大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)證分析與問(wèn)題探討

摘要： 對(duì)于中國(guó)大學(xué)的內(nèi)部管理組織架構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)最受詬病的是其機(jī)構(gòu)臃腫問(wèn)題?！熬珳p”是否是科學(xué)合理的大學(xué)管理機(jī)構(gòu)改革之道，大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)究竟如何設(shè)置？為此按照區(qū)域分布，從東部、中部、西部共選取了21所“985工程”大學(xué)作為研究樣本。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查了這21所大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建常模以及進(jìn)行特殊樣本分析，最后提出了大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革的建議：我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革不能簡(jiǎn)單地做減法；將“雙軌制”作為我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革的節(jié)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 大學(xué)管理；管理機(jī)構(gòu)設(shè)置；去行政化

中圖分類(lèi)號(hào)： G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1673-8381（2013）05-0062-07

一、 問(wèn)題的提出

大學(xué)是由各種要素按照一定方式相互聯(lián)系起來(lái)的組織系統(tǒng)。大學(xué)管理組織架構(gòu)指的是大學(xué)實(shí)現(xiàn)其宗旨和功能的組織形式、內(nèi)部管理層級(jí)的劃分和機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及不同層級(jí)之間、不同組織與機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系和職能的規(guī)范與界定。大學(xué)的管理組織架構(gòu)由學(xué)校的內(nèi)部管理體制所決定，同時(shí)也是內(nèi)部管理體制的具體實(shí)現(xiàn)形式。其合理性與適用性，對(duì)學(xué)校管理體制效率具有決定性的作用，對(duì)大學(xué)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力也具有重大的影響^[1]。因此，一流的大學(xué)需要一流的組織管理。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，大學(xué)內(nèi)部管理組織架構(gòu)與制度安排是一個(gè)重要方面。

對(duì)于中國(guó)大學(xué)的內(nèi)部管理組織架構(gòu)，最受詬病的是機(jī)構(gòu)設(shè)置。長(zhǎng)期以來(lái)與政府管理部門(mén)相對(duì)應(yīng)，形成了一種上下對(duì)齊的多頭管理機(jī)制，導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部管理部門(mén)及附屬機(jī)構(gòu)林立，門(mén)類(lèi)繁多，除了黨組織外，還有學(xué)生、教務(wù)、人事、設(shè)備、后勤、基建等若干部門(mén)^[2]。劃分過(guò)細(xì)的管理機(jī)構(gòu)一方面加劇了“官化”，“校級(jí)干部一走廊，處級(jí)干部一禮堂，科級(jí)干部一操場(chǎng)”就是這種情況的生動(dòng)描述^[3]。另一方面，作為“非生產(chǎn)性機(jī)構(gòu)”的管理機(jī)構(gòu)，超過(guò)了作為大學(xué)“生產(chǎn)性部門(mén)”的教學(xué)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)，帶來(lái)了一種明顯的目標(biāo)置換效應(yīng)。管理機(jī)構(gòu)的重要職能是進(jìn)行行政管理、行政控制，這使得原本應(yīng)該成為主角的教學(xué)和科研工作無(wú)法取得主體地位而被擱置^[4]。隨著大學(xué)“去行政化”呼聲日高，上述種種也被視為“行政化”的表現(xiàn)，提出大學(xué)“去行政化”，關(guān)鍵是要解決體制和機(jī)制問(wèn)題。政府要改變過(guò)去命令式的管理方式，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在學(xué)校內(nèi)部，要精減高校領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)和管理機(jī)構(gòu)^[5]。

其實(shí)，20世紀(jì)80年代以來(lái)，在政策引導(dǎo)下，中國(guó)高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革從未停止過(guò)。1988年5月，原國(guó)家教委發(fā)布了《關(guān)于對(duì)普通高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)（試行稿）》，指出高校機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)本著“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少層次、精干有力、提高效能”的原則進(jìn)行。這是為了克服當(dāng)時(shí)高校普遍存在的機(jī)構(gòu)多、層次多、工作效率低的問(wèn)題而作出的政策決定。1992年8月，原國(guó)家教委率先印發(fā)了《關(guān)于直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見(jiàn)》，對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理的權(quán)限等進(jìn)行了明確規(guī)定。1999年9月，教育部印發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前深化高等學(xué)校人事分配制度改革的若干意見(jiàn)》，重申根據(jù)學(xué)校實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、高效的原則，精簡(jiǎn)學(xué)校管理機(jī)構(gòu)，提出要努力克服校部機(jī)構(gòu)“政府化”的傾向，機(jī)構(gòu)設(shè)置不要求上下對(duì)口，職能相近的部門(mén)和機(jī)構(gòu)要盡可能合并或?qū)嵭泻鲜疝k公。明確要求學(xué)校管理機(jī)構(gòu)數(shù)按學(xué)校規(guī)模和管理跨度確定，原則上只允許保留10—20個(gè)左右。

