公眾幸福指數(shù)與我國(guó)公共服務(wù)體系建設(shè)完善關(guān)系探討

■ 閆 明 博士（中國(guó)浦東干部學(xué)院科研部 上海 201204）

在我國(guó)“十一五”規(guī)劃中，政府開始明確提出以人為本、建設(shè)和諧發(fā)展社會(huì)的目標(biāo)，這個(gè)政策既符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，也與國(guó)內(nèi)外對(duì)主觀幸福感的重視不謀而合?！笆濉币?guī)劃也開始更加重視社會(huì)民生發(fā)展和公眾幸福問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外研究表明，個(gè)體主觀幸福感不僅決定個(gè)人的生活質(zhì)量，還與社會(huì)公共服務(wù)存在著密切關(guān)系。因此，公眾幸福與公共服務(wù)體系的完善也將影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定。

公眾幸福指數(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

對(duì)幸福的測(cè)量涉及到不同學(xué)科。經(jīng)濟(jì)學(xué)以“理性人”為前提，認(rèn)為幸福等同于最大效用。大衛(wèi)·布蘭奇勞爾和安德魯·奧斯瓦爾德建立的幸福模型設(shè)定了幸福指數(shù)（主觀滿意度水平）是個(gè)人實(shí)際的效用或福利、實(shí)際收入、親情及與個(gè)人相關(guān)的特性的函數(shù)。社會(huì)學(xué)則認(rèn)為個(gè)體是以群體為中心的“社會(huì)人”，因此，應(yīng)通過(guò)個(gè)人對(duì)自身生活質(zhì)量的主觀評(píng)價(jià)來(lái)計(jì)量幸福，側(cè)重于對(duì)客觀生活的主觀認(rèn)識(shí)（張進(jìn)、馬月婷，2007）。經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)量的維度包涵了主觀和客觀兩個(gè)方面，但可能忽略非理性因素對(duì)幸福感的影響，心理學(xué)量表中的維度僅是人們的最終心理感受結(jié)果，但未必能表達(dá)社會(huì)生活的具體方面對(duì)幸福感受的具體影響。社會(huì)學(xué)的“主觀認(rèn)知評(píng)價(jià)”強(qiáng)調(diào)個(gè)體的社會(huì)環(huán)境及其道德文化宗教等因素，但幸福感畢竟針對(duì)個(gè)體，是個(gè)體的主觀反應(yīng)（Cummins，R.A，2000）。

這些研究雖然提出的指標(biāo)各有差異，但均將幸福指數(shù)定義于主觀范疇。國(guó)內(nèi)對(duì)幸福指數(shù)的研究主要是基于核算的視角，以與GDP 體系相區(qū)別與對(duì)應(yīng)，實(shí)際上即是將幸福指數(shù)、國(guó)民幸福總值及作為發(fā)展目標(biāo)、考評(píng)手段的幸福評(píng)價(jià)體系模糊化處理，被視為廣義上的“幸福指數(shù)”（邢占軍、劉相，2008）。

目前國(guó)內(nèi)有代表性的幸福指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，主要有兩種情況：一是將幸福指數(shù)視為核算體系，不論其內(nèi)涵如何，本質(zhì)上即是國(guó)民幸?？傊档姆懂?，即所謂的“廣義幸福指數(shù)”、發(fā)展指數(shù)等，與國(guó)民生產(chǎn)總值一樣可作為統(tǒng)計(jì)體系；二是幸?？荚u(píng)體系，以幸?；蛐腋Ｖ笖?shù)作為政府及公共政策的目標(biāo)，從政府績(jī)效的角度，一般是上級(jí)政府考評(píng)下級(jí)政府的體系，包括組織體系和指標(biāo)體系，可視為基于“幸福指數(shù)”的科學(xué)發(fā)展觀之類的評(píng)價(jià)體系。

