地方高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與完善

摘 要： 高校作為正式的社會(huì)組織，科層制是其普遍采用的學(xué)術(shù)治理模式。但科層制與高校的組織特性并不完全相融，地方高校的學(xué)術(shù)自治與科層制在實(shí)踐過(guò)程中存在著價(jià)值、權(quán)力和機(jī)制等一系列沖突，雙方制衡之道的關(guān)鍵在于建立專業(yè)化與科層化水平都很高的理想的高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益，使學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力達(dá)成平衡。

關(guān)鍵詞： 地方高校；內(nèi)部治理；學(xué)術(shù)自治；科層制

中圖分類號(hào)： G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-8381（2013）03-0019-04

一、 地方高校內(nèi)部治理的內(nèi)涵及其意義

（一） 地方高校內(nèi)部治理的內(nèi)涵

“治理”一詞是隨著近現(xiàn)代公民社會(huì)的建立，而逐步成為社會(huì)組織管理核心機(jī)制的概念的，其本質(zhì)是多主體參與虛擬人格組織的構(gòu)成和運(yùn)行以及利益分配的過(guò)程，其基礎(chǔ)是獨(dú)立的非公民法人組織的建立。隨著高等教育體制的改革，高校取得了獨(dú)立的法人地位，高校內(nèi)部治理成為繼公司治理和公共治理之后的又一個(gè)重要的社會(huì)組織管理概念。

我國(guó)地方高校內(nèi)部治理制度的發(fā)展，是社會(huì)民主制度改革在高等教育領(lǐng)域不斷推進(jìn)的必然結(jié)果。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)不是一個(gè)抽象的理論存在，而是時(shí)代和環(huán)境的產(chǎn)物，是一定條件下的客觀實(shí)在[1]。治理結(jié)構(gòu)是一種基本制度安排，以“權(quán)利”和“利益”為核心元素，以管理工具的形態(tài)呈現(xiàn)在現(xiàn)代大學(xué)管理的發(fā)展視域里。

（二） 地方高校內(nèi)部治理的重要意義

一是可以彰顯高校發(fā)展的傳統(tǒng)精神。大學(xué)能夠成為人類歷史上成功延續(xù)千年的社會(huì)組織之一，原因就在于其組織形態(tài)保存和延續(xù)了人類自有文明以來(lái)最有價(jià)值的精神追求——探索未知世界，追求真理。雖然近現(xiàn)代大學(xué)的形態(tài)在歐洲中世紀(jì)才產(chǎn)生，但大學(xué)的傳統(tǒng)精神哲學(xué)在西方的古希臘時(shí)期、中國(guó)的先秦時(shí)代就催生過(guò)人類智慧的輝煌。但是，大學(xué)最原初的精神哲學(xué)仍然是大學(xué)保持其超越性的永恒價(jià)值的根本所在，所以，現(xiàn)代大學(xué)治理制度的建立仍然要在制度創(chuàng)新的同時(shí)緊緊圍繞大學(xué)傳統(tǒng)價(jià)值的核心。思想自由、學(xué)術(shù)自由、學(xué)者治學(xué)等原則是現(xiàn)代大學(xué)治理所要堅(jiān)守的基本原則。我國(guó)地方高校大多是在20世紀(jì)90年代由幾所大專院校合并升格為本科或由幾所中專學(xué)校合并升格為高職院校的，這部分高校占到全國(guó)地方高校的90%以上。無(wú)論是原來(lái)的?？圃盒＿€是原來(lái)的中專學(xué)校，都大多具有半個(gè)世紀(jì)的歷史，并在各自的辦學(xué)過(guò)程中形成了具有自身特色的大學(xué)文化和傳統(tǒng)精神。

