我國政府預(yù)算管理改革探討

□文/湯 坤

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院 安徽·蚌埠）

一、理論闡釋

從經(jīng)濟學的視角思考一個現(xiàn)實問題，往往需要將其置于一個理論的或概念的框架之中，作為政府預(yù)算管理的研究也不例外。本文按照政府預(yù)算管理體系中各利益相關(guān)方的邏輯關(guān)系，展開對政府預(yù)算管理問題的研究。以政府預(yù)算部門作為核心關(guān)系方，分別考察政府預(yù)算部門（即資金供給方）與資金使用單位（即資金需求方）、由公共選擇機制形成的立法監(jiān)督機構(gòu)（即監(jiān)督制衡方）三者之間的互動影響結(jié)構(gòu)，進而提出政府預(yù)算利益相關(guān)方共同治理機構(gòu)的理論框架，并結(jié)合中國市場經(jīng)濟與公共財政框架構(gòu)建的現(xiàn)實，進一步分析提出中國政府預(yù)算利益相關(guān)方共同治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇。

二、當前我國政府預(yù)算管理改革存在的問題

如同任何社會變革一樣，當前的中國政府預(yù)算管理改革也并非盡善盡美。由于具體國情的束縛和傳統(tǒng)管理模式的桎梏，時至今日的中國政府預(yù)算管理改革也只能說是取得了階段性進展，改革仍舊面臨著諸多瓶頸。筆者認為，當前存在的問題主要有：

（一）“先易后難”的逐次推進方式，增大了后續(xù)改革的難度。時至今日的預(yù)算改革，是從部門預(yù)算、國庫集中支付改革和政府采購等領(lǐng)域開展的，而作為基礎(chǔ)性工作的“政府收支分類改革”，卻由于種種原因直至2006年2月方才出臺。而政府收支分類改革，恰恰是預(yù)算管理變革的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐平臺。并且，我國現(xiàn)行政府會計體系基本上采用的是完全收付實現(xiàn)制，至少在短期內(nèi)還不具備過渡到權(quán)責發(fā)生制的現(xiàn)實條件。這種現(xiàn)實國情難免在一定程度上妨礙了我國的政府收支分類改革向國際上政府財政統(tǒng)計最新口徑靠攏的進程。

（二）在政府治理的縱向?qū)蛹壣?，具有地方先行的“倒逼機制”。當前的預(yù)算改革，首先是由以河北、廣東、天津等為代表的地方政府率先推動的，并大體形成了“系統(tǒng)規(guī)范型”和“陽光財政型”兩大地方預(yù)算改革主流模式。如果從整個政府治理模式的視角來考察地方政府預(yù)算管理創(chuàng)新的現(xiàn)實意義，地方政府預(yù)算改革積極性的調(diào)動，對于中國政府治理結(jié)構(gòu)的長期演進所產(chǎn)生的影響將是非常長遠的。

（三）政府部門資金配給自由裁量權(quán)存在擴大的傾向。在中國預(yù)算管理改革中，預(yù)算透明度的增加和“暗箱操作”的減少，已是不爭的事實；但由于利益相關(guān)主體的共同治理模式還有待繼續(xù)完善，也就未能通過構(gòu)建更為完備的監(jiān)督制衡機制進一步約束有資金分配權(quán)的部門（如各級發(fā)展改革委員會等部門）預(yù)算資金配給中的自由裁量權(quán)。目前，中國的預(yù)算改革，其重點仍舊是在政府內(nèi)部加強行政控制，而不是強化立法機構(gòu)對于預(yù)算過程的政治控制。預(yù)算資金結(jié)構(gòu)性配給的自由裁量權(quán)，不僅未能受到應(yīng)有的約束，反而呈現(xiàn)日趨擴大的傾向，嚴重肢解了政府預(yù)算管理的統(tǒng)一性。

在現(xiàn)行預(yù)算模式下，各級預(yù)算內(nèi)資金中，資本性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的年初計劃由各資金使用者提交給同級或是上一級發(fā)展改革委員會，各級財政部門確認總體的資金規(guī)模，而具體的資本性支出項目的優(yōu)先次序，則是由各級發(fā)改委決定。從而導致各級預(yù)算中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性支出預(yù)算的預(yù)留資金的比例過大，人為形成了某些享有預(yù)算資金再分配權(quán)的“第二財政部”。

