城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與利益主體博弈分析

■王永生 博士后（1、重慶工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)貿(mào)學(xué)院 重慶 400054 2、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站 成都 610064 ）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與利益主體博弈分析

■王永生1、2博士后（1、重慶工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)貿(mào)學(xué)院 重慶 400054 2、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動(dòng)站 成都 610064 ）

城市郊區(qū)土地利用制度的變遷，是政府主導(dǎo)、開發(fā)商極力推動(dòng)、農(nóng)民積極參與的強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷的結(jié)合。本文以四川成都龍華村和大蘭村土地創(chuàng)新模式為例進(jìn)行分析，揭示土地制度創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理。

城郊 土地制度 變遷機(jī)制

引言

龍泉驛區(qū)大面街道龍華村地處四川成都環(huán)城高速路與成龍路交匯處，屬于成都國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，是成都中心城區(qū)與龍泉城區(qū)的連接帶，此處基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境優(yōu)勢(shì)明顯，交通方便，區(qū)位優(yōu)勢(shì)也比較明顯。龍華村有8個(gè)村民小組，共754戶，2066人，整個(gè)的土地面積為2825畝，其中農(nóng)民個(gè)人承包地1407畝，集體非耕地1078畝，宅基地340畝。

2004年6月24日，龍華村委會(huì)發(fā)起了四川省首家農(nóng)民股份合作社，農(nóng)華村的全體村民以土地使用權(quán)作價(jià)入股。2007年，龍華農(nóng)民股份合作社的集體資產(chǎn)已經(jīng)超過了2.5億元，集體所有的現(xiàn)金收入700萬元，與2004年相比，增長(zhǎng)了30多倍。2007年，在政府的引導(dǎo)下，龍華村與大蘭村進(jìn)行資源大整合，進(jìn)行生態(tài)移民。龍華村與大蘭村的資源整合與生態(tài)移民，是龍華模式的進(jìn)一步發(fā)展與擴(kuò)張，是經(jīng)濟(jì)主體的理性選擇，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果，同時(shí)也是土地資源集約利用的合理選擇。

“龍華、大蘭模式”創(chuàng)新要點(diǎn)

（一）大膽創(chuàng)新并科學(xué)決策

“龍華、大蘭模式”是全面、系統(tǒng)、統(tǒng)籌實(shí)施“三個(gè)集中”，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化在龍泉驛區(qū)的具體實(shí)踐，是在借鑒其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際開創(chuàng)出來的發(fā)展新模式，“龍華大蘭實(shí)踐”在探索過程中進(jìn)行了大膽創(chuàng)新。

龍泉驛區(qū)多次組織村民干部、村民代表前往沿海發(fā)達(dá)地區(qū)考察、調(diào)研，實(shí)地觀摩當(dāng)?shù)氐某晒Πl(fā)展模式，并由政府牽頭聘請(qǐng)了大批大專院校學(xué)者、專家等進(jìn)行研究、論證。通過群策群力，科學(xué)規(guī)劃，經(jīng)過深入研究、科學(xué)論證、集體決策，最終形成了“龍華大蘭實(shí)踐”的基本模式。

（二）集中居住并發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)

全體村民自愿以宅基地和非耕地1100畝使用權(quán)入股，農(nóng)民從此變?yōu)楣擅?。將整理出的宅基地和非耕地，建?30畝的農(nóng)民新居“西博苑”、4.1萬平方米農(nóng)民興業(yè)市場(chǎng)、“成都國(guó)際汽摩商城”，以及占地40畝的農(nóng)民興業(yè)園，發(fā)展市場(chǎng)營(yíng)銷業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)，開發(fā)就業(yè)崗位2700余個(gè)。

在大蘭村的生態(tài)移民中，按人均建筑面積35平方米標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行住房安置，并按298元/平方米標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，作為股本入股；在規(guī)定套型內(nèi)，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)10平方米以內(nèi)(含10平方米)，按700元/平方米結(jié)算；超過安置標(biāo)準(zhǔn)10平方米以上的，按1700元/平方米結(jié)算；實(shí)際安置住房面積未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)安置面積減去已安置面積的余額由龍華農(nóng)民股份合作社一次性按1500元/平方米補(bǔ)給農(nóng)戶；同時(shí)，由龍華農(nóng)民股份合作社投資，按人均10平方米的標(biāo)準(zhǔn)配置興業(yè)物業(yè)，由龍華農(nóng)民股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，統(tǒng)一分配收益，股民平等享受分紅。