二是切合高校相關(guān)者的切身利益?！袄嫦嚓P(guān)者”原來(lái)是一個(gè)公司治理的概念，與股東概念相對(duì)應(yīng)，是指除股東以外其他與企業(yè)有利害關(guān)系的人和團(tuán)體。大學(xué)是典型的利益相關(guān)者組織，在討論現(xiàn)代大學(xué)參與主體和管理模式時(shí)，利益相關(guān)者理論成為闡述現(xiàn)代大學(xué)組織運(yùn)行機(jī)制的可行途徑。曾擔(dān)任哈佛大學(xué)文理學(xué)院院長(zhǎng)的羅索夫斯基是最早通過(guò)利益相關(guān)者分析框架來(lái)剖析與大學(xué)有利害關(guān)系的人或群體的學(xué)者，他在《美國(guó)校園文化——學(xué)生、教授、管理》一書中列舉出與大學(xué)相關(guān)的4類群體，并依據(jù)其與大學(xué)之間的重要性程度劃分為4個(gè)依次遞減的層次。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)大學(xué)利益相關(guān)者進(jìn)行了多方面的研究，提出了不同的劃分方法，其根本在于強(qiáng)調(diào)相關(guān)者的利益。因此，地方高校要加強(qiáng)內(nèi)部治理，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，運(yùn)用利益相關(guān)者理論重構(gòu)大學(xué)辦學(xué)實(shí)體，建立利益相關(guān)者的“主導(dǎo)—合作”治理模式，使相關(guān)者的利益在制度設(shè)計(jì)上能得以保證，推進(jìn)利益相關(guān)者的利益最大化。大學(xué)制度應(yīng)是高等教育利益相關(guān)者之間的契約網(wǎng)。

三是實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束。大學(xué)治理過(guò)程具有復(fù)雜性、不可控性和不確定性，始終處于變化之中，更需要權(quán)力的制約[2]。權(quán)力制約是現(xiàn)代社會(huì)組織治理的需要，是地方高校健康發(fā)展的需要，是培養(yǎng)高質(zhì)量人才的需要。由于大學(xué)組織的特殊性，學(xué)術(shù)和行政權(quán)力的并行模式，人才培養(yǎng)和效益的雙重目標(biāo)，使得大學(xué)組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜，治理難度加大。因此，辦學(xué)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的地方高校，更應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部治理，協(xié)調(diào)各方權(quán)力關(guān)系，建立權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，激發(fā)各方參與辦學(xué)的積極性，提高辦學(xué)效益，實(shí)現(xiàn)學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展。

四是整合高校功能。我國(guó)地方高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善發(fā)展的價(jià)值追求，在于通過(guò)協(xié)調(diào)權(quán)力配置以實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展領(lǐng)域的利益分配，更充分地發(fā)揮高等教育的社會(huì)效能，使其人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化引領(lǐng)的功能得到更大展示。隨著地方高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，內(nèi)部學(xué)科設(shè)置和管理機(jī)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，地方與社會(huì)的聯(lián)系越來(lái)越密切，學(xué)校的功能在新的形勢(shì)下得到更大的發(fā)揮，僅僅依靠學(xué)術(shù)權(quán)力難以應(yīng)付各種復(fù)雜的局面，而行政權(quán)力存在的“一統(tǒng)天下”的局面也制約了地方高校的健康發(fā)展。

二、 地方高校內(nèi)部治理的功能障礙

（一） 地方高?？茖又频穆┒此?/p>

馬克思·韋伯構(gòu)建的科層制已廣泛應(yīng)用于包括大學(xué)在內(nèi)的各種社會(huì)正式組織之中。地方高校作為社會(huì)正式組織，確實(shí)存在著更多的科層制因素，但另一方面，大學(xué)與其他社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的根本區(qū)別“就在于它有一套行之有效的學(xué)術(shù)自由制度”[3]。在布魯貝克看來(lái)，“今日的大學(xué)是昔日學(xué)術(shù)自治、宗教等級(jí)與今日的官僚體系的混合體”[4]。地方高校內(nèi)部同時(shí)存在兩類基本權(quán)威組織：一類是科層權(quán)威組織；另一類是專業(yè)權(quán)威組織。