歷次機(jī)構(gòu)改革的指令都是政府下達(dá)的，指令的基本特征是“減”，即減少按照政府機(jī)構(gòu)模式建立起來(lái)的內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，機(jī)構(gòu)改革即“精減”，按照指令性計(jì)劃將機(jī)構(gòu)減少到符合文件要求的數(shù)量，具體的措施就是簡(jiǎn)單合并與合署辦公，并未真正實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整與工作職能轉(zhuǎn)變。歷次的機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革都未能跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)，未能改變高校管理機(jī)構(gòu)作為政府及其主管部門(mén)附屬物的境況。

2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出：“高校要隨著國(guó)家事業(yè)單位分類(lèi)改革的推進(jìn)，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式，探索符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策。”2010年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，把“改革高等教育管理方式，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度”作為改革試點(diǎn)的內(nèi)容之一，具體涉及完善高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，這標(biāo)志著校內(nèi)管理機(jī)構(gòu)的改革將又一次被提上日程。在此尤其需要關(guān)注歷次機(jī)構(gòu)改革中凸顯的問(wèn)題，具體應(yīng)研究與思考：“精減”是否是科學(xué)合理的管理機(jī)構(gòu)改革之道？高校的管理機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)如何設(shè)置？

二、 樣本選擇與數(shù)據(jù)分析

按照區(qū)域分布（經(jīng)濟(jì)帶），從東部、中部、西部共選取了21所“985工程”大學(xué)作為研究樣本，對(duì)其進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，以了解中國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。其中東部地區(qū)13所，分別是北京大學(xué)、清華大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、天津大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、浙江大學(xué)、南京大學(xué)、東南大學(xué)、大連理工大學(xué)、山東大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)、中山大學(xué)；中部地區(qū)6所，分別是吉林大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)、武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、中南大學(xué)；西部地區(qū)2所，分別是四川大學(xué)和西安交通大學(xué)。這21所大學(xué)在權(quán)威機(jī)構(gòu)以及社會(huì)聲譽(yù)和影響力排名中均名列國(guó)內(nèi)前茅，具有典型性和代表性。

（一） 樣本的總體情況分析

樣本學(xué)校的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)有14所依照“黨群機(jī)構(gòu)”和“行政機(jī)構(gòu)”加以劃分，有8所大學(xué)（北京大學(xué)、中山大學(xué)、華中科技大學(xué)、山東大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)、大連理工大學(xué)、天津大學(xué)）并未劃分黨群和行政機(jī)構(gòu)，而是作為“機(jī)關(guān)部處”等統(tǒng)一羅列（見(jiàn)表1）。本研究中的大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)指屬于校級(jí)黨委或行政系統(tǒng)，并被賦予領(lǐng)導(dǎo)或管理職能的機(jī)構(gòu)，樣本學(xué)校中設(shè)置的直屬機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)未納入考察范圍之內(nèi)。

表1樣本大學(xué)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況一覽（2012年統(tǒng)計(jì)）

地區(qū)學(xué)校名稱是否“兩辦”合一機(jī)構(gòu)總數(shù)黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量行政機(jī)構(gòu)數(shù)量備注

中部中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)是24——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，無(wú)特殊名稱

東部山東大學(xué)是25——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“機(jī)關(guān)黨政機(jī)構(gòu)”

東部廈門(mén)大學(xué)是25816

中部華中科技大學(xué)是25——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“機(jī)關(guān)部處”

東部中山大學(xué)否25——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“機(jī)關(guān)黨政機(jī)構(gòu)”

西部四川大學(xué)否261016

東部南開(kāi)大學(xué)是27——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“職能部門(mén)”

東部天津大學(xué)否27——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“機(jī)關(guān)部處”