從2011年開始，在全國(guó)各級(jí)會(huì)議上，幸福指數(shù)成為熱門話題，如廣東省委十屆八次全會(huì)第一次全體會(huì)議提出了“加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東”的核心任務(wù)，并要求制定幸福廣東的指標(biāo)體系。在長(zhǎng)三角地區(qū)，幸福指數(shù)的構(gòu)建和幸福社會(huì)建設(shè)問(wèn)題也受到非常多的關(guān)注。但是，人類對(duì)發(fā)展的追求不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，人類生活中非經(jīng)濟(jì)因素的影響也會(huì)越大。在這種情況下，如何通過(guò)一個(gè)綜合的指標(biāo)，研究經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素的影響，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和追求進(jìn)步顯然具有非常重要的意義。從GDP 崇拜到幸福指數(shù)關(guān)懷是政府落實(shí)以人為本、科學(xué)發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，反映了政府對(duì)人民群眾切身利益問(wèn)題的深切關(guān)心與關(guān)注。因此，要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)就必須更好地關(guān)注民生，關(guān)注國(guó)民幸福指數(shù)，提升國(guó)民幸福感。

GDP崇拜、幸福指數(shù)與政府施政目標(biāo)

將國(guó)民幸福指數(shù)的追求與政府的施政目標(biāo)掛鉤，是多種因素共同作用的結(jié)果。從內(nèi)在因素來(lái)說(shuō)，是政府自身對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式認(rèn)識(shí)的提高；從外在因素來(lái)說(shuō)，是民眾幸福需求促使政府做出的一種回應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)，用GDP 指標(biāo)考核本身并沒有錯(cuò)，但如果唯GDP 是從，搞GDP崇拜而不關(guān)心民生福祉，就不符合以人為本的科學(xué)發(fā)展觀要求，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。把公眾的幸福指數(shù)作為硬指標(biāo)，摒棄GDP 至上的政績(jī)觀，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，由重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)數(shù)字轉(zhuǎn)向關(guān)注公眾的主觀幸福感（鄭方輝，2011）。

隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，我國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的認(rèn)識(shí)也有了進(jìn)一步提高，從一味地追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，轉(zhuǎn)向關(guān)注人文社會(huì)環(huán)境指標(biāo)。無(wú)論是“十二五”規(guī)劃綱要，還是各地的“十二五”規(guī)劃，都主動(dòng)調(diào)低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。2012年，我國(guó)把經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度調(diào)低到8%以下，把更多政策和資源投向民生，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)民的幸福感受，這是政府在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的自覺，也是政府對(duì)施政目標(biāo)認(rèn)識(shí)的一大提高。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，處于中等收入階段的國(guó)家，居民的幸福感提升對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不敏感，而更多地關(guān)注成功與幸福。在各項(xiàng)政策制定過(guò)程中，為民眾謀幸福、為民眾提供優(yōu)越的生存與發(fā)展條件，將成為政府工作所遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，隨著人們對(duì)于幸福指數(shù)的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，很多地區(qū)已經(jīng)把幸福指數(shù)納入政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。政府施政目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)是科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。幸福就是讓人們生活得舒心、安心、放心，對(duì)未來(lái)有信心?！靶腋Ｖ笖?shù)”一般包括三個(gè)方面：群眾對(duì)生存狀態(tài)的滿意度，如就業(yè)、收入、社保、安全、社會(huì)和諧等；對(duì)生活質(zhì)量的滿意度，如居住、醫(yī)療、教育、文化娛樂狀況等；對(duì)政治權(quán)利的滿意度，如知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)等的落實(shí)情況。在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)，應(yīng)本著科學(xué)合理的原則，把與民生密切相關(guān)的指標(biāo)納入考核，使抽象的幸福具體化，形成科學(xué)的考核指標(biāo)體系（謝煥格，2011）。

幸福指數(shù)與公共服務(wù)體系建設(shè)