（三）生態(tài)移民

龍泉驛區(qū)抓住成都被列為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的契機(jī)，以龍華股份合作社為龍頭，打破行政區(qū)劃、跨村整合資源，開展土地整理為基本方法，群眾自愿流轉(zhuǎn)“四權(quán)”即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)、林地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)充分安居、充分就業(yè)、充分保障，鞏固集體經(jīng)濟(jì)、鞏固基層政權(quán)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

采取“兩村整合、參股入社、拆院并院、生態(tài)移民”的方式實(shí)施生態(tài)移民。一是資產(chǎn)入股，融入龍華。將萬興鄉(xiāng)大蘭村與大面龍華社區(qū)行政區(qū)劃、資源資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)進(jìn)行全面整合，大蘭村民融入龍華社區(qū)，享受龍華股民同等權(quán)利和義務(wù)。大蘭村原有耕地、資產(chǎn)作為股份隨人員融入龍華農(nóng)民股份合作社，與龍華現(xiàn)有股份整合。移民入股龍華股份合作社后，其普遍福利及年終紅利分配享受龍華股民同等待遇，山區(qū)、壩區(qū)的土地及資產(chǎn)收益由龍華股份合作社實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合。二是拆院并院，整理土地。通過對(duì)萬興鄉(xiāng)大蘭村移民的現(xiàn)有宅基地進(jìn)行整理，除用于建設(shè)集中安置區(qū)用地和興業(yè)鋪面用地外，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)。拆院并院后新增的掛鉤周圍指標(biāo)，由區(qū)人民政府依法征用，進(jìn)行招拍掛，所得收益主要用于大蘭移民的青苗補(bǔ)償、房屋補(bǔ)償、新居建設(shè)、興業(yè)用房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、社保等支出。三是流轉(zhuǎn)土地，拓展產(chǎn)業(yè)。通過農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)“四權(quán)”，統(tǒng)一交由龍華股份合作社經(jīng)營(yíng)，拆院并院后將山區(qū)壩區(qū)土地進(jìn)行整理，整理出6400余畝集中成片的林地耕地，集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，用于集中發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地的集約利用。引進(jìn)龍頭企業(yè)建設(shè)種養(yǎng)基地，規(guī)劃籌建黑金果業(yè)葡萄溝，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展鄉(xiāng)村觀光旅游。

在龍華社區(qū)，一是打造市場(chǎng)集群，繼續(xù)做大做強(qiáng)成都國(guó)際汽摩商城；二是發(fā)展工業(yè)試驗(yàn)區(qū)，引資開發(fā)；三是充分利用土地資源，開發(fā)農(nóng)民新居、物流倉(cāng)儲(chǔ)、商業(yè)地產(chǎn)；四是發(fā)展休閑經(jīng)濟(jì)，打造高檔旅游休閑片區(qū)；五是搞好“大農(nóng)業(yè)”，將耕地集中流轉(zhuǎn)，以花卉、蔬菜、養(yǎng)殖等高效益項(xiàng)目為主進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。全方位實(shí)現(xiàn)股民家庭增收，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，股民分紅逐年增加。

“龍華大蘭實(shí)踐”取得成功的根本經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為：以農(nóng)民為主體，集體組織、地方政府適當(dāng)引導(dǎo)。這一模式有效地降低了創(chuàng)新費(fèi)用和交易成本，具有較強(qiáng)的可借鑒性。