東部北京大學(xué)是29——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“管理部門(mén)”

東部浙江大學(xué)否29920

中部武漢大學(xué)否29920

中部中南大學(xué)否301218

（續(xù)表1）

地區(qū)學(xué)校名稱是否“兩辦”合一機(jī)構(gòu)總數(shù)黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量行政機(jī)構(gòu)數(shù)量備注

中部哈爾濱工業(yè)大學(xué)否301020

東部上海交通大學(xué)否321319

東部大連理工大學(xué)是34——黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)未分，合稱“校內(nèi)職能部門(mén)及附屬單位”

東部東南大學(xué)否351421

中部吉林大學(xué)否351421

東部復(fù)旦大學(xué)否36927

西部西安交通大學(xué)否38929

東部南京大學(xué)否411526

東部清華大學(xué)否421329

注： ① 表中的“兩辦”是“黨委辦公室”與“校長(zhǎng)辦公室”的簡(jiǎn)稱。

② 因?yàn)槿狈σ粋€(gè)明晰的劃分標(biāo)準(zhǔn)，樣本學(xué)校中有把“黨群機(jī)構(gòu)”與“行政機(jī)構(gòu)”混淆的現(xiàn)象。本表數(shù)據(jù)嚴(yán)格按照各樣本大學(xué)網(wǎng)頁(yè)上公布的機(jī)構(gòu)分類(lèi)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)于上表中未將黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)的學(xué)校，本研究也就未對(duì)其進(jìn)行劃分。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，21所大學(xué)中管理機(jī)構(gòu)數(shù)量平均為33個(gè)，最多有42個(gè)，最少有24個(gè)。從表2可以看出我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)呈增加的趨勢(shì)，但黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定。

表2大學(xué)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的變化^[6]

年份1980199220012012

管理機(jī)構(gòu)平均數(shù)量（個(gè)）19272533

黨群機(jī)構(gòu)平均數(shù)量（個(gè)）7976

對(duì)表1數(shù)據(jù)經(jīng)由SPSS軟件進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)分析，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：

首先，各校黨群機(jī)構(gòu)的設(shè)置趨同性很強(qiáng)。數(shù)值統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差僅為2.649 4，極差，即最大值減去最小值也只有9，表明設(shè)置部門(mén)的差異很小。

其次，各校行政機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大。該機(jī)構(gòu)數(shù)值統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差為4.833，極差為13，表明設(shè)置的部門(mén)有一定的差別，詳見(jiàn)表3所示。

表3大學(xué)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量描述性分析

樣本極差最小值最大值平均值統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差

黨群機(jī)構(gòu)14961510.792.694

行政機(jī)構(gòu)1413162921.144.833

總數(shù)2119234230.335.721

我們將樣本大學(xué)的黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量與該大學(xué)所設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)數(shù)量做斯皮爾曼雙側(cè)相關(guān)檢驗(yàn)可以得出如下數(shù)據(jù)（詳見(jiàn)表4）：

對(duì)黨群機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了自主劃分的14個(gè)學(xué)校中，黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量和行政機(jī)構(gòu)數(shù)量的顯著值（Sig. （2-tailed））是0.155（Sig>0.05），表示在14個(gè)小樣本中，二者的差異不顯著，沒(méi)有明顯相關(guān)性，亦即在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上，黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量和行政機(jī)構(gòu)數(shù)量沒(méi)有某種固定關(guān)系；黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量和行政機(jī)構(gòu)數(shù)量之間的相關(guān)系數(shù)（Correlation Coefficient）為0.401（p>0.05），處于正態(tài)分布信任區(qū)間內(nèi)，表明差異不顯著呈較強(qiáng)相關(guān)性，加之?dāng)?shù)值為正，因此本研究認(rèn)為二者之間存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，即在現(xiàn)實(shí)中，存在黨群機(jī)構(gòu)越多（少），行政機(jī)構(gòu)也越多（少）的情況。

表4樣本大學(xué)黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量與行政機(jī)構(gòu)數(shù)量斯皮爾曼雙側(cè)相關(guān)性

黨群機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)

黨群機(jī)構(gòu)

相關(guān)系數(shù)1.0000.401

二者顯著值0.0000.155

樣本數(shù)1414

行政機(jī)構(gòu)