（一）公眾幸福指數(shù)與民生發(fā)展需求

提升公眾幸福指數(shù)體現(xiàn)了關(guān)注民生、推動(dòng)和諧社會(huì)的理念。提升居民以幸福指數(shù)為核心的生活質(zhì)量，必須努力實(shí)現(xiàn)人的基本生存需求和實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)利相關(guān)的普遍需求，這就要求社會(huì)決策者堅(jiān)持關(guān)注民生。發(fā)展公共服務(wù)體系，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，解決如何讓公眾共享發(fā)展成果的重要命題。

我國(guó)“十二五”規(guī)劃明確將“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系”作為主要規(guī)劃之一，表明了中央對(duì)民生問(wèn)題的高度關(guān)注。而多個(gè)地區(qū)在結(jié)合本地情況制定具體規(guī)劃建議時(shí)，增加了幸福指數(shù)的評(píng)價(jià)，其強(qiáng)調(diào)的主體內(nèi)容便是保障和改善民生，大力發(fā)展公共服務(wù)體系。要解決好民生問(wèn)題，就是要在提升民眾幸福指數(shù)方面有所作為，而建立健全基本公共服務(wù)體系，努力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，則是政府提升民眾幸福指數(shù)的重要著力點(diǎn)。

對(duì)于幸福指數(shù)的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)的就是社會(huì)個(gè)體客觀存在狀態(tài)和主觀心理體驗(yàn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)的重要意義。從某種程度上說(shuō)，提高人們的生活質(zhì)量，就是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的現(xiàn)實(shí)途徑之一，因?yàn)槿藗兩钯|(zhì)量的提升集中反映了社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的程度。一方面，由于地域、文化和個(gè)體體驗(yàn)等的差異，不同地區(qū)、不同的人對(duì)生活質(zhì)量的追求和感受會(huì)產(chǎn)生一定差異；另一方面，在對(duì)生活質(zhì)量的基本要求上，又體現(xiàn)出一些共同的要求，即對(duì)健康、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政治、文化等各方面條件的追求，對(duì)自我發(fā)展的追求?？傊瑢?duì)幸福指數(shù)進(jìn)行科學(xué)地評(píng)價(jià)，同時(shí)從人民生活質(zhì)量的范疇上拓展對(duì)幸福指數(shù)的理解，對(duì)于我國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步改革和發(fā)展具有重要的意義和作用。

在我國(guó)各地區(qū)的“十二五”規(guī)劃建議中，也增加了幸福指數(shù)評(píng)價(jià)。首先是希望發(fā)揮幸福指數(shù)在衡量社會(huì)進(jìn)步發(fā)展中的重要功能，從而補(bǔ)充以往僅僅使用GDP等反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)作為衡量社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的做法。改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了舉世矚目的大發(fā)展，而接下來(lái)的重點(diǎn)則應(yīng)該是追求“國(guó)富”與實(shí)現(xiàn)“民強(qiáng)”并舉。從單一的GDP評(píng)價(jià)到補(bǔ)充更具人性化的幸福指數(shù)評(píng)價(jià)，恰恰反映了我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，即從追求單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀到堅(jiān)持并踐行以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀（何正欣，2011）。

對(duì)民生的關(guān)注，需要在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中得到明顯體現(xiàn)。要在政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中設(shè)置民生指標(biāo)，并附以較高的權(quán)重。我國(guó)很多地方也已經(jīng)開始關(guān)注這一問(wèn)題，例如，廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系把“人民生活”列為一級(jí)指標(biāo)，就起到很好的導(dǎo)向作用。另外，民生幸福與否，沒有人比民眾自己更清楚，政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主觀指標(biāo)設(shè)計(jì)中也要涉及民生指標(biāo)，讓人民自己評(píng)價(jià)自己的民生幸福感。

（二）公眾幸福指數(shù)與公共服務(wù)體系建設(shè)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能模式也出現(xiàn)了一定轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變就是要把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能型政府職能模式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限政府職能模式，說(shuō)到底，就是要轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

