公共工程、招標(biāo)投標(biāo)與審計(jì)監(jiān)督

□文/顧曉振 季永蔚 朱恒金

（1.南京市建鄴區(qū)審計(jì)局；2.江蘇華盛興偉房地產(chǎn)評(píng)估造價(jià)咨詢有限公司；3.江蘇省公共工程審計(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；4.南京審計(jì)學(xué)院 江蘇·南京）

一、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)文獻(xiàn)綜述

公共工程是為了滿足國(guó)家或地區(qū)社會(huì)發(fā)展需要，以增進(jìn)社會(huì)福利為最終目標(biāo)，以政府投資為主，并為社會(huì)公眾所享有的建設(shè)項(xiàng)目。主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益建設(shè)項(xiàng)目，如交通工程項(xiàng)目、水利工程項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)工程項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)工程、科教文化基礎(chǔ)設(shè)施等。公共工程最顯著特點(diǎn)就是具有典型的非排他性和外部效應(yīng)。非排他性是公共工程的本質(zhì)特性，表明工程建設(shè)是為了某個(gè)區(qū)域或某類群體服務(wù)，不是針對(duì)某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，而外部性則是說(shuō)公共工程建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量直接影響到城市的整體布局和發(fā)展。

公共工程一般耗資巨大，耗時(shí)長(zhǎng)久，建設(shè)難度往往超乎一般私人部門(mén)能力所及，而且它們對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的公眾生活起到了重要的作用，對(duì)于提高公眾的生活福利意義重大。公共工程的建設(shè)具有外部性，一項(xiàng)公共工程建設(shè)與否，在何處建設(shè)，由誰(shuí)出資建設(shè)，由誰(shuí)負(fù)責(zé)施工，建成后歸誰(shuí)所有，以及如何運(yùn)營(yíng)以滿足公眾日常需求等問(wèn)題的決定往往會(huì)涉及到許多人的切身利益，因而成為整個(gè)社會(huì)關(guān)注和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。公共工程具有以下特點(diǎn)：一是大型公共工程一般為公共物品或準(zhǔn)公共物品，其消費(fèi)具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；二是存在雙重委托代理關(guān)系，即社會(huì)公眾將財(cái)政稅收委托政府管理，政府再委托相關(guān)單位或部門(mén)進(jìn)行工程建設(shè)；三是工程復(fù)雜，表現(xiàn)在參建單位多，工程規(guī)模大，技術(shù)難題多，建設(shè)條件復(fù)雜并具有開(kāi)放性；四是投資出發(fā)點(diǎn)不是單純考慮工程經(jīng)濟(jì)效益，而是追求經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益等綜合效益。這些特點(diǎn)決定了其工程建設(shè)管理過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，其系統(tǒng)特征要求對(duì)工程項(xiàng)目管理模式不斷創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)公共工程建設(shè)（曹寶琴，2009）。

公共管理學(xué)界單獨(dú)分析公共工程的論著甚少，一般將其作為公共項(xiàng)目、公共產(chǎn)品的一個(gè)主要部分進(jìn)行研究。薩繆爾森認(rèn)為，公共產(chǎn)品是所有成員集體享用的集體消費(fèi)品，社會(huì)成員可以同時(shí)享用該產(chǎn)品；而每一個(gè)社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，對(duì)于市場(chǎng)反映不出消費(fèi)者偏好的商品和服務(wù)，市場(chǎng)規(guī)則不能進(jìn)行資源的分配。這種消費(fèi)者偏好在市場(chǎng)上反映不出來(lái)的商品或服務(wù)即是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的共享性及非排他性使得私人部門(mén)很少有動(dòng)力去生產(chǎn)，導(dǎo)致公共物品和服務(wù)供給不足，因此政府必須介入。公共選擇理論則認(rèn)為，政府并不像人們所想象的那樣完全代表公共利益，至少與市場(chǎng)一樣并不是完美的，市場(chǎng)的失靈并不是把問(wèn)題交給政府去處理的充分條件。結(jié)果是，現(xiàn)代西方國(guó)家在公共產(chǎn)品提供上經(jīng)歷了一個(gè)由市場(chǎng)到政府再到市場(chǎng)提供的曲折歷程。目前，現(xiàn)代工業(yè)化國(guó)家運(yùn)作模式是允許私人部門(mén)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建立一種公共部門(mén)與私人部門(mén)伙伴關(guān)系?；谝陨险J(rèn)識(shí)，根據(jù)公共工程的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性兩大特性，可以這樣對(duì)公共工程做出定義，即一定范圍內(nèi)，具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性特點(diǎn)，以政府投資為主的基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)項(xiàng)目（王曉生，2009）。