相關(guān)系數(shù)0.4011.000

二者顯著值0.1550.000

樣本數(shù)1414

表5與表6通過(guò)頻率統(tǒng)計(jì)，反映了樣本高校黨群機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的平均狀況。

在可統(tǒng)計(jì)的樣本高校中，黨群機(jī)構(gòu)的平均數(shù)是10.79，分析其累積比率，設(shè)置黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量為9-14個(gè)范圍內(nèi)的學(xué)校占到78.8%，接近80%，屬于統(tǒng)計(jì)中的顯著部分。在可統(tǒng)計(jì)的樣本高校中，行政機(jī)構(gòu)的平均數(shù)為21.14，分析其累積比率，設(shè)置行政機(jī)構(gòu)數(shù)量為16-27個(gè)范圍內(nèi)的學(xué)校占到78.6%，接近80%，屬于統(tǒng)計(jì)中的顯著部分。

表5黨群機(jī)構(gòu)（頻率統(tǒng)計(jì)）

黨群機(jī)構(gòu)數(shù)頻率百分比（%）有效百分比（%）累積百分比（%）

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)614.87.17.1

814.87.114.3

9419.028.642.9

1029.514.357.1

1214.87.164.3

1329.514.378.6

1429.514.392.9

1514.87.1100.0

合計(jì)1466.7100.0

缺失值733.3

總計(jì)21100.0

表6行政機(jī)構(gòu)（頻率統(tǒng)計(jì)）

行政機(jī)構(gòu)數(shù)頻率百分比（%）有效百分比（%）累積百分比（%）

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

1414.87.17.1

1629.514.321.4

1814.87.128.6

1914.87.135.7

20314.321.457.1

2129.514.371.4

2614.87.178.6

2714.87.185.7

2929.514.3100.0

合計(jì)1466.7100.0

缺失值733.3

總計(jì)21100.0

（二） 特殊樣本分析

基于上述樣本高校管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的平均數(shù)量，通過(guò)對(duì)全體樣本高校所設(shè)置的機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)梳理，依據(jù)機(jī)構(gòu)職能對(duì)這些樣本高校設(shè)置的相同或類(lèi)似機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸類(lèi)，得出樣本高校管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的常模，黨群機(jī)構(gòu)數(shù)為11，行政機(jī)構(gòu)數(shù)為20，共計(jì)31個(gè)，詳細(xì)見(jiàn)表7。

表7樣本大學(xué)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置歸類(lèi)一覽

黨群機(jī)構(gòu)（11個(gè)）行政機(jī)構(gòu)（20個(gè)）

黨委辦公室、紀(jì)委辦公室、組織部、宣傳部、人武部、統(tǒng)戰(zhàn)部、學(xué)生工作部、離退休工作處、團(tuán)委、工會(huì)、機(jī)關(guān)黨委校長(zhǎng)辦公室、人事處、教務(wù)處、財(cái)務(wù)處、基建處、保衛(wèi)處、研究生院、后勤管理處、學(xué)生處、科技處、社科處、實(shí)驗(yàn)室及設(shè)備管理處、外事處（含港澳臺(tái)辦）、監(jiān)察處（含審計(jì)處）、招生與就業(yè)處、發(fā)展規(guī)劃處、“211/985”辦公室、國(guó)有資產(chǎn)管理處、分校區(qū)管理辦公室、校友會(huì)（含基金會(huì)）

以表7為常模參照標(biāo)準(zhǔn)，我們將機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量最少的大學(xué)——廈門(mén)大學(xué)（機(jī)構(gòu)數(shù)最少的中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)因未按照“黨群機(jī)構(gòu)”和“行政機(jī)構(gòu)”分類(lèi)所以未算入）與機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量最多的大學(xué)——清華大學(xué)進(jìn)行比較，以研究其中差異所在，詳細(xì)見(jiàn)表8。

廈門(mén)大學(xué)共設(shè)置25個(gè)機(jī)構(gòu)（校辦與黨辦合一），其中黨群機(jī)構(gòu)8個(gè)（比常模數(shù)少了3個(gè)），行政機(jī)構(gòu)16個(gè)（比常模數(shù)少了4個(gè)）。

