論大學“去行政化”中的政府責任

摘要： 新中國成立以來，政府與大學之間存在著控制與被控制、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系，政府是大學的唯一主宰，并構(gòu)成了政府主宰下大學的行政依附，導致了中國大學發(fā)展中的“行政化”問題。在新中國大學六十多年的發(fā)展進程中，政府雖對大學實施了多次行政體制改革，但直到今天，這種體制整頓與清理一直還未從實質(zhì)上突破大學的行政依附。在當前“去行政化”的場域中，政府應當審視自己在“去行政化”中的責任和擔當，從更長遠的目標上來制定國家的大學發(fā)展政策，對大學的健康發(fā)展給予必要的支持，提供相應的制度保障和環(huán)境條件，以民主與法制還大學以本來的意義。

關鍵詞： 行政依附；去行政化；中國大學；制度變遷

中圖分類號： G647文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2013）05-0086-04

一、 大學“行政化”的緣起

改革開放之前，我國政府始終實行“一大二公”的高度集中計劃經(jīng)濟體制，政府直接管理調(diào)配，大學無所謂自主權(quán)，只不過是政府機關本身或其附庸?！罢畬Υ髮W實行的是高度中央集權(quán)的管理模式，大學主要由政府主辦，政府集大學的舉辦者、辦學者、管理者于一身，大學是政府的附屬機構(gòu)。因而在這種管理模式下，政府與大學之間就為控制與被控制、統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關系。”^[1]在這種情況下，即便大學以“大學”命名，但其實質(zhì)并不是實行“大學制”的大學。

改革開放至今，我國高等教育改革歷經(jīng)了3個階段^[2]。其一是高等教育改革的“醞釀階段”。改革開放以后，國家開始意識到大學應當具有自主權(quán)，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》揭開了我國高等教育管理體制改革的序幕，第一次明確提出“擴大高等學校的辦學自主權(quán)”，自此大學才有了一定的自主權(quán)。其二為“探索階段”，主要是1992年的《關于加快改革和積極發(fā)展高等教育的意見》和1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，顯示著高等教育管理體制改革真正走向以主動適應社會主義市場經(jīng)濟體制為主的實質(zhì)性階段，開始淡化大學的單一隸屬關系，形成中央和省兩級政府對大學的宏觀統(tǒng)籌化管理，逐漸改變大學在舊體制中因行政分割造成的自我封閉、服務單一的狀況^[3]。其三為“全面推進階段”，1999年起施行的《高等教育法》首次以國家法律的形式明確規(guī)定了高等學校的辦學自主權(quán)，高等教育體制改革全面深入推進。

但是，高等教育改革盡管經(jīng)歷了所謂的3個階段，政府仍沒有理順與大學的關系，有無限放大自己權(quán)力的沖動，已由宏觀管理者越權(quán)延伸到具體辦學者，使大學缺乏辦學自主性、能動性和積極性?，F(xiàn)在教育主管部門與大學這種處置失當?shù)年P系，嚴重背離了管理者與辦學者正當?shù)呢?、?quán)、利關系，導致“大學陷于對各種實際問題的服務之中而不能自拔，造成大學自我身份的迷失，大學出現(xiàn)‘本體危機’”^[4]。大學更是為政府所擁有，與行政隸屬關系相匹配。政府控制大學，大學直接貫徹政府的意圖，政府成為大學的實際需求主體，而這一需求主體卻并沒有弄清楚大學的邏輯終點是“成人”。“成人”是大學的本質(zhì)，大學就是按照人的本質(zhì)要求，培養(yǎng)人擴展自由和實現(xiàn)發(fā)展的能力。大學的本質(zhì)是內(nèi)在的，政府需求是外在的。政府需求代替不了大學的本質(zhì)，政府需求只是大學本質(zhì)的一種外延，而大學的本質(zhì)則體現(xiàn)了政府需求的內(nèi)在要求。在我國，政府是主宰大學的唯一主體，并構(gòu)成了政府主宰下大學的行政依附。政府以所有者和統(tǒng)治者的雙重身份，直接干預大學對人的這種本質(zhì)的塑造事務，同時還通過委派主要負責人來操縱控制大學的經(jīng)營和管理，這就是所謂的“所有者越位”現(xiàn)象。又由于沒有真正的所有者（政府是一個動態(tài)的、不確定的組織體，而且也不是大學的最終歸屬者），大學中的管理者們，便在實際上控制著龐大“無主”財產(chǎn)，這就是所謂的“代理人的本人化”現(xiàn)象。大學一旦淪為政府體系里國家意識形態(tài)生產(chǎn)工廠的角色，它必然會從大學之為“塑人”殿堂的基本性質(zhì)中脫離而出，使大學不再是為育人而存在，在大學成為政府“婢女”這個意義上，大學的需求主體異化了，大學的行政化就在所難免。