我國(guó)從開(kāi)始推行招標(biāo)投標(biāo)制度距今已經(jīng)有20多年的時(shí)間。上世紀(jì)八十年代初，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，在政府的強(qiáng)制推動(dòng)下，我國(guó)在工程建筑行業(yè)實(shí)行了工程招投標(biāo)制度。隨著中央新增投資的持續(xù)投入，大量公共工程的資金投入也在不斷加大。2006年修訂的《審計(jì)法》第二十二條明確規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。研究大部分還停留在事后審計(jì)，未認(rèn)識(shí)到事前審計(jì)和事中審計(jì)在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的有效性，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事先防范和適時(shí)避免，且研究的方法過(guò)于單一且理論化。在當(dāng)今及未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)的模式下，認(rèn)為任何建設(shè)項(xiàng)目都有風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)管理是決定建設(shè)項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。所謂的風(fēng)險(xiǎn)管理是指經(jīng)濟(jì)單位對(duì)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)、識(shí)別、評(píng)價(jià)、分析，并在此基礎(chǔ)上有效地處置風(fēng)險(xiǎn)，以最低成本實(shí)現(xiàn)最大的安全保障的科學(xué)管理方法。在建設(shè)項(xiàng)目中不同的設(shè)計(jì)階段、建設(shè)階段，有著不同的風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理措施也應(yīng)有相應(yīng)的變化和調(diào)整。于是，在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)的模式下，提出該課題，期望對(duì)招投標(biāo)市場(chǎng)的發(fā)展略微有所幫助。

公共工程招投標(biāo)制度是一種控制政府投資預(yù)算與提高建設(shè)質(zhì)量的有效制度安排，被廣泛應(yīng)用在各種項(xiàng)目的投資中，其對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量保證和效益的提供發(fā)揮著不可或缺的重要作用。我國(guó)招投標(biāo)歷史的發(fā)展是從1980年實(shí)行公共工程建設(shè)的公開(kāi)招投標(biāo)試點(diǎn)開(kāi)始。1985年6月14日頒發(fā)《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》，開(kāi)始全面推行公共工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)這種方式。2000年1月1日《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》頒布實(shí)施，其配套的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例（草案）》也在2011年11月30日原則通過(guò)審議，2012年2月1日實(shí)施，為我國(guó)招投標(biāo)的國(guó)際化規(guī)范發(fā)展打下基礎(chǔ)。

公共工程招投標(biāo)審計(jì)是指對(duì)公共工程勘察設(shè)計(jì)、施工等各方面的招標(biāo)和工程承發(fā)包的質(zhì)量及績(jī)效進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)。公共工程招標(biāo)投標(biāo)可以進(jìn)行事前、事中、事后的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)公共工程的招標(biāo)投標(biāo)采用跟蹤審計(jì)的方式，對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的重要事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。公共工程招投標(biāo)審計(jì)的目標(biāo)是審查和評(píng)價(jià)招投標(biāo)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；招投標(biāo)資料依據(jù)的充分性和可靠性；招投標(biāo)程序及其結(jié)果的真實(shí)性、合法性和公正性，以及工程發(fā)包的合法性和有效性等。

根據(jù)檢索的文獻(xiàn)，較早提出招投標(biāo)審計(jì)的是朱新國(guó)先生于1996年在《招投標(biāo)審計(jì)芻議》中認(rèn)為，需要重點(diǎn)對(duì)招投標(biāo)過(guò)程的真實(shí)性審計(jì)、標(biāo)底的真實(shí)性審計(jì)、變更及標(biāo)底以外項(xiàng)目的審計(jì)、施工合同內(nèi)容的執(zhí)行情況審計(jì)。隨著公共工程的不斷發(fā)展，招投標(biāo)所處的環(huán)境也變得更加復(fù)雜，要做好招投標(biāo)審計(jì)工作，也更要不斷地完善自身的體制和制度。