從公民導(dǎo)向的邏輯源頭來(lái)看，服務(wù)型政府必然為績(jī)效型政府，評(píng)價(jià)政府績(jī)效是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。以政府績(jī)效來(lái)看待及評(píng)判發(fā)展有著現(xiàn)實(shí)意義，它為政府的理想職能、政府競(jìng)爭(zhēng)的方向、政府變革等議題增添了具體的民間標(biāo)準(zhǔn)。要實(shí)現(xiàn)幸福指數(shù)發(fā)展的目標(biāo)，政府首先要做好職能定位，按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，政府所扮演的角色理應(yīng)是為民眾提供更好服務(wù)的“守夜人”，就是要打造服務(wù)型政府。如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民幸福的最大化，是政府公共管理最重要的職責(zé)。

幸福指數(shù)在我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)當(dāng)中，也已經(jīng)起到了一定作用。廣東省作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，政府和民眾對(duì)于幸福指數(shù)的理解也走在前沿。廣東省政府引入了一些第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此來(lái)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。華南理工大學(xué)公共政策課題組連續(xù)多年針對(duì)廣東全省21個(gè)地級(jí)以上市、121個(gè)縣（市、區(qū)）兩級(jí)地方政府開展政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)，將地方政府職能定位于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約運(yùn)作成本、實(shí)現(xiàn)公眾滿意五個(gè)領(lǐng)域?qū)?，全面體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和政績(jī)觀，指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)又好又快，把環(huán)境保護(hù)、政府成本納入導(dǎo)向?qū)印?/p>

李楨業(yè)（2008）等人從城市居民綜合福祉角度對(duì)沿海地區(qū)城市居民的幸福指數(shù)進(jìn)行了實(shí)證分析。從反映居民幸福指數(shù)的指標(biāo)看，我國(guó)沿海12省份間存在著十分明顯的差距。其中，長(zhǎng)三角、珠三角和京津地區(qū)的居民享受了沿海地區(qū)最高的幸福指數(shù)。三大經(jīng)濟(jì)圈是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，其城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共福祉環(huán)境相對(duì)較為完善，從而使這些地區(qū)的居民保持著國(guó)內(nèi)的最高生活水準(zhǔn)。其中，長(zhǎng)三角的江浙，珠三角的廣東與京津兩市的居民幸福指數(shù)并無(wú)明顯差距。海南、廣西、福建等省份的居民基本生存環(huán)境較好，而人口密度適當(dāng)，人均享有的公共資源較為充裕，這在很大程度上彌補(bǔ)了他們與三大經(jīng)濟(jì)圈居民之間的幸福指數(shù)差距。

目前包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府，都把縮小居民收入差距作為公共政策的首要目標(biāo)，但是這種縮小地區(qū)差距的目標(biāo)，不能僅僅局限在經(jīng)濟(jì)收入差距方面，而應(yīng)放在能夠真實(shí)反映居民生活水準(zhǔn)的基本生存環(huán)境和公共福祉環(huán)境方面。

目前，我國(guó)很多城市的發(fā)展并沒有能夠全力為民眾謀求更多的福祉，只是給私人資本提供越來(lái)越大的利潤(rùn)空間。造成這種局面的原因是多方面的，其主要原因在于政府對(duì)公共投資管理的缺位，即公共投資不是致力于提高居民幸福指數(shù)，而是跟著某些政府官員走，而一些官員又跟著資本走，結(jié)果導(dǎo)致公共利益不斷被私人資本侵蝕。如果能從預(yù)算制度上嚴(yán)格規(guī)定公共投資應(yīng)該負(fù)擔(dān)的各種福祉支出，確保各項(xiàng)居民福祉性投資的投入到位，那么公共服務(wù)體系建設(shè)將變得更為完善，民眾的幸福指數(shù)也將進(jìn)一步提高。

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