二、 政府責任的必然性

當代中國大學發(fā)展的邏輯起點是后發(fā)型國家。后發(fā)型國家的現(xiàn)代化發(fā)展與建設往往需要一個強有力的政治力量來推動，這就決定了現(xiàn)代大學起點低、底子薄的中國要建設世界一流大學必須依靠強有力的政府來推動。所以，在我國的土壤中，大學的發(fā)展更為倚重政治力量“自上而下”的官僚決策模式。嚴重的是，這種模式變?yōu)椤靶姓绷恕，F(xiàn)在不僅是行政事務、后勤管理事務強調(diào)“自上而下”的“領導說了算”模式，在學術事務中也是越來越倚重這種模式，項目評審、評價、評優(yōu)，教學上的學時分配、教學評價也是領導說了算?！白陨隙隆钡臎Q策模式使大學越來越像官府。這就意味著中國大學去行政化的道路就是要以政治力量為先，教育文化為后。這也充分體現(xiàn)在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》從國家頂層制度設計上提出大學去行政化的發(fā)展設計。這個吶喊的帶頭人首先只能是國家頂層政府，其次才是大學自身。

事實上，新中國成立以來，中國政府實施了一系列建設大學的舉措，在大學發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，政府也一直在一定程度上對大學采取放權(quán)路線，大學辦學的自主權(quán)越來越大?？梢姡袊髮W去行政化的邏輯起點是政治力量而不是大學系統(tǒng)自身。所以，“中國高等教育未來發(fā)展只能走有自己個性特色同時又要保持政治上高度統(tǒng)一邏輯之路”^[5]，這才是中國大學去行政化要做的第一要義和發(fā)展路徑。這樣的大學發(fā)展顯然符合后發(fā)型國家“自上而下”進行高等教育制度建設的特點。再則，從一般意義上說，沒有完善的政治力量作為大學發(fā)展的推動力，中國大學去行政化的制度變遷是無法啟動的。相信在大學去行政化的過程中，政府一定能夠找到適合中國大學發(fā)展的一條道路，建立公開、透明、公平、公正、自由、民主的大學管理體系。但這條道路即使找到了也不那么容易實施，因為“去行政化絕不是局部的修修補補，不改變社會的‘官本位’體制，不改變政府對大學的高度管制和主導模式，簡單的大學去行政化很可能讓大學活得更加窩囊，而且有苦無處說?！俦疚弧w制不改，大學去行政化就是一句空話。改革是一個系統(tǒng)工程，一種系統(tǒng)行為。大學去行政化應當結(jié)合我國政治體制的改革整體推進。一場脫離中國政治體制改革的單純教育改革，很難獲得成功”^[6]。

