共識(shí)，即大學(xué)并不是從屬于國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)和說(shuō)教的場(chǎng)域。盡管大學(xué)都與現(xiàn)實(shí)的國(guó)家政治和社會(huì)生活有緊密或直接的關(guān)系，它也有顯明的教化功能，但它畢竟不等同于意識(shí)形態(tài)或道德教條。確立大學(xué)應(yīng)有的主體地位和尊嚴(yán)，減少來(lái)自政治權(quán)力和行政手段的隨意性人為干預(yù)，對(duì)于大學(xué)去行政化的健康正常發(fā)展是至關(guān)重要的。同時(shí)，在大學(xué)學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部，也還必須建立起學(xué)者們遵循的、合理公正的學(xué)術(shù)體制與學(xué)術(shù)制度，從而使學(xué)者們能夠在一種公平、開(kāi)放、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境中進(jìn)行學(xué)術(shù)研究活動(dòng)。反對(duì)任何人對(duì)學(xué)術(shù)與真理的獨(dú)占與壟斷，反對(duì)一切形式的“學(xué)霸”或“學(xué)閥”對(duì)學(xué)術(shù)同行或其他學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者的學(xué)術(shù)工作及其成果的壓制與否定。學(xué)術(shù)工作者只能以自己高水平的學(xué)術(shù)成果來(lái)贏得學(xué)術(shù)同行的尊重與認(rèn)可，而不能利用掌握的行政權(quán)力或政治特權(quán)來(lái)獨(dú)占或自封所謂的“學(xué)術(shù)權(quán)威”。學(xué)者之間的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論和學(xué)術(shù)分歧，只能通過(guò)平等的討論、爭(zhēng)鳴、比較來(lái)解決，而不是由行政權(quán)力或?qū)W術(shù)權(quán)威來(lái)決定。只有這樣，才能達(dá)到去行政化的理想目標(biāo)。

如若擔(dān)心大學(xué)在去行政化的具體改革中導(dǎo)致資產(chǎn)階級(jí)自由化，可通過(guò)立法的形式把某些東西固定下來(lái)?！爸贫拳h(huán)境的改善要通過(guò)立法來(lái)解決。制度是通過(guò)立法確立的，制度的完善也要通過(guò)立法來(lái)解決?！?sup>[8]如此，大學(xué)的教育性和學(xué)術(shù)性屬性就能得到保障。

中國(guó)大學(xué)的去行政化是在呼喚一種反思意識(shí)，是對(duì)大學(xué)的呼喚和對(duì)大學(xué)意義的追尋，是現(xiàn)代中國(guó)發(fā)展到一定程度后對(duì)作為一個(gè)國(guó)家民族最高精神文化機(jī)構(gòu)的大學(xué)之演進(jìn)歷史的理性反思，是對(duì)最高精神文化機(jī)構(gòu)之完善的不懈呼喚與追求以及對(duì)于大學(xué)這個(gè)心靈世界和精神家園的加倍珍惜、呵護(hù)與守望。在中國(guó)大學(xué)去行政化制度變遷的漫漫長(zhǎng)路中，要探索一條既不同于傳統(tǒng)，又有別于西方大學(xué)發(fā)展的第三條道路，找到一條適宜我國(guó)大學(xué)發(fā)展的道路。但是在當(dāng)代中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的情勢(shì)之下，這條路甚為艱難。在去行政化的討論與呼喊聲中，中國(guó)大學(xué)將進(jìn)行一次集體審視自身的發(fā)展格局與瞭望自身制度變遷趨勢(shì)的漫漫探索。

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（責(zé)任編輯東彥）