我國宏觀調(diào)控權(quán)運行的法治理念探索

■陽永恒 博士生（1、中南林業(yè)科技大學政法學院 長沙 410004 2、中南大學 長沙 410083）

我國宏觀調(diào)控權(quán)運行的法治理念探索

■陽永恒1、2博士生（1、中南林業(yè)科技大學政法學院 長沙 410004 2、中南大學 長沙 410083）

宏觀調(diào)控權(quán)的運行應當遵行獨立化運行理念和協(xié)調(diào)化運行理念。但現(xiàn)實中獨立化運行理念和協(xié)調(diào)化運行理念可能存在沖突，沖突的化解之道在于科學制定宏觀調(diào)控基本法。宏觀調(diào)控基本法應當使央行的貨幣調(diào)控權(quán)進一步獨立化，加強財稅手段與貨幣政策的協(xié)調(diào)，同時增加程序上的透明度及其責任保障機制，賦予地方一定的宏觀調(diào)控權(quán)，尤其是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)。

宏觀調(diào)控 獨立化 協(xié)調(diào)化法治理念

宏觀調(diào)控權(quán)獨立化運行理念與協(xié)調(diào)化運行理念

所謂宏觀調(diào)控權(quán)的獨立化運行理念，是指宏觀調(diào)控主體依法行使宏觀調(diào)控權(quán)時具有獨立判斷權(quán)力，不受外部和內(nèi)部各種因素的非法干涉。具體來說，宏觀調(diào)控權(quán)獨立化運行理念反映在：其一，在調(diào)控主體與非調(diào)控主體的關(guān)系上，只有調(diào)控主體才享有宏觀調(diào)控權(quán)，除此之外的任何組織和個人都不得享有這項權(quán)力。這些非調(diào)控主體可能是群眾組織和個人，可能是中央和地方行政機關(guān)，還可能是特定的權(quán)力機關(guān)。一句話，只要是沒有依法取得宏觀調(diào)控權(quán)的，都屬于非調(diào)控主體的范圍。這些組織和個人就既無宏觀調(diào)控權(quán)，也不能非法干涉調(diào)控主體合法正常的調(diào)控活動；其二，在同級調(diào)控主體之間的關(guān)系上，各調(diào)控主體依法享有獨立的宏觀調(diào)控權(quán)；其三，在上下級調(diào)控主體之間的關(guān)系上，上下級調(diào)控主體相互不受對方的非法干涉，調(diào)控主體按集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的原則，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)依法獨立行使職權(quán)。上級調(diào)控主體不能越俎代皰，下級調(diào)控主體不能架空上級調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)力。

宏觀調(diào)控權(quán)運行除遵守獨立化理念以外，同時還應當遵守協(xié)調(diào)化運行理念。協(xié)調(diào)化運行理念是指各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使時，相互之間要協(xié)調(diào)，同時國家的宏觀調(diào)控與市場機制作為兩種資源配置的基本方式彼此要協(xié)調(diào)。此即內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)問題。就內(nèi)部協(xié)調(diào)來說，它具體又包括兩個方面的內(nèi)容：一是各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使目標上的協(xié)調(diào)。各具體目標要服從總體目標即國民經(jīng)濟的總量平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，并最終實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康地發(fā)展。二是各具體宏觀調(diào)控權(quán)行使方式上的協(xié)調(diào)。諸種宏觀調(diào)控權(quán)行使方式中，它們因各自特點的不同，對經(jīng)濟的調(diào)控作用也有相當大差異。它們起作用的猛烈程度不同，時滯效應不一樣，在實施過程中遇到的阻力也有很大差別。由于宏觀調(diào)控權(quán)行使方式上的特點和差異，使它們在經(jīng)濟調(diào)控上各有優(yōu)越性和局限性，單獨使用某一種方式難以擔當調(diào)控經(jīng)濟的重任。相反，如果協(xié)調(diào)使用這些調(diào)控方式，適時操作，力度適當，就能充分發(fā)揮其互補功能和組合優(yōu)勢。

就宏觀調(diào)控運行的外部協(xié)調(diào)來說，宏觀調(diào)控權(quán)的運行必須與市場機制相機結(jié)合，始能發(fā)揮出其最佳的調(diào)控效果。可以說，當代各國經(jīng)濟的發(fā)展都不可能依賴國家或市場單獨來完成，各國在實踐中都毫無例外地選擇了國家調(diào)控與市場規(guī)制相機結(jié)合的模式，對這一問題的解釋可以分為兩個方面來回答。首先，市場機制的運行離不開國家的宏觀調(diào)控。為了減少市場試驗過程需要的時間和付出的代價，國家的宏觀調(diào)控就顯得十分必要。其次，國家的宏觀調(diào)控離不開市場機制的有效運行。市場為國家的宏觀調(diào)控權(quán)的行使提供了微觀基礎(chǔ)。市場機制是一個自律性質(zhì)的機制，企業(yè)等經(jīng)濟單元應具有自我利益主張，進行自我約束，遵循價值規(guī)律的調(diào)節(jié)，只有這些單元進入到自律體系以后，價格等市場供求信號才會正常顯示出來，而市場價格等信號不能正常顯示的地方，國家宏觀調(diào)控就會失去方向，同時，宏觀調(diào)控的諸多方式最終只有通過市場的中介才能起到較好的調(diào)控效果，所謂間接調(diào)控的道理亦在其中。