“龍華、大蘭模式”利益主體博弈

龍華、大蘭模式中的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷中，涉及的利益主體包括土地使用權(quán)擁有者農(nóng)民、土地集體所有者的管理組織政府以及土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的積極推動(dòng)者開發(fā)商三個(gè)部分。龍華、大蘭模式的基本特征是土地制度的變遷，土地制度變遷所形成的主體利益的變化，是制度變遷的推動(dòng)力。當(dāng)存在多個(gè)利益主體的情況下，由于受到的利益激勵(lì)強(qiáng)度的差異，推動(dòng)制度變遷中的行為力度也存在明顯差異。將制度變遷的外部潛在利潤(rùn)與利益主體行為加以綜合分析，就能可找出“龍華、大蘭模式”運(yùn)作的動(dòng)力。

（一）政府是“龍華、大蘭模式”的主導(dǎo)力量

首先，在政府的協(xié)調(diào)下，大大減少土地置換中的“交易成本”。若開發(fā)商同農(nóng)民逐戶協(xié)商，很難達(dá)成統(tǒng)一的協(xié)議，同時(shí)大大增加談判成本，阻礙土地置換。其次，“龍華、大蘭模式”中，旗下的多家公司，經(jīng)營(yíng)范圍涉及房地產(chǎn)、休閑、商業(yè)賣場(chǎng)、制造、教育等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，需要大量的資本投入。僅僅依賴于農(nóng)民自身資本積累，是無法實(shí)現(xiàn)的，正是政府的參與和主導(dǎo)，才實(shí)現(xiàn)了專業(yè)公司的財(cái)務(wù)運(yùn)作。再次，“龍華、大蘭模式”還依賴于在騰籠換地的基礎(chǔ)上確保耕地總量不變，這也需要政府的參與和協(xié)調(diào)。如果沒有政府的直接參與，龍華農(nóng)民股份合作社的運(yùn)作很難成功。政府在“龍華、大蘭模式”中扮演了創(chuàng)新主導(dǎo)的角色。

（二）農(nóng)民是“龍華、大蘭模式”的直接實(shí)施者

在“龍華、大蘭模式”的形成過程中，大蘭、龍華兩村分別召開村委會(huì)，提出初步整合方案報(bào)街道、鄉(xiāng)政府研究同意。其次，兩村分別召開村民會(huì)議討論同意，參會(huì)村民要超過本村90%以上的18周歲以上村民，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的三分之二通過，并有會(huì)議記錄和村民簽字。

“龍華大蘭實(shí)踐”充分尊重農(nóng)民的意愿、尊重農(nóng)民的選擇、尊重農(nóng)民的首創(chuàng)、堅(jiān)持農(nóng)民在土地制度創(chuàng)新過程中的主體地位。農(nóng)民對(duì)其自身利益具有敏感性，并且有維護(hù)自身權(quán)益的主動(dòng)性和積極性，充分考慮農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益，避免強(qiáng)制性土地制度變遷帶來的后期管理費(fèi)用過高的弊端，確保制度創(chuàng)新的可持續(xù)性。

（三）開發(fā)商是“龍華、大蘭模式”的最初動(dòng)力

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市化的背景下，龍華、大蘭的區(qū)位優(yōu)勢(shì)決定了其不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的土地制度創(chuàng)新。模式實(shí)施的首要任務(wù)是解決城市化、工業(yè)化發(fā)展所急需的工商業(yè)用地問題。開發(fā)商因受到本產(chǎn)業(yè)開發(fā)外部潛在利潤(rùn)的激勵(lì)，具有強(qiáng)大的動(dòng)力去推動(dòng)土地制度的變遷。土地開發(fā)利益所涉及的交易的復(fù)雜性，使得開發(fā)商不會(huì)輕易與農(nóng)民直接展開交易。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“集體所有”性質(zhì)是含糊的，一家一戶自主經(jīng)營(yíng)是分散的，大大增加了開發(fā)商談判成本。開發(fā)商更愿意在政府的參與主導(dǎo)下，與農(nóng)民群體進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成契約協(xié)議，而不是直接與農(nóng)民進(jìn)行談判。

“龍華、大蘭模式”是一種誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。農(nóng)民、政府、開發(fā)商都從土地集約利用的制度創(chuàng)新中得到較大的經(jīng)濟(jì)收益。而這種利益主要體現(xiàn)在中期利益和短期利益上。