學(xué)者對(duì)我國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)中的問(wèn)題進(jìn)行了很深入地研究并提出了有效的治理方針，主要代表觀點(diǎn)有：沈萬(wàn)君（2002年）在《抓住四個(gè)環(huán)節(jié)深化建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)》中提出要按照《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》第七條的要求具體抓住招投標(biāo)程序，深化建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)；吳澤寬老師在《淺談建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作的審計(jì)》中從內(nèi)部審計(jì)的立場(chǎng)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)對(duì)招投標(biāo)工作的審計(jì)，強(qiáng)調(diào)審計(jì)在招投標(biāo)工作中的獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)人員在招投標(biāo)工作中的介入時(shí)機(jī)，提出內(nèi)審人員應(yīng)在開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)階段介入做到事中審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并改正，從招標(biāo)條件、招標(biāo)文件的完整性、標(biāo)底與報(bào)價(jià)的真實(shí)準(zhǔn)確性、過(guò)程中評(píng)委打分、投標(biāo)單位投送標(biāo)書(shū)的情況、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)會(huì)議的程序這幾個(gè)要點(diǎn)加強(qiáng)招投標(biāo)工作的審計(jì)；朱恒金（2003年）在《論加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的審計(jì)與監(jiān)督》中明確提出從招標(biāo)投標(biāo)程序的合法合規(guī)、中標(biāo)單位資質(zhì)的真實(shí)合法、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)和中標(biāo)的審查、中標(biāo)后的跟蹤審計(jì)、招標(biāo)方和投標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、招投標(biāo)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)腐敗這幾方面加強(qiáng)招投標(biāo)審計(jì)，并提出建立職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督體制從源頭上治理招投標(biāo)過(guò)程中的問(wèn)題，如加強(qiáng)制度建設(shè)、加強(qiáng)輿論監(jiān)督、加強(qiáng)群眾監(jiān)督。

二、公共工程招標(biāo)投標(biāo)常見(jiàn)錯(cuò)弊

在公共工程招投標(biāo)工作實(shí)踐中，還存在許多不規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)和不規(guī)則的運(yùn)作。其中比較突出的問(wèn)題有：

（一）招標(biāo)單位、評(píng)委、政府有關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)人員收受投標(biāo)方賄賂的職務(wù)犯罪現(xiàn)象。由于招標(biāo)投標(biāo)單位無(wú)視法律，工程招投標(biāo)日益成為職務(wù)犯罪的高發(fā)部位。本來(lái)招標(biāo)投標(biāo)是“陽(yáng)光工程”，卻成了“暗箱操作”，大量的金錢(qián)流入了個(gè)人腰包，腐敗也就由此產(chǎn)生了。通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)本可以節(jié)約資源，卻變成了浪費(fèi)資源；本可以提高工程質(zhì)量，卻變成了“豆腐渣”工程。

（二）招標(biāo)方搞假招標(biāo)，“明招暗定”。

假招標(biāo)就是招標(biāo)人通過(guò)種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標(biāo)人從中謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務(wù)的經(jīng)濟(jì)犯罪或腐敗現(xiàn)象。例如，某水廠工程投標(biāo)中，業(yè)主經(jīng)過(guò)資格預(yù)審，確定了6家投標(biāo)單位，組織了龐大的考察團(tuán)對(duì)擬參加投標(biāo)單位進(jìn)行了考察。投標(biāo)單位興師動(dòng)眾，熱情接待。而實(shí)際上，在考察前業(yè)主就已經(jīng)確定了一家意向單位，并根據(jù)意向單位的組織特點(diǎn)、獲獎(jiǎng)情況、報(bào)價(jià)及施工技術(shù)方案等要素，為其設(shè)置評(píng)標(biāo)程序及評(píng)標(biāo)辦法，讓其中標(biāo)。

（三）招標(biāo)方任意肢解工程項(xiàng)目規(guī)避招標(biāo)。有的招標(biāo)人任意肢解工程項(xiàng)目是為規(guī)避招標(biāo)，也有的招標(biāo)人肢解工程項(xiàng)目是為了關(guān)照某些特別的投標(biāo)單位。例如，某市社會(huì)福利服務(wù)中心工程招標(biāo)。投標(biāo)組織接到標(biāo)書(shū)后，個(gè)個(gè)搖頭。因?yàn)橥稑?biāo)書(shū)載明，這一部分子項(xiàng)目不在本投標(biāo)范圍，那一部分材料不在本招標(biāo)圈內(nèi)，一個(gè)完整的建安工程項(xiàng)目被分割肢解成十幾塊，而且被肢解的都是利潤(rùn)高的部分，真是“中標(biāo)組織啃骨頭，內(nèi)定組織吃肥肉”。