（四）相關(guān)配套立法改革滯后，預(yù)算改革缺乏必要的法律依據(jù)

1、當前的中國政府預(yù)算管理改革是在1994年通過的《預(yù)算法》基本框架下展開的。在《預(yù)算法》出臺之際，我國的經(jīng)濟運行機制和預(yù)算管理模式還帶有很濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，立法環(huán)境還未完全市場化，《預(yù)算法》的某些環(huán)境也未能擺脫舊體制、舊模式的影響。鑒于法律規(guī)則的局限，中國政府預(yù)算管理改革也未能完全突破《預(yù)算法》的基本框架，這在某種程度上制約了改革推進的步伐。

2、不僅《預(yù)算法》自身難以適應(yīng)政府預(yù)算管理發(fā)展的要求，其他相關(guān)配套法律的立法與修訂工作也相對滯后。歷時十多年的中國政府預(yù)算管理改革，僅僅在經(jīng)歷了近四個年頭之后，于2002年6月才催生出了《中華人民共和國政府采購法》，其他許多重要的預(yù)算管理法律法規(guī)，要么遲遲難產(chǎn)，要么沿用計劃經(jīng)濟時代的舊規(guī)章。相關(guān)配套立法改革的滯后，使得許多改革舉措難以找到相應(yīng)的法律依據(jù)。

三、構(gòu)建利益相關(guān)方共同治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇

（一）盡快完成構(gòu)建利益相關(guān)方共同治理模式的組織準備工作。加快推動為市場經(jīng)濟立憲的進程，強化立法機構(gòu)的權(quán)威監(jiān)管職能。所謂“為市場經(jīng)濟立憲”，就是從制度層面上明確政府與市場之間的分工與合作。也就是說，市場的分工就是要決定生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)和為誰生產(chǎn)的問題；政府的分工則是要通過公共財政提供公共產(chǎn)品，其中包括國防、治安，以及對于市場經(jīng)濟來說不可或缺的產(chǎn)權(quán)保護。只有大體實現(xiàn)了為市場經(jīng)濟立憲的歷史進程，真正強化了立法監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威監(jiān)管職能，中國政府預(yù)算管理的利益相關(guān)方共同治理結(jié)構(gòu)才具備了現(xiàn)實的基礎(chǔ)性運行平臺。

（二）在政府預(yù)算管理縱向結(jié)構(gòu)上，進一步明確中央與地方的適度分權(quán)化取向。從我國各級次預(yù)算管理的現(xiàn)實出發(fā)，在分權(quán)的程度上，應(yīng)突出省級政府預(yù)算管理的重要地位。在具體改革突破口的選擇上，可以結(jié)合各地公共治理水平的特點，選擇已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)和條件的省份先行推進。其可行性在于：首先，省級政府的預(yù)算管理水平相對較高，人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力相對較強，具備了保證分權(quán)化改革成功的必要條件；其次，省級政權(quán)具有相當程度的立法權(quán)限，從省級開始的預(yù)算改革，有利于得到相應(yīng)的法律支撐；再次，省級政權(quán)作為中國政治結(jié)構(gòu)中承上啟下的樞紐，中央預(yù)算向省級預(yù)算的分權(quán)，具有便于管理的特點，在一定程度上可以避免“一放就亂”局面的出現(xiàn)。

（三）改變預(yù)算資金配給自由裁量權(quán)的分布結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)由供給方向其他相關(guān)主體的適度轉(zhuǎn)移

1、就資金配給權(quán)在不同利益相關(guān)主體間的分布而言，逐步削減政府預(yù)算部門的資金配給權(quán)，相應(yīng)地擴大資金使用者和立法監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力。政府預(yù)算部門的資金配給權(quán)，應(yīng)當主要集中于初步確定各資金使用者的預(yù)算資金撥款總額。由于各資金使用者擁有提供本部門公共產(chǎn)品與服務(wù)的更多信息，總額撥款的具體安排使用權(quán)則應(yīng)當賦予資金需求方；而立法監(jiān)督機構(gòu)則擁有對預(yù)算撥款總額規(guī)模與各部門具體資金結(jié)構(gòu)性安排的最終審議與決策權(quán)。