對(duì)于黨群機(jī)構(gòu)，與表7所列內(nèi)容相對(duì)照，廈門(mén)大學(xué)少了團(tuán)委、工會(huì)和機(jī)關(guān)黨委，這3個(gè)機(jī)構(gòu)也沒(méi)有出現(xiàn)在該校所列的行政機(jī)構(gòu)中，而是被列入“群眾團(tuán)體”中，“群眾團(tuán)體”里還有廈大科協(xié)、廈大留學(xué)生同學(xué)會(huì)、婦委和老年大學(xué)。也就是說(shuō)，這3個(gè)機(jī)構(gòu)在廈門(mén)大學(xué)依然存在，只是沒(méi)有像其他樣本學(xué)校那樣，被歸于學(xué)校管理機(jī)構(gòu)中。

表8特殊樣本大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置內(nèi)容一覽表

學(xué)校名稱黨群機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)

廈門(mén)大學(xué) 學(xué)校辦公室、紀(jì)律檢查委員會(huì)、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、學(xué)生工作部（處）、離退休工作部（處）、黨委黨校人事處、發(fā)展規(guī)劃辦公室、研究生院、教務(wù)處、財(cái)務(wù)處、科技處、社科處、監(jiān)察處、審計(jì)處、招生辦、考試中心、國(guó)際合作與交流處、資產(chǎn)與后勤事務(wù)管理處、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理辦公室、基建處、保衛(wèi)處

清華大學(xué)黨委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、黨委學(xué)生部、黨委研究生工作部、黨委離退休工作部、黨委保衛(wèi)處、黨委武裝部、黨史研究室、紀(jì)委辦公室、工會(huì)委員會(huì)、共青團(tuán)委員會(huì)校長(zhǎng)辦公室、教務(wù)處、研究生院、科研院、文科建設(shè)處、學(xué)科規(guī)劃與建設(shè)辦公處、國(guó)際合作與交流處、人事處、學(xué)生處、教育培訓(xùn)管理處、離退休工作處、港澳臺(tái)辦公室、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備處、財(cái)務(wù)處、監(jiān)察室、審計(jì)室、基建規(guī)劃處、房地產(chǎn)管理處、后勤管理處、總務(wù)長(zhǎng)辦公室、保衛(wèi)處、綠色大學(xué)辦公室、文物保護(hù)與環(huán)境辦公室、新聞中心、信息化工作辦公室、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理辦公室、政策研究室、檔案館、校史研究室

在行政機(jī)構(gòu)中，與表7所列內(nèi)容相對(duì)照，廈門(mén)大學(xué)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置略有出入的是，其監(jiān)察處和審計(jì)處未合署，而國(guó)有資產(chǎn)管理處和后勤處合署；有招生辦但未設(shè)與之對(duì)應(yīng)的就業(yè)辦；沒(méi)有設(shè)置的機(jī)構(gòu)有校長(zhǎng)辦公室（因?yàn)楹鲜鹩趯W(xué)校辦公室）、學(xué)生處、“211/985”辦公室、分校區(qū)管理辦公室以及校友會(huì)（含基金會(huì)）。

清華大學(xué)共設(shè)置42個(gè)機(jī)構(gòu)（校辦與黨辦未合一），其中黨群機(jī)構(gòu)13個(gè)（比常模數(shù)多了2個(gè)），行政機(jī)構(gòu)29個(gè)（比常模數(shù)多了9個(gè)）。

在黨群機(jī)構(gòu)中，與表7所列內(nèi)容相對(duì)照，清華大學(xué)不僅設(shè)置了表7所列的、除機(jī)關(guān)黨委之外的所有機(jī)構(gòu)，還多出了黨委研究生工作部、黨委保衛(wèi)部和黨史研究室。

在行政機(jī)構(gòu)中，與表7所列內(nèi)容相對(duì)照，清華大學(xué)不僅設(shè)置了表7所列的、除了“211/985”辦公室和分校區(qū)管理辦公室（該校無(wú)分校區(qū)）以外的所有機(jī)構(gòu)，還多出了如下機(jī)構(gòu)：教育培訓(xùn)管理處、離退休工作處、房地產(chǎn)管理處、總務(wù)長(zhǎng)辦公室、綠色大學(xué)辦公室、文物保護(hù)與環(huán)境建設(shè)辦公室、新聞中心、信息化工作辦公室、政策研究室、檔案館和校史研究室。此外，該校的監(jiān)察與審計(jì)未合署，國(guó)際交流與合作處和港澳臺(tái)辦公室也是分列的，而招生與就業(yè)處和校友會(huì)被列入“其他組織機(jī)構(gòu)”中。