（四）投標(biāo)方相互串通搞“陪標(biāo)”或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)方之間“陪標(biāo)”。有些投標(biāo)單位為了使自己“合法中標(biāo)”，便私下找?guī)讉€(gè)投標(biāo)單位給其“陪標(biāo)”。而陪標(biāo)單位根本就無(wú)意問(wèn)鼎，在招標(biāo)中“自然”不能中標(biāo)。

（五）投標(biāo)方有意壓低標(biāo)價(jià)或者故意串通哄抬標(biāo)價(jià)投標(biāo)。我國(guó)建筑市場(chǎng)上施工隊(duì)伍眾多，僧多粥少，為了承攬工程，不惜血本壓價(jià)，搞惡性競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。最終失去了招標(biāo)投標(biāo)本來(lái)的客觀公正，保證工程質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。壓低報(bào)價(jià)，只會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果：一方面在既定的施工技術(shù)水平和管理?xiàng)l件下，壓低報(bào)價(jià)又要有利可圖，施工單位往往在施工時(shí)偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，出現(xiàn)了“豆腐渣”工程；另一方面盡管中標(biāo)價(jià)壓低，施工單位就會(huì)在施工過(guò)程中以各種理由要求建設(shè)單位追加資金，最后決算價(jià)嚴(yán)重超標(biāo)，失去了招標(biāo)投標(biāo)本身所具有的約束作用，招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用也沒(méi)有發(fā)揮效益。

公共工程的發(fā)包人利用職權(quán)收受投標(biāo)方的種種賄賂或收受投標(biāo)方各種名義的回扣、手續(xù)費(fèi)，歸個(gè)人所有或?qū)⒐こ贪l(fā)包給子女、親屬的公司或與己有直接或間接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的承包商，搞假招標(biāo)。招標(biāo)人通過(guò)種種弄虛作假的方式“明招暗定”，招標(biāo)方從中為個(gè)人謀取種種好處，其背后往往隱藏著利用職務(wù)的經(jīng)濟(jì)犯罪或腐敗現(xiàn)象。公共工程建設(shè)過(guò)程中職務(wù)犯罪的原因是多方面的，究其根本原因則是公共權(quán)力的失控和濫用。公共權(quán)力是根據(jù)公共意識(shí)組織、協(xié)調(diào)和控制社會(huì)公共生活的力量，它是基于人類共同生活的需要而產(chǎn)生的。自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，公共權(quán)力主要表現(xiàn)為國(guó)家的政治權(quán)力。

三、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)內(nèi)容

國(guó)家審計(jì)和國(guó)家計(jì)委特別強(qiáng)調(diào)和重視對(duì)國(guó)家公共工程招標(biāo)投標(biāo)的審計(jì)和稽查，“審計(jì)組和審計(jì)人員對(duì)公共工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和供貨等方面的招標(biāo)投標(biāo)和工程承發(fā)包情況進(jìn)行審計(jì)，應(yīng)當(dāng)審查招標(biāo)投標(biāo)程序和中標(biāo)單位資質(zhì)的合法性，以及工程承發(fā)包管理的合法性和有效性”。因此，公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：

（一）公共工程招標(biāo)投標(biāo)程序合法、合規(guī)性審計(jì)。公共工程招標(biāo)投標(biāo)的程序按照《招投標(biāo)法》規(guī)定主要包括：招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、中標(biāo)和訂立書(shū)面合同。審計(jì)的主要內(nèi)容有：首先，審查公共工程是否屬于《招投標(biāo)法》規(guī)定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，并且進(jìn)一步審查建設(shè)單位是否按規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式進(jìn)行招標(biāo)；其次要審查招標(biāo)單位是否在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)按規(guī)定的要求進(jìn)行公開(kāi)開(kāi)標(biāo)、公平評(píng)標(biāo)與公正決標(biāo)，有無(wú)舞弊、泄漏標(biāo)底的行為發(fā)生；再次，要審查招標(biāo)單位是否與中標(biāo)單位按法律規(guī)定簽訂合同，是否符合《招投標(biāo)法》和《合同法》，是否影響招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)際效果。