2、就預(yù)算資金供給方內(nèi)部而言，除了以政府預(yù)算部門作為資金供給主體，還應(yīng)適當引入民間非營利組織的預(yù)算資金供給，以改變資金供給結(jié)構(gòu)中政府預(yù)算部門的獨占壟斷地位?？紤]到民間非營利組織所提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，同樣具有某種滿足社會公共需要的性質(zhì)，其所提供的資金投入，當然也應(yīng)納入公共預(yù)算的約束與監(jiān)督體系。民間非營利組織預(yù)算管理的完善，也將有助于構(gòu)建完整的中國預(yù)算管理體系。

（四）在預(yù)算資金需求方中引入競爭機制，實現(xiàn)適度市場化改革

1、對于由政府部門承擔的屬于競爭性產(chǎn)品的領(lǐng)域，根據(jù)可能逐步交由市場機制來提供，由此節(jié)約部分預(yù)算資金，以更好地滿足社會公共需要；對于具有“準公共性”特征的公共產(chǎn)品與服務(wù)，在由預(yù)算資金使用者提供必要份額的同時，向私人經(jīng)濟部門出讓一定的供給份額。

2、在政府預(yù)算管理中逐步引入成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等企業(yè)管理中成功的管理方法與技術(shù)手段。

（五）適時推動預(yù)算管理規(guī)則與程序改革的進一步深化

1、延長預(yù)算審議時間，強化人大常委會專門委員會的預(yù)算初步審查。預(yù)算審議時間的延長，大體可以體現(xiàn)為兩個方面的內(nèi)涵：一是人大全體會議期間，在日程安排上明確預(yù)算審議的具體起止日期，以免將政府預(yù)算報告僅僅作為政府工作報告的附屬產(chǎn)品，只是加以簡單化走過場地討論；二是由人大常委會專門委員會就政府預(yù)算的內(nèi)容進行相對長時間的辯論，細化政府預(yù)算的初步審查。

2、改進預(yù)算審議方式，逐步推行預(yù)算結(jié)構(gòu)性審議（分部門表決）的決策模式。可以考慮參考市場經(jīng)濟國家立法監(jiān)督機構(gòu)進行預(yù)算決策時的做法，改進現(xiàn)行預(yù)算審議方式，試行并逐步推廣結(jié)構(gòu)性預(yù)算審議的決策方式。所謂結(jié)構(gòu)性預(yù)算審議，就是在就政府預(yù)算整體進行表決的基礎(chǔ)上，再分別就各部門的預(yù)算安排加以表決。通過預(yù)算結(jié)構(gòu)性審議方式的改革，可以避免總體合理但部分不合理的預(yù)算草案輕易獲批通過現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3、在政府預(yù)算決策過程中，可以嘗試引入部門預(yù)算的質(zhì)詢議程。也就是由部門領(lǐng)導或部門預(yù)算編制負責人接受人大全體會議或人大常委會的質(zhì)詢或是詢問，就代表和委員們對政府預(yù)算安排中存在的疑惑加以解答，并加以公開報道。即使在全體會議的表決中，因時間的限制，可以將對部門的質(zhì)詢作為備選議程。但在人大常委會專門委員會對政府預(yù)算的初審工作中，則必須將部門預(yù)算編制依據(jù)的質(zhì)詢納入法定必經(jīng)程序。

（六）加強社會輿論與審計監(jiān)督，完善利益相關(guān)主體的共同治理模式

1、通過鼓勵社會輿論與新聞媒體對政府預(yù)算管理活動的披露與監(jiān)督，使得納稅人得以充分了解自己交納的稅款是如何被使用的。這既是社會公眾所享有的公共事務(wù)知情權(quán)的重要體現(xiàn)，又構(gòu)成了中國政府預(yù)算利益相關(guān)方共同治理結(jié)構(gòu)中的重要一環(huán)。

2、審計機構(gòu)作為一種外部監(jiān)督機制，協(xié)助立法監(jiān)督機構(gòu)審查政府預(yù)算，已成為大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的通行做法。在我國目前的審計體制下，保證審計部門對政府預(yù)算審查與監(jiān)督的有效存在，以審計監(jiān)督推進政府預(yù)算法治化進程，必將是一條走向陽光財政的必由之路。

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