對(duì)特殊樣本進(jìn)行比較研究，我們的發(fā)現(xiàn)如下：

第一，廈門(mén)大學(xué)的管理機(jī)構(gòu)之所以相對(duì)較少，主要是因?yàn)椴扇×巳缦麓胧阂皇菍?duì)機(jī)構(gòu)“合署”與“合并”，即合并主體功能相近的部門(mén)或?qū)⒐ぷ餍再|(zhì)相近的機(jī)構(gòu)合署辦公。二是職能性不強(qiáng)的機(jī)構(gòu)不再納入管理機(jī)構(gòu)中，而列入了“群眾團(tuán)體”中。當(dāng)然，形式上的“合署”與“合并”，在實(shí)際中崗位和人事編制是如何處理的，仍有待更深入的調(diào)查研究。

第二，從總體上看，清華大學(xué)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置顯得較為龐雜。清華大學(xué)的管理機(jī)構(gòu)相對(duì)最多，原因如下：細(xì)化了業(yè)務(wù)管理；有些在其他大學(xué)屬于直屬機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)的部門(mén)也納入到了管理機(jī)構(gòu)；為加強(qiáng)某一項(xiàng)工作或應(yīng)對(duì)新的需要而增加和建立新的機(jī)構(gòu)。

三、 結(jié)論與建議

以上調(diào)查分析了我國(guó)21所“985工程”大學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，試圖在此基礎(chǔ)上以一斑而窺全豹。從數(shù)量上看，黨群機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定，并一直少于行政機(jī)構(gòu)數(shù)量，但管理機(jī)構(gòu)總數(shù)增加。盡管各大學(xué)之間在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量上有一定差異，但在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出高度的一致性：管理機(jī)構(gòu)按照“雙軌制”進(jìn)行架構(gòu)——黨委系統(tǒng)和行政系統(tǒng)。如表7歸類(lèi)所示，黨委系統(tǒng)包括了黨委辦公室、紀(jì)委辦公室、組織部、宣傳部等黨群機(jī)構(gòu)，行政系統(tǒng)包括了校長(zhǎng)辦公室、人事處、教務(wù)處、財(cái)務(wù)處等行政機(jī)構(gòu)。黨群機(jī)構(gòu)的設(shè)置集中于思想方向的把握和干部資源的配置，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置則側(cè)重于行政事務(wù)。這種“雙軌制”的架構(gòu)重心在“管理”，對(duì)教學(xué)與科研的服務(wù)功能未能很好地體現(xiàn)，對(duì)社會(huì)外界的聯(lián)系與交往機(jī)構(gòu)也未引起足夠的重視?？梢?jiàn)，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革不能僅僅就機(jī)構(gòu)數(shù)量的多寡做文章，還需進(jìn)一步深入研究問(wèn)題的實(shí)質(zhì)所在。

（一） 我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革不能簡(jiǎn)單地做“減法”

大學(xué)行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置研究，其理論依據(jù)是組織學(xué)中關(guān)于“組織設(shè)計(jì)”的思想。組織設(shè)計(jì)是以組織目標(biāo)為導(dǎo)向的，是為了有效率地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)^[7]。大學(xué)組織的目標(biāo)取決于它的使命和職責(zé)，大學(xué)的共性目標(biāo)是培養(yǎng)高級(jí)人才，發(fā)展科學(xué)，服務(wù)社會(huì)。大學(xué)的使命與組織目標(biāo)不同于黨政機(jī)關(guān)，也不同于企業(yè)，具有社會(huì)意義下的特殊性，因此大學(xué)自身的內(nèi)部管理也應(yīng)具有特殊性，應(yīng)按照大學(xué)自身發(fā)展的規(guī)律來(lái)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)調(diào)整。