宏觀調(diào)控權(quán)獨立化與協(xié)調(diào)化運行理念的沖突

在我國宏觀調(diào)控的實踐中，此二者關(guān)系有時并沒有很好理順，出現(xiàn)了兩種理念實施上的沖突。

首先，在需要堅持獨立化運行理念的時候，卻受到某些政府權(quán)力以協(xié)調(diào)名義不當干涉。以中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)為例，根據(jù)《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定。并在國務(wù)院領(lǐng)導下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，履行職責，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團體和個人的干涉。因此可以說中國人民銀行的貨幣調(diào)控權(quán)是有一定獨立性的。但從現(xiàn)實運作情況看，我國中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)常常受到地方政府部門和中央政府部門的不當干預。在1993年中央加強宏觀調(diào)控以及人民銀行推行大區(qū)制以前，人民銀行的貨幣調(diào)控權(quán)更多地受到了地方政府部門的不當干涉，而此后地方政府部門的直接干涉少了一些，相反倒是中央某些部門的干預突出些。這些干預通常是打著協(xié)調(diào)的名義，卻行部門利益保護之實，由此必然會損害中央銀行貨幣調(diào)控權(quán)的權(quán)威性和社會公共利益，不利于金融宏觀監(jiān)督作用的正常發(fā)揮，也不利于順利實現(xiàn)貨幣政策最終目標。

其次，在需要堅持協(xié)調(diào)化運行理念的時候，個別宏觀調(diào)控權(quán)力卻擅自獨立運行。這集中體現(xiàn)在幾個地方：一是同一宏觀調(diào)控部門行使的具體宏觀調(diào)控權(quán)不能協(xié)調(diào)配合使用。另外是宏觀調(diào)控決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)協(xié)調(diào)不夠理想，這點在房地產(chǎn)市場調(diào)控中表現(xiàn)非常突出。從2006年“國六條”到近兩年的“國九條”、“國十條”、“國五條”的陸續(xù)出臺，中央層面的房地產(chǎn)調(diào)控決策十分嚴厲和堅決，但實際效果卻大打折扣。其中一個重要原因，就是中央層面的房地產(chǎn)調(diào)控決策權(quán)與地方層面的房地產(chǎn)調(diào)控執(zhí)行權(quán)不夠協(xié)調(diào)，地方政府作為宏觀調(diào)控的執(zhí)行主體，基于地方財政收入、地方經(jīng)濟發(fā)展等因素而未能堅決執(zhí)行調(diào)控措施。

宏觀調(diào)控權(quán)獨立化與協(xié)調(diào)化運行沖突的化解

宏觀調(diào)控權(quán)的運行除了遵守獨立化的要求，它還必須滿足協(xié)調(diào)化的要求。獨立化與協(xié)調(diào)化相輔相成，缺一不可。協(xié)調(diào)化側(cè)重于強調(diào)權(quán)力的合作效應，而獨立化側(cè)重于強調(diào)權(quán)力的分工和各司其責。協(xié)調(diào)不是取代和拋棄獨立的協(xié)調(diào)，而是在權(quán)力獨立的基礎(chǔ)上進行協(xié)調(diào)；同樣，獨立不是孤立，不是取代和拋棄協(xié)調(diào)的獨立，而是在相互協(xié)調(diào)的前提下相對的獨立，兩者辯證統(tǒng)一，共同服務(wù)于市場經(jīng)濟調(diào)控總目標。我國當前宏觀經(jīng)濟調(diào)控中出現(xiàn)的上述沖突現(xiàn)象，說到底還是宏觀調(diào)控權(quán)如何獨立以及如何協(xié)調(diào)問題缺乏法治保障的結(jié)果。筆者認為，當前我國宏觀調(diào)控權(quán)獨立化與協(xié)調(diào)化運行沖突化解的法律對策，主要是及時制定《中華人民共和國宏觀調(diào)控基本法》。對宏觀調(diào)控基本法的作用和意義，有學者將之概括為四個方面：它是實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟政策的基本法；它是處理重大經(jīng)濟關(guān)系的法律依據(jù)；它是解決部門地區(qū)之間利益沖突的法律準繩；它是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的法律保障。也有學者將之概括為：它有助于落實憲法第七條規(guī)定，健全整個宏觀調(diào)控法律體系；它能夠?qū)⒑暧^調(diào)控納入法治化軌道；它有利于促進我國經(jīng)濟的總體平衡增長和我國經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略的實現(xiàn)；它是我國融入世界經(jīng)濟一體化尤其是加入WTO的需要（洪治綱，2002）。

筆者所稱的《中華人民共和國宏觀調(diào)控基本法》，其實在有的學者的研究中稱為《中華人民共和國宏觀調(diào)控法》，有的稱為《促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》（盧炯星，2011），因為宏觀調(diào)控必然涉及未來眾多相關(guān)法律和實施細則，不是《中華人民共和國宏觀調(diào)控法》所能夠全部規(guī)定和涵蓋的，現(xiàn)在最緊迫的是要制定宏觀調(diào)控的基本規(guī)則。而《促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》的稱謂雖然國外也有類似表達，但它畢竟不能涵蓋宏觀調(diào)控的所有目標領(lǐng)域，它的目標僅僅鎖定在經(jīng)濟穩(wěn)定與是否增長兩點上，所以有學者關(guān)于指望《促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》盡快出臺，從而成為經(jīng)濟法真正的龍頭法的夢想也是難以實現(xiàn)的。