（二）對(duì)中標(biāo)單位資質(zhì)的真實(shí)性、合法性審計(jì)。結(jié)合招標(biāo)文件重點(diǎn)對(duì)中標(biāo)單位是否是法人或是依法組建的經(jīng)濟(jì)組織；資質(zhì)是否符合招標(biāo)文件的要求；進(jìn)一步審查中標(biāo)單位的技術(shù)力量和財(cái)務(wù)狀況，是否是投標(biāo)單位中最佳單位。針對(duì)我國(guó)公共工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題，在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，要從認(rèn)識(shí)上和措施上完善公共工程招標(biāo)投標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。首先，要?jiǎng)?chuàng)造公共工程招標(biāo)投標(biāo)有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件，加速市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和健全市場(chǎng)機(jī)制；加大公共工程招標(biāo)投標(biāo)腐敗審計(jì)的審查和處罰力度；學(xué)習(xí)招標(biāo)投標(biāo)工作先進(jìn)地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，積極推行“無(wú)標(biāo)底”招標(biāo)和試行“量?jī)r(jià)”分離和FIDIC條款。

（三）開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)的審查。開(kāi)標(biāo)是否按規(guī)定進(jìn)行，審閱開(kāi)標(biāo)會(huì)議的公證書(shū)和現(xiàn)場(chǎng)記錄，招標(biāo)人是否最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)價(jià)格是否合理?？粗袠?biāo)人是否將中標(biāo)基建工程的部分文件，關(guān)鍵性工作包給他人完成。評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否由招標(biāo)人和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)方面專家組成，并保證五人以上單數(shù)，專家不少于2/3，有八年以上工作經(jīng)驗(yàn)和高級(jí)職稱。

（四）中標(biāo)后的跟蹤審計(jì)。中標(biāo)后要對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、采購(gòu)物資、設(shè)備的型號(hào)、質(zhì)量等進(jìn)行跟蹤審計(jì)，看是否按合同執(zhí)行，并達(dá)到招標(biāo)文件提出的要求。在基建工程招投標(biāo)審計(jì)過(guò)程中，除了采用傳統(tǒng)的審計(jì)方法外，還要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)行事中審計(jì)。采用往上查尋法、調(diào)查詢問(wèn)法相結(jié)合，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)詢價(jià)，建立材料價(jià)格數(shù)據(jù)庫(kù)備用。對(duì)大宗物資采購(gòu)要搞調(diào)查研究。對(duì)吃回扣、索賄的要詢問(wèn)、調(diào)研查詢相結(jié)合，注意發(fā)現(xiàn)大案要案的線索，對(duì)招投標(biāo)雙方互相串通而中標(biāo)要依法查處。

（五）加強(qiáng)公共工程招標(biāo)方、投標(biāo)方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第五章“法律責(zé)任”中明確規(guī)定招標(biāo)方、投標(biāo)方、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員等主體應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

審計(jì)人員重點(diǎn)審計(jì)公共工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中，招標(biāo)方、投標(biāo)方、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員等主體應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任的履行情況。在《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定：招標(biāo)方不得以任何方式將應(yīng)招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)或?qū)⒈仨氝M(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。

規(guī)定投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，投標(biāo)人以向招標(biāo)人或者評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行賄的手段謀取中標(biāo)的，中標(biāo)無(wú)效，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料的，或者與招標(biāo)人、投標(biāo)人串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重的，暫?；蛑敝寥∠袠?biāo)代理資格；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（六）開(kāi)展公共工程招標(biāo)投標(biāo)中職務(wù)犯罪預(yù)防與審計(jì)。公共工程招標(biāo)投標(biāo)職務(wù)犯罪預(yù)防與審計(jì)是以防治經(jīng)濟(jì)腐敗為目標(biāo)，由獨(dú)立的特定審計(jì)主體（國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)），運(yùn)用專門(mén)的方略、手段和規(guī)程，對(duì)國(guó)家公職人員在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的違法違紀(jì)犯罪行為進(jìn)行審查、監(jiān)督和防范的特種審計(jì)。

它強(qiáng)調(diào)查處與防范相結(jié)合，并以防范為主，經(jīng)濟(jì)腐敗審計(jì)采用腐敗風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式，即以具有審計(jì)價(jià)值（發(fā)生貪污腐敗可能性較高）的疑點(diǎn)線索或移交的案件為起點(diǎn)，確立審計(jì)項(xiàng)目，安排特種審計(jì)查證。實(shí)施以審計(jì)為主，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察等其他監(jiān)督部門(mén)全程緊密配合協(xié)作的審計(jì)查處，并適時(shí)進(jìn)行內(nèi)部控制分析評(píng)價(jià)，提出完善內(nèi)控機(jī)制建議，加強(qiáng)公共工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督。建立職務(wù)犯罪預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制，從源頭上治理招標(biāo)投標(biāo)中存在的問(wèn)題。