在高等教育大眾化的今天，大學(xué)的規(guī)模擴(kuò)大，所發(fā)揮的社會(huì)職能日益復(fù)雜化，與社會(huì)的關(guān)系也更加密切，這使得大學(xué)內(nèi)部事務(wù)越來(lái)越多，大學(xué)內(nèi)部管理需要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)解決其復(fù)雜的運(yùn)行問(wèn)題。國(guó)際著名的比較高等教育研究專(zhuān)家菲利浦·G·阿特巴赫闡述了世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的大眾高等教育系統(tǒng)的一種內(nèi)在的邏輯，認(rèn)為隨著職能的擴(kuò)展和多樣化，大學(xué)的行政人員將逐漸增多。在美國(guó)的高等學(xué)校中增長(zhǎng)最快的是學(xué)校行政人員。教員的數(shù)量相當(dāng)穩(wěn)定，管理人員卻在增加。兼職參與管理和非專(zhuān)家型的教員通常難以把握那些極為復(fù)雜的新職能，如會(huì)計(jì)、法律、管理、健康服務(wù)、統(tǒng)計(jì)以及現(xiàn)代大學(xué)所要求的許多其他領(lǐng)域，這都需要全時(shí)的投入和特殊的專(zhuān)門(mén)知識(shí)。對(duì)大學(xué)應(yīng)負(fù)責(zé)任的各種需求也需要增加管理人員數(shù)量以負(fù)責(zé)起草向政府當(dāng)局、董事會(huì)和評(píng)估機(jī)構(gòu)提交各種統(tǒng)計(jì)報(bào)告、財(cái)務(wù)資料和其他數(shù)據(jù)。這些管理人員幾乎不與教授們發(fā)生直接關(guān)系，他們成為大學(xué)里的一個(gè)新“階層”——“行政階層”，以保證大學(xué)各種事務(wù)得到妥善處理，保證大學(xué)的正常運(yùn)行^[8]。

無(wú)獨(dú)有偶，克拉克·科爾提出了“多元化巨型大學(xué)”的概念，并認(rèn)為無(wú)論在什么地方，行政管理已成為大學(xué)的一個(gè)更為顯著的特征。由于機(jī)構(gòu)變大了，所以行政管理作為一種特殊的職能變得更為程式化和獨(dú)立了；由于機(jī)構(gòu)變得更為復(fù)雜，行政管理的作用在使大學(xué)整體化方面變得更加重要了；由于學(xué)校同外部世界的關(guān)系更密切了，行政管理就承受了這些關(guān)系所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)^[9]，事實(shí)也確實(shí)如此。例如，根據(jù)美國(guó)馬里蘭大學(xué)行政校長(zhǎng)助理詹姆士和人事主管戴勒·安德森提供的2010年數(shù)據(jù)，馬里蘭大學(xué)有終身教職的教員3 412人，而常規(guī)職員達(dá)到4 561人。其中，類(lèi)似中國(guó)高?？萍继幍目蒲许?xiàng)目管理和開(kāi)發(fā)辦公室共有42名員工，負(fù)責(zé)全?？蒲泄芾怼㈨?xiàng)目開(kāi)發(fā)、資金管理等，管理著全校42 000個(gè)賬戶^[10]。

隨著建設(shè)一流大學(xué)戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中的大學(xué)合并重組和高等教育大眾化時(shí)期的到來(lái)，我國(guó)“多元化巨型大學(xué)”態(tài)勢(shì)明顯。在大學(xué)發(fā)展的新階段，依據(jù)國(guó)際高等教育的理論與實(shí)踐，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革不能簡(jiǎn)單地做“減法”，更不能武斷地以大學(xué)管理機(jī)構(gòu)數(shù)量的多寡作為判別大學(xué)行政化與否的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革中，機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)或增加都只是手段，不是目的，目的是看是否服務(wù)于教育、科研等主體；同理，大學(xué) “去行政化” 的要義，就是既承認(rèn)現(xiàn)代大學(xué)行政管理的合法性、 必要性，同時(shí)確立大學(xué)行政管理的科學(xué)性，即服務(wù)并切合大學(xué)的學(xué)術(shù)活動(dòng)、 教育活動(dòng)的特性^[11]。以此為出發(fā)點(diǎn)，大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)該堅(jiān)持以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，即“有利于增強(qiáng)學(xué)校的辦學(xué)實(shí)力和提高辦學(xué)效益，有利于提高教學(xué)科研水平和培養(yǎng)高質(zhì)量的人才，有利于調(diào)動(dòng)師生員工的積極性和改善其學(xué)習(xí)、工作、生活條件”^[12]。歸根結(jié)底，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理以及機(jī)構(gòu)設(shè)置需要突出“管理就是服務(wù)”的理念，機(jī)構(gòu)的設(shè)置、崗位的安排都應(yīng)該按照教學(xué)與科研的需要而設(shè)，以學(xué)術(shù)為本、以教師為本、以學(xué)生為本，尊重教師，服務(wù)學(xué)生。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革應(yīng)制度先行，即完善與推行管理隊(duì)伍職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，根除以“雙肩挑”帶來(lái)的運(yùn)用行政權(quán)力侵占學(xué)術(shù)資源、危害學(xué)術(shù)權(quán)利的弊端。