“龍華、大蘭模式”存在問題與對(duì)策

（一）法律與政策的約束

現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度安排與設(shè)計(jì)，有其合理與公平的歷史根源和理論根據(jù)，如果對(duì)于現(xiàn)有的土地制度進(jìn)行完全地變革，涉及到全社會(huì)的多方面多層次的問題，土地的平均分配具有社會(huì)保障功能，在社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)沒有全面展開之前，土地因此是一種廉價(jià)而穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，土地作為風(fēng)險(xiǎn)管理的一種基本方式，仍將長(zhǎng)期存在下去，它是現(xiàn)有保障和保險(xiǎn)機(jī)制不完善和不全面的有效補(bǔ)充。例如，在美國(guó)次貸危機(jī)所引發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)的沖擊下，沿海東部地區(qū)企業(yè)業(yè)績(jī)紛紛下滑，許多在東部打工的農(nóng)民失去工作，最終還是土地成為其最后保障，這也是土地的社會(huì)保障功能的重要體現(xiàn)。因此，“龍華、大蘭模式”從全國(guó)范圍的宏觀角度來看，是否合理，是否應(yīng)該突破現(xiàn)行體制、政策和法律方面的約束，是一個(gè)值得進(jìn)一步研究的問題。在條件成熟的地區(qū)，可以制定出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，推進(jìn)集體建設(shè)用地的高效運(yùn)作，政府應(yīng)該強(qiáng)化其公共品提供者的角色，從根本上避免合作社半社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)民股份合作社的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)

龍華股份合作社也是一種現(xiàn)代的企業(yè)組織形式。但是，股份合作社治理的細(xì)節(jié)方面需要進(jìn)一步深化。首先，構(gòu)建有效的委托—代理關(guān)系。由于信息的不對(duì)稱性，合作社管理者可能積極性不強(qiáng)，甚至產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”現(xiàn)象。因此，必須優(yōu)化合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高股份合作社的運(yùn)作效率。其次，要進(jìn)一步完善股本退出機(jī)制。應(yīng)允許股本在社員之間發(fā)生自由流轉(zhuǎn)，合作社可以制定股本流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價(jià)。鑒于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的特殊性，應(yīng)該制定合理科學(xué)的股本退出辦法，允許社員退出。對(duì)于退股老人，合作社應(yīng)一次性給予一定的現(xiàn)金補(bǔ)償，并贖回股份。

（三）政府行為監(jiān)管與規(guī)范

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為了更好地揭示制度變遷的規(guī)律，根據(jù)制度變遷主體的不同，將制度變遷分為強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷。現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)兩者完全區(qū)分又是困難的，兩者既相互聯(lián)系，又相互制約，共同推動(dòng)社會(huì)的制度變遷。但是兩者的這種互補(bǔ)關(guān)系，又并不意味著兩者可以相互替代。“龍華、大蘭模式”是以政府為土地制度變遷的主導(dǎo)力量，以政府的強(qiáng)制性變遷為主，強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷相結(jié)合的制度變遷過程。政府在土地制度變遷中所充當(dāng)?shù)膶?shí)施者和監(jiān)督者的雙重身份。這種雙重身份的存在有著巨大的危害性。對(duì)于政府行為的監(jiān)管和約束不足，成為滋生腐敗的溫床。規(guī)范政府在土地制度創(chuàng)新中的行為與角色，土地制度創(chuàng)新的主導(dǎo)模式必須盡快回歸到依法治地的軌道上來，在法律的監(jiān)督下，按照市場(chǎng)的規(guī)律進(jìn)行土地制度創(chuàng)新與變革。

“龍華、大蘭模式”為城郊地區(qū)土地制度創(chuàng)新提供了實(shí)踐模式。但對(duì)“龍華、大蘭模式”研究的意義更多的應(yīng)在于總結(jié)、發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前制度創(chuàng)新環(huán)境背景下制度創(chuàng)新過程中可能帶來的具有規(guī)律性的負(fù)面影響，有效規(guī)避這種負(fù)面影響，發(fā)揮典型模式的示范效應(yīng)，從而保持制度創(chuàng)新長(zhǎng)久的生命力。

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