公共工程招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的職務(wù)犯罪的特點(diǎn)，主要是指招標(biāo)單位、評(píng)委、政府有關(guān)職能部門(mén)和投標(biāo)方有關(guān)國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施的貪污賄賂罪、瀆職罪或利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利的其他犯罪活動(dòng)。職務(wù)犯罪是社會(huì)的毒瘤，其根源是吏治腐敗。它擾亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了傳統(tǒng)美德，甚至影響國(guó)家安全和穩(wěn)定。

四、公共工程招標(biāo)投標(biāo)審計(jì)程序

（一）分析性程序。分析性程序通過(guò)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系及數(shù)據(jù)變化來(lái)確認(rèn)是否存在異常變化，通過(guò)異常變化來(lái)識(shí)別潛在的錯(cuò)誤、違規(guī)或違法行為。查閱招標(biāo)申請(qǐng)時(shí)提交的所有文件資料，注意其申請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目是否是一個(gè)完整的單項(xiàng)工程或單位工程。一般情況下，新建項(xiàng)目以單項(xiàng)工程或單位工程為單位進(jìn)行招標(biāo)，如果申請(qǐng)招標(biāo)的項(xiàng)目不是單項(xiàng)工程或單位工程，則應(yīng)注意審計(jì)是否存在化整為零、肢解項(xiàng)目、逃避招標(biāo)的情況。

招標(biāo)項(xiàng)目按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的，設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工招標(biāo)由項(xiàng)目建設(shè)單位提出申請(qǐng)，物資采購(gòu)招標(biāo)由物資管理部門(mén)提出申請(qǐng)，根據(jù)權(quán)限和分工，建設(shè)單位招標(biāo)部門(mén)自行組織或由其報(bào)上級(jí)主管部門(mén)（或地方招標(biāo)管理中心）組織招標(biāo)活動(dòng)。對(duì)照招標(biāo)文件要求，查閱中標(biāo)單位的資質(zhì)證明資料，著重審計(jì)其是否具備了招標(biāo)文件規(guī)定的級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)，并注意其是否有掛靠行為。招標(biāo)通知發(fā)出后，符合條件的投標(biāo)人應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)響應(yīng)招標(biāo)文件的要求，編制投標(biāo)文件，在規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)遞交投標(biāo)文件。建設(shè)單位相關(guān)部門(mén)配合招標(biāo)中心做好對(duì)投標(biāo)人資格的審查，妥善保管好投標(biāo)人的投標(biāo)文件。

對(duì)照招標(biāo)文件要求，審閱投標(biāo)書(shū)的格式、內(nèi)容和具體的表達(dá)方式是否與招標(biāo)要求一致；另外，還要審閱投標(biāo)書(shū)是否如期送達(dá)到招標(biāo)文件指定的地點(diǎn)，招標(biāo)文件要求的標(biāo)函內(nèi)容是否完整。招標(biāo)人在招標(biāo)文件約定的時(shí)間和地點(diǎn)如期組織開(kāi)標(biāo)。開(kāi)標(biāo)由招標(biāo)管理中心組織實(shí)施。開(kāi)標(biāo)會(huì)議由招投標(biāo)管理中心代表主持，項(xiàng)目建設(shè)單位相關(guān)部門(mén)代表和所有投標(biāo)人均參加。重點(diǎn)核對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)得分，審查全部報(bào)價(jià)數(shù)據(jù)計(jì)算的正確性，并與標(biāo)底價(jià)格進(jìn)行對(duì)比分析，分析報(bào)價(jià)構(gòu)成的合理性。采用最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)或者合理低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)的，審查是否根據(jù)招標(biāo)文件中規(guī)定的評(píng)標(biāo)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，對(duì)所有符合招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)要求和標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)以及投標(biāo)文件的商務(wù)部分作必要的價(jià)格調(diào)整和計(jì)分調(diào)整。