（二） “雙軌制”：我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革的節(jié)點(diǎn)

1998年公布的《高等教育法》明確了我國(guó)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制由于缺乏配套法規(guī)和良好的政策導(dǎo)引，在實(shí)際運(yùn)作中逐漸暴露出兩個(gè)問(wèn)題：一是黨政之間分工不明、權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)“以黨代政”、“多頭指揮”，或者黨委職能萎縮，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位與核心作用難以體現(xiàn)的矛盾。二是按照黨委與行政兩套系統(tǒng)設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)失調(diào)，一方面是機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、工作任務(wù)重復(fù)；另一方面是學(xué)校教學(xué)科研支撐系統(tǒng)機(jī)構(gòu)處于比較松散和不受重視的狀態(tài)。由此可見(jiàn)，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的改革還受到領(lǐng)導(dǎo)體制改革的影響，“雙軌制”是我國(guó)大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革的節(jié)點(diǎn)，大學(xué)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)改革的前提是領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與創(chuàng)新。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制得到法律的認(rèn)可并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐探索與檢驗(yàn)，對(duì)其本身并無(wú)爭(zhēng)議的必要，但需要對(duì)其現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行模式進(jìn)行改革與創(chuàng)新。當(dāng)前大學(xué)章程建設(shè)為改革與創(chuàng)新提供了契機(jī)，高校可以通過(guò)章程建設(shè)明確黨政權(quán)力的對(duì)象、范圍與議事規(guī)則，并通過(guò)章程建設(shè)引入多元利益主體參與機(jī)制，以改善大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)。為此，建立并實(shí)行“委員會(huì)制”無(wú)疑是一種基于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的合理選擇。實(shí)行“委員會(huì)制”，就是要在管理決策上實(shí)行以黨委會(huì)為主導(dǎo)的大學(xué)發(fā)展委員會(huì)決策，在管理執(zhí)行上實(shí)行以校長(zhǎng)為中心的大學(xué)校務(wù)委員會(huì)執(zhí)行，在管理咨詢上實(shí)行以專(zhuān)家為核心的大學(xué)評(píng)鑒委員會(huì)咨詢服務(wù)，在管理監(jiān)督上實(shí)行以政府和社會(huì)共同參與的大學(xué)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的體制模式，即建立高校發(fā)展委員會(huì)決策體制、高校校務(wù)委員會(huì)執(zhí)行體制、高校評(píng)鑒委員會(huì)咨詢體制、高校監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督體制等四大體制^[13]。

在上述基礎(chǔ)上，依據(jù)各所大學(xué)自身的定位和目標(biāo)需求，重新設(shè)計(jì)和調(diào)整內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，著重以系統(tǒng)的建立來(lái)強(qiáng)化設(shè)置機(jī)構(gòu)的有效性。系統(tǒng)不是各部門(mén)職能的簡(jiǎn)單相加，而是突破條塊分割的限制，凸顯職能的綜合性和服務(wù)性，從而最大限度地發(fā)揮各職能部門(mén)的功能，形成高效的系統(tǒng)循環(huán)。如學(xué)生服務(wù)系統(tǒng)，要求全方位、多層次地面向?qū)W生，涉及教學(xué)、生活、安全健康、心理咨詢、就業(yè)等學(xué)生在校期間的生活、學(xué)習(xí)諸方面服務(wù)環(huán)節(jié)的整合，具體牽涉再造體制下的教學(xué)、學(xué)生管理、后勤、醫(yī)療、安全保衛(wèi)等部門(mén)的工作，構(gòu)成既各自獨(dú)立運(yùn)作又總體相輔相成的系統(tǒng)。

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（責(zé)任編輯趙文青）