地方高?？茖又凭哂絮r明的官僚特征，強(qiáng)調(diào)理性精神，把效率作為組織的最高目標(biāo)，以組織內(nèi)的規(guī)章制度為權(quán)威基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)分工與專業(yè)化，實(shí)行非人格化管理來(lái)保證大學(xué)有序的運(yùn)作。而地方高校專業(yè)權(quán)威組織負(fù)責(zé)實(shí)際的教學(xué)科研的技術(shù)過(guò)程，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自治。因此科層制治理模式與地方高校高度專業(yè)化的組織結(jié)構(gòu)并不完全相融。

首先，科層制強(qiáng)調(diào)效率與約束，崇拜權(quán)威、法定化的規(guī)章制度、權(quán)力等級(jí)。學(xué)術(shù)自治追求平等與自由，在地方高校發(fā)展中，受功利主義和績(jī)效主義的影響，專業(yè)權(quán)威的作用卻常常遭到科層制模式的忽略。其次，科層制和學(xué)術(shù)自治有著不同的權(quán)力基礎(chǔ)，學(xué)術(shù)自治的權(quán)力來(lái)源于科學(xué)真理和專業(yè)知識(shí)，而科層制的權(quán)力來(lái)源于合理的法定權(quán)力。科層制強(qiáng)調(diào)集權(quán)和權(quán)力的等級(jí)，組織內(nèi)部成員必須無(wú)條件地服從上級(jí)和組織的權(quán)威，而學(xué)術(shù)自治的權(quán)力是一個(gè)矩陣結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的多元性和專業(yè)性。學(xué)術(shù)自治往往是通過(guò)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)成員平等協(xié)商這一動(dòng)力機(jī)制來(lái)做出決策，而不是通過(guò)上下級(jí)結(jié)構(gòu)做出決策，達(dá)成合作。第三，科層制立足于組織的整體性，通過(guò)層級(jí)結(jié)構(gòu)和剛性沖突來(lái)實(shí)現(xiàn)組織的管理，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是效率，是投入與產(chǎn)出的靜態(tài)轉(zhuǎn)變。而地方高校作為專業(yè)化程度非常高的組織，其組織結(jié)構(gòu)應(yīng)是松散耦合型的，教學(xué)要求個(gè)性化、多元化以及不斷變革，學(xué)術(shù)活動(dòng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是創(chuàng)造性和創(chuàng)新性。

歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，科層特性是導(dǎo)致傳統(tǒng)中國(guó)大學(xué)故步自封的重要原因。在這種制度安排下，大學(xué)學(xué)術(shù)的權(quán)力配置也受到了科層規(guī)則的制約與影響，再加上傳統(tǒng)中國(guó)大學(xué)又深受行政或政治因素的控制，因而就更難以形成學(xué)術(shù)自由的環(huán)境與氛圍。

（二） 學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的潛在沖突

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力都是高等學(xué)校自身的客觀要求[5]，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力并存的二元結(jié)構(gòu)是大學(xué)區(qū)別于其他社會(huì)組織的顯著特征，大學(xué)的學(xué)術(shù)層次越高，二元化的特征就越明顯。一般而言，學(xué)術(shù)聲譽(yù)良好、歷史較為悠久、學(xué)術(shù)力量雄厚、校長(zhǎng)為著名學(xué)者的一流大學(xué)，學(xué)術(shù)權(quán)力占有較重要地位，教授說(shuō)話有一定分量；而在那些地方性的、歷史不長(zhǎng)、教授少、學(xué)術(shù)力量尚未成長(zhǎng)起來(lái)的科層化程度相對(duì)比較高的地方高校，則是行政管理人員握有權(quán)力之劍，而真正的學(xué)者只享有哲學(xué)意義上的尊重，行政權(quán)力的膨脹必然導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力的弱化。而大學(xué)的組織特性，決定了它歷來(lái)崇尚學(xué)術(shù)自由，按照自身的內(nèi)在邏輯發(fā)展。學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是大學(xué)中的學(xué)術(shù)人員，他們反對(duì)過(guò)多的約束，注重創(chuàng)新。行政的權(quán)力的強(qiáng)化，地方高校行政人員往往視自己為管理者甚至是領(lǐng)導(dǎo)者，時(shí)時(shí)欲凌駕于大學(xué)教師和學(xué)生之上，傾向于扮演決策與支配者的角色，對(duì)知識(shí)和人才缺乏應(yīng)有的理解與尊重，直接導(dǎo)致權(quán)力的異化，甚至“失范”，也使得大學(xué)的教學(xué)、科研人員常常感到自己沒(méi)地位，使他們喪失自己職業(yè)活動(dòng)的自主權(quán)，陷入職業(yè)角色的沖突與壓力中，從而產(chǎn)生失落感與疏離感。行政權(quán)力本身缺乏追求效率的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制，但管理起教師來(lái)則持效率化取向，片面的效率化往往是與急功近利連在一起的?？傊髮W(xué)的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都具有其自身存在的合理性、局限性，兩種權(quán)力并存的大學(xué)管理，客觀上就潛藏著矛盾，只有二者相互制約、相互協(xié)調(diào)、相互合作，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，才能保證大學(xué)管理的高效、科學(xué)、民主。