（二）內(nèi)部控制評(píng)估程序

1、招標(biāo)。這一階段的主要工作包括招標(biāo)前期準(zhǔn)備和招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的編制與發(fā)布。在招標(biāo)前期準(zhǔn)備階段，應(yīng)確定招標(biāo)組織方式（自行招標(biāo)、委托招標(biāo)）和招標(biāo)方式（公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)）等。招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告可以由招標(biāo)人自行編制，也可委托專業(yè)招標(biāo)機(jī)構(gòu)編制。投標(biāo)資格的審查可以在投標(biāo)前審查（資格預(yù)審），也可以在開(kāi)標(biāo)后審查（資格后審）。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)：招標(biāo)人肢解公共工程，致使招標(biāo)項(xiàng)目不完整，或逃避公開(kāi)招標(biāo)；投標(biāo)資格條件因人而設(shè)，未做到公平、合理，可能導(dǎo)致中標(biāo)人并非最優(yōu)選擇；相關(guān)人員違法違紀(jì)泄露標(biāo)底，存在舞弊行為。

主要管控措施：第一，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本單位實(shí)際情況，本著公開(kāi)、公正、平等競(jìng)爭(zhēng)的原則，建立健全本單位的招投標(biāo)管理制度，明確應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序，以及投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等各環(huán)節(jié)的管理要求；第二，工程立項(xiàng)后，對(duì)于是否采用招標(biāo)，以及招標(biāo)方式、標(biāo)段劃分等，應(yīng)由建設(shè)單位工程管理部門(mén)牽頭提出方案，報(bào)經(jīng)建設(shè)單位招標(biāo)決策機(jī)構(gòu)集體審議通過(guò)后執(zhí)行；第三，建設(shè)單位確需劃分標(biāo)段組織招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)分析和評(píng)估，提出專業(yè)意見(jiàn)；劃分標(biāo)段時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮項(xiàng)目的專業(yè)要求、管理要求、對(duì)工程投資的影響以及各項(xiàng)工作的銜接，不得違背工程施工組織設(shè)計(jì)和招標(biāo)設(shè)計(jì)方案，將應(yīng)當(dāng)由一個(gè)承包單位完成的工程項(xiàng)目肢解成若干部分發(fā)包給幾個(gè)承包單位；第四，招標(biāo)公告的編制要公開(kāi)、透明，嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)確定投標(biāo)人的資格要求，不得根據(jù)“意向中標(biāo)人”的實(shí)際情況確定投標(biāo)人資格要求。建設(shè)單位不具備自行招標(biāo)能力的，應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)；第五，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)決定是否編制標(biāo)底；需要編制標(biāo)底的，標(biāo)底編制過(guò)程和標(biāo)底應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。

2、投標(biāo)。投標(biāo)主要包括項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)考察、投標(biāo)預(yù)備會(huì)、投標(biāo)文件的編制和遞交。招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的具體情況，組織投標(biāo)人考察項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，以便投標(biāo)人更為深入地了解項(xiàng)目情況。招標(biāo)人可以召開(kāi)投標(biāo)預(yù)備會(huì)，解答投標(biāo)人對(duì)工程項(xiàng)目提出的具體問(wèn)題。之后，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件的要求編制投標(biāo)文件，投標(biāo)文件必須對(duì)招標(biāo)文件提出的實(shí)質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng)。該環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是：招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，存在舞弊行為；投標(biāo)人的資質(zhì)條件不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標(biāo)，可能導(dǎo)致工程質(zhì)量難以達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)等。

主要管控措施：第一，對(duì)投標(biāo)人的信息采取嚴(yán)格的保密措施，防止投標(biāo)人之間串通舞弊；第二，科學(xué)編制招標(biāo)公告，合理確定投標(biāo)人資格要求，盡量擴(kuò)大潛在投標(biāo)人的范圍，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性；第三，嚴(yán)格按照招標(biāo)公告或資格預(yù)審文件中確定的投標(biāo)人資格條件對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，通過(guò)查驗(yàn)資質(zhì)原件、實(shí)地考察，或到工商和稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)等方式，確定投標(biāo)人的實(shí)際資質(zhì)，預(yù)防假資質(zhì)中標(biāo)；第四，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)履行完備的標(biāo)書(shū)簽收、登記和保管手續(xù)。簽收人要記錄投標(biāo)文件簽收日期、地點(diǎn)和密封狀況，簽收標(biāo)書(shū)后應(yīng)將投標(biāo)文件存放在安全保密的地方，任何人不得在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟投標(biāo)文件。

3、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。投標(biāo)工作結(jié)束后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)。開(kāi)標(biāo)時(shí)間和地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中預(yù)先確定。評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，推薦合格的中標(biāo)候選人。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序從中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)。開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和定標(biāo)環(huán)節(jié)存在的主要風(fēng)險(xiǎn)是：開(kāi)標(biāo)不公開(kāi)、不透明，損害投標(biāo)人利益；評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員缺乏專業(yè)水平，或者建設(shè)單位向評(píng)標(biāo)委員會(huì)施加影響，致使評(píng)標(biāo)流于形式；評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員與投標(biāo)人串通作弊，損害招標(biāo)人利益。