三、 面臨的挑戰(zhàn)及實現(xiàn)路徑

政府如果決定要給大學進一步行政化解放，在高等教育強國構(gòu)建戰(zhàn)略的指引下進行一次徹底改革，接下來需要面臨的問題是：大學究竟該不該有行政級別；校內(nèi)是否需要若干享有處級待遇的行政機構(gòu)；大學的發(fā)展格局究竟由誰來制定；政府究竟按照怎樣的機制向大學撥款；大學內(nèi)部究竟如何真正實現(xiàn)學術權(quán)與行政權(quán)分離；大學究竟應站在什么立場上進行利益選擇：是站在民族復興、文化繁榮、社會發(fā)展的高度，還是輾轉(zhuǎn)于滿足權(quán)力欲望以及個體回報的狹隘空間？這些問題決定了去行政化的基點?；c把握正確，就有助于大學的發(fā)展；反之則束縛大學的發(fā)展?！按髮W不是某個時代一般社會組織之外的東西，而是社會組織之內(nèi)的東西……它不是與世隔絕的、歷史的、盡可能不屈服于某種壓力和影響的東西，恰恰相反，它是時代的表現(xiàn)，并對當時和將來都產(chǎn)生影響?！?sup>[7]中國社會現(xiàn)代化的發(fā)展決定了大學難免陷入行政化的漩渦，而當現(xiàn)代化發(fā)展到一定程度后，政府與大學自身都要找準自己的癥結(jié)改革大學。

真正有遠見的國家與政府不會把大學作過于短視的理解，而是從一個更長遠的目標上來制定國家的大學發(fā)展政策，不僅僅把大學當做一種經(jīng)濟投資行為，還應當成一種提高人的精神素質(zhì)、發(fā)展人的創(chuàng)造能力與健全個性的非功利性事業(yè)來看待，從而以主動的意識來提高國民的素質(zhì)教育，支持非功利性科學教育事業(yè)的發(fā)展。對于大學教育，也不僅僅只是從生產(chǎn)力的角度來理解，而是同時從文化與精神力量的角度來理解，在自然科學和技術教育中不僅對學生和國民傳授具體的專業(yè)技術知識，還重視對國民進行科學精神、科學文化、科學思維方式的教育熏陶。從那些國民經(jīng)濟得到快速發(fā)展的西方國家的成功經(jīng)驗來看，國民素質(zhì)的提高是一個短期內(nèi)成效不明顯但卻具有持久影響的推動經(jīng)濟與科技發(fā)展的基礎性因素。在當代中國，政府需要采取更加積極的態(tài)度，用主動扶持政策和適度經(jīng)費投入來發(fā)展大學教育事業(yè)，提高教育工作者的待遇。對于任何國家，都不能把大學教育事業(yè)完全推向市場，任由市場原則與盈利原則的自發(fā)力量來左右大學教育事業(yè)的發(fā)展。政府必須在大學教育事業(yè)方面更加主動努力，保證足夠投入。這種投入不能總是基于經(jīng)濟利益回報方面的考慮，而應從整個社會協(xié)調(diào)發(fā)展與總體利益的角度來考慮，在政府、大學和市場之間尋找一個很好的平衡點。從近代以來世界發(fā)達國家大學教育事業(yè)發(fā)展的進程來看，一般都不可能讓大學任由市場法則來支配。大學的建設與發(fā)展，總是會與市場、社會物質(zhì)生活保持著一定的距離與獨立性，如果將大學完全推向市場，使大學過度地商業(yè)化、市場化，將會給大學學術自治和學術精神帶來無法估量的破壞，使大學產(chǎn)生嚴重的行政化傾向。

具備優(yōu)質(zhì)大學教育體系的美國，沒有將大學教育完全推向市場，政府（聯(lián)邦和州政府）對大學（特別是公立大學）每年都投入巨資，扶持和推動大學教育事業(yè)的發(fā)展，促進了國民素質(zhì)的提高和科學技術的發(fā)展，使大學教育成為國家發(fā)展的強勁助推器，同時保持了西方大學傳統(tǒng)的學術自治和學術精神，保證了大學學術的相對獨立性。因此，國家和政府必須對大學給予專門的扶持和保護，這可以說是大學去行政化的一個關鍵環(huán)節(jié)。