三、 地方高校加強(qiáng)內(nèi)部治理的基本措施

（一） 切實(shí)加強(qiáng)利益相關(guān)者對(duì)高校內(nèi)部治理的參與和監(jiān)督

我國(guó)地方高校的管理體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，突出的是黨委的決策權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力，學(xué)校的決策和執(zhí)行權(quán)力集中于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。近年來(lái)，也有不少地方高校仿效西方大學(xué)成立了大學(xué)董事會(huì)，作為名義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，在董事會(huì)中，有來(lái)自政府和社會(huì)賢達(dá)的代表、企業(yè)的代表，甚至教師的代表。但是，由于我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情和文化影響，高校的法人地位缺乏自治性和獨(dú)立性，參與到大學(xué)董事會(huì)的代表由于個(gè)人精力有限，對(duì)大學(xué)日程管理參與能力的缺失及其他利益原因，很少真正參與和監(jiān)督高校的內(nèi)部治理和決策活動(dòng)，這從根本上使我國(guó)高校喪失了大學(xué)治理的形式基礎(chǔ)。為了建設(shè)科學(xué)合理的大學(xué)治理機(jī)制，我國(guó)高校應(yīng)借鑒西方大學(xué)關(guān)于董事會(huì)建設(shè)和其他參與高校治理委員會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)的前提下，切實(shí)向社會(huì)開(kāi)放高校治理的各委員會(huì)組織，擴(kuò)大與學(xué)校發(fā)展利益相關(guān)者的參與，尤其是擴(kuò)大有教育發(fā)展調(diào)控經(jīng)驗(yàn)和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有需求的政府人士、對(duì)高?？蒲谐晒D(zhuǎn)化有需求的企業(yè)人士、與高校發(fā)展有切身利益關(guān)系的在校師生的參與度，突出高校治理參與主體的專業(yè)化，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校重大決策的制定和執(zhí)行的評(píng)議和監(jiān)督。為了激勵(lì)外部利益相關(guān)者對(duì)高校治理的參與積極性，需要淡化高校行政人員的級(jí)別行政管理，減少政府通過(guò)行政命令對(duì)高校內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，政府派出人員參加大學(xué)董事會(huì)，僅作為一個(gè)重要的利益相關(guān)者通過(guò)董事會(huì)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和意圖。要切實(shí)實(shí)現(xiàn)大學(xué)校長(zhǎng)和行政機(jī)關(guān)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)大學(xué)的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。

（二） 奠定保障高校治理機(jī)制運(yùn)行的強(qiáng)制性基礎(chǔ)