主要管控措施：第一，開(kāi)標(biāo)過(guò)程應(yīng)邀請(qǐng)所有投標(biāo)人或其代表出席，并委托公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和公證；第二，依法組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，確保其成員具有較高的職業(yè)道德水平，并具備招標(biāo)項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)和豐富經(jīng)驗(yàn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密。評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員和參與評(píng)標(biāo)的有關(guān)工作人員不得私下接觸投標(biāo)人，不得收受投標(biāo)人任何形式的商業(yè)賄賂；第三，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為保證評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立、客觀地進(jìn)行評(píng)標(biāo)工作創(chuàng)造良好條件，不得向評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員施加影響，干擾其客觀評(píng)判；第四，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在評(píng)標(biāo)報(bào)告中詳細(xì)說(shuō)明每位成員的評(píng)價(jià)意見(jiàn)以及集體評(píng)審結(jié)果，對(duì)于中標(biāo)候選人和落標(biāo)人要分別陳述具體理由。每位成員應(yīng)對(duì)其出具的評(píng)審意見(jiàn)承擔(dān)個(gè)人責(zé)任；第五，中標(biāo)候選人是1個(gè)以上時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的程序和權(quán)限，由決策機(jī)構(gòu)審議決定中標(biāo)人。

（三）實(shí)質(zhì)性程序。分析性程序和內(nèi)部控制評(píng)估對(duì)潛在錯(cuò)誤、違規(guī)或違法行為進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，確定了實(shí)質(zhì)性程序的審計(jì)重點(diǎn)。實(shí)質(zhì)性程序直接面向交易、余額和列報(bào)，獲取關(guān)于錯(cuò)誤、違規(guī)或違法行為的直接證據(jù)。實(shí)質(zhì)性程序有許多，主要包括：審閱法、觀察法、詢問(wèn)法、監(jiān)盤(pán)法、函證法、重新計(jì)算法、分析性程序等，具體選用何種程序，要根據(jù)分析性程序和內(nèi)部控制評(píng)估的結(jié)果而定，還要考慮具體的交易、余額和列報(bào)。

招投標(biāo)實(shí)質(zhì)性測(cè)試應(yīng)依據(jù)以下主要資料：招標(biāo)管理制度；招標(biāo)文件；招標(biāo)答疑文件；標(biāo)底文件；投標(biāo)保函；投標(biāo)人資質(zhì)證明文件；投標(biāo)文件；投標(biāo)澄清文件；開(kāi)標(biāo)記錄；開(kāi)標(biāo)鑒證文件；評(píng)標(biāo)記錄；定標(biāo)記錄；中標(biāo)通知書(shū)；專項(xiàng)合同等。招投標(biāo)實(shí)質(zhì)性測(cè)試內(nèi)容主要包括：審查和評(píng)價(jià)招投標(biāo)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性、合法性和有效性；招投標(biāo)資料依據(jù)的充分性和可靠性；招投標(biāo)程序及其結(jié)果的真實(shí)性、合法性和公正性，以及工程發(fā)包的合法性和有效性等。

五、研究結(jié)論

公共工程是具有公眾所享有的社會(huì)屬性，基于公共工程招投標(biāo)機(jī)會(huì)主義嚴(yán)重、問(wèn)責(zé)需求強(qiáng)烈，對(duì)公共工程招投標(biāo)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督必然成為其理性選擇。本文基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)要求，分析了公共工程招投標(biāo)常見(jiàn)的錯(cuò)弊，針對(duì)性提出了分析性程序與實(shí)質(zhì)性審計(jì)程序，以豐富公共工程招投標(biāo)審計(jì)的理論探索。

［1］朱新國(guó).招投標(biāo)審計(jì)芻議［J］.中國(guó)審計(jì)信息與方法，1996.6.

［2］李兆暖.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)相關(guān)問(wèn)題探討［J］.財(cái)會(huì)通訊，2006.9.

［3］張莉，張建平，高英，陳曉芳.大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目計(jì)算機(jī)跟蹤審計(jì)研究［J］.會(huì)計(jì)之友，2010.2.

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［6］陳菊森.當(dāng)前公共工程審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及相關(guān)建議［J］.審計(jì)與理財(cái)，2008.2.

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