從近代以來世界各國社會精神文化發(fā)展的經(jīng)驗和教訓來看，國民精神素質(zhì)的提高與一個精神健康完善社會的形成，固然有賴于該社會經(jīng)濟的相應發(fā)展與物質(zhì)生活的提高作為前提，但事物的前提并不等于事物本身，經(jīng)濟的發(fā)展和物質(zhì)生活水平的提高與國民素質(zhì)的提高兩者之間并不是簡單的因果關系。管子所說的“倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱”只是一種理論上的推導。精神家園與物質(zhì)家園不同之處恐怕就在于：物質(zhì)家園的追求多基于本能，而精神家園則是一個需要人有意識地主動去追求的世界，是一個必須有內(nèi)省修養(yǎng)與外在教育才可建立的理想世界。沒有社會對于大學的扶持與保護，沒有國民對于文化素質(zhì)的主動追求，大學并不一定會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與財富增長進程而自然得到重視與發(fā)展，去行政化也就是空談。因此，從一個國家和民族整體利益和長遠利益的角度出發(fā)，國家、政府和社會必須從外部環(huán)境上對大學的健康發(fā)展給予必要的支持，提供相應的制度保障和環(huán)境條件，使國民素質(zhì)教育、大學教育、人才培養(yǎng)、科學研究等方面得以在遵循科學發(fā)展與人才培養(yǎng)內(nèi)在規(guī)律的狀況下正確健康地發(fā)展。

為了使大學正常健康地發(fā)展，在思想觀念上還要確立一個基本共識，即大學并不是從屬于國家政治意識形態(tài)和說教的場域。盡管大學都與現(xiàn)實的國家政治和社會生活有緊密或直接的關系，它也有顯明的教化功能，但它畢竟不等同于意識形態(tài)或道德教條。確立大學應有的主體地位和尊嚴，減少來自政治權(quán)力和行政手段的隨意性人為干預，對于大學去行政化的健康正常發(fā)展是至關重要的。同時，在大學學術共同體內(nèi)部，也還必須建立起學者們遵循的、合理公正的學術體制與學術制度，從而使學者們能夠在一種公平、開放、自由的學術環(huán)境中進行學術研究活動。反對任何人對學術與真理的獨占與壟斷，反對一切形式的“學霸”或“學閥”對學術同行或其他學科領域?qū)W者的學術工作及其成果的壓制與否定。學術工作者只能以自己高水平的學術成果來贏得學術同行的尊重與認可，而不能利用掌握的行政權(quán)力或政治特權(quán)來獨占或自封所謂的“學術權(quán)威”。學者之間的學術爭論和學術分歧，只能通過平等的討論、爭鳴、比較來解決，而不是由行政權(quán)力或?qū)W術權(quán)威來決定。只有這樣，才能達到去行政化的理想目標。

如若擔心大學在去行政化的具體改革中導致資產(chǎn)階級自由化，可通過立法的形式把某些東西固定下來?！爸贫拳h(huán)境的改善要通過立法來解決。制度是通過立法確立的，制度的完善也要通過立法來解決。”^[8]如此，大學的教育性和學術性屬性就能得到保障。

中國大學的去行政化是在呼喚一種反思意識，是對大學的呼喚和對大學意義的追尋，是現(xiàn)代中國發(fā)展到一定程度后對作為一個國家民族最高精神文化機構(gòu)的大學之演進歷史的理性反思，是對最高精神文化機構(gòu)之完善的不懈呼喚與追求以及對于大學這個心靈世界和精神家園的加倍珍惜、呵護與守望。在中國大學去行政化制度變遷的漫漫長路中，要探索一條既不同于傳統(tǒng)，又有別于西方大學發(fā)展的第三條道路，找到一條適宜我國大學發(fā)展的道路。但是在當代中國發(fā)展戰(zhàn)略的情勢之下，這條路甚為艱難。在去行政化的討論與呼喊聲中，中國大學將進行一次集體審視自身的發(fā)展格局與瞭望自身制度變遷趨勢的漫漫探索。

參考文獻

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（責任編輯東彥）