高校內(nèi)部治理的提出是相關(guān)法律制度建立的必然，高校治理體制的完善與使之固定化的法律制度共生發(fā)展。世界上所有高等教育發(fā)達(dá)的國(guó)家都有關(guān)于大學(xué)的法令，美國(guó)能在較短的時(shí)間內(nèi)建立世界上卓有成效的高教系統(tǒng)，與法律的制訂密不可分，如著名的《莫利爾法案》。正是有了這些大學(xué)法令，才為大學(xué)的興辦以及運(yùn)作給定了基本框架。在此框架之下，大學(xué)的利益相關(guān)者針對(duì)各自對(duì)大學(xué)的需求來(lái)簽訂“特殊契約”，進(jìn)而建立大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)，形成大學(xué)治理的個(gè)案特性和大學(xué)對(duì)國(guó)家、社會(huì)責(zé)任的結(jié)合。這不僅是給大學(xué)發(fā)展的方向劃定了軌道，更重要的是，對(duì)大學(xué)的利益相關(guān)者而言，大學(xué)法令縱深度高，各利益相關(guān)者之間的契約內(nèi)容就會(huì)減少，交易成本就會(huì)下降，而一些制衡權(quán)力的合理界定也會(huì)提高治理結(jié)構(gòu)的靈活性。因此，適時(shí)制訂和依法實(shí)行高教法律法規(guī)，對(duì)限制行政權(quán)力的越界，建立和諧的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要[6]。對(duì)我國(guó)地方高校而言，建立健全高校內(nèi)部治理的法律體系還有文化建設(shè)層面的意義。作為大學(xué)治理的理念，在西方已經(jīng)有近百年的演變歷史，但是，對(duì)我國(guó)而言還只是流于表面的舶來(lái)品，實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理既需要對(duì)理念本身的深化理解和創(chuàng)新，還需要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制性的法律來(lái)保障高校內(nèi)部治理體制的建立和深化發(fā)展以及初步在法律制度層面上完成高校內(nèi)部治理的制度文明建設(shè)。

（三） 建立以分權(quán)和制衡為核心的高校治理制度

大學(xué)自誕生以來(lái)就是一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。進(jìn)入現(xiàn)代以后，隨著科技在社會(huì)發(fā)展中的作用被強(qiáng)化，大學(xué)從社會(huì)邊緣邁向了社會(huì)中心。大學(xué)經(jīng)費(fèi)和學(xué)生來(lái)源的多樣化，也形成了多元的利益相關(guān)者共同集聚大學(xué)校園的局面。政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及師生都非常關(guān)注大學(xué)的發(fā)展，希望通過(guò)參與大學(xué)的決策以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化，因此紛紛在大學(xué)的發(fā)展和管理中提出擁有必要的話語(yǔ)權(quán)的要求。在這種情況下，高校內(nèi)部治理應(yīng)建構(gòu)能夠滿足這些利益團(tuán)體各自合法利益和責(zé)任的制度框架與過(guò)程，使各種利益相關(guān)者能夠參與事務(wù)決策，以有效防止權(quán)力過(guò)于集中，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的合作與監(jiān)督，達(dá)到權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡，使學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)都能得到有效完成。我國(guó)大學(xué)的治理實(shí)踐還處于借鑒和摸索階段，政府主導(dǎo)大學(xué)發(fā)展的局面還沒(méi)有根本性的改變，因此，在我國(guó)要實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理這一目標(biāo)，首先要反思政府壟斷行為的合法性與合理性，重新考慮政府的角色、功能及其合理形式，進(jìn)而充分引進(jìn)多元化的大學(xué)利益相關(guān)者，強(qiáng)化其在大學(xué)治理中的必要權(quán)力，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行分權(quán)，并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、社會(huì)、學(xué)校之間的合作、協(xié)商、談判，建立大學(xué)治理充分制衡的復(fù)合共治，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的良性運(yùn)行。為此，我國(guó)大學(xué)應(yīng)結(jié)合自己的科層制傳統(tǒng)，以引導(dǎo)社會(huì)性治理的成長(zhǎng)為主體思路，結(jié)合我國(guó)政治體制的特點(diǎn)，培育大學(xué)自主、學(xué)術(shù)自由的獨(dú)立品格，促使我國(guó)大學(xué)治理理念的形成和發(fā)展，最終形成符合國(guó)情、具有本土大學(xué)特色的治理體制和制度。

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（責(zé)任編輯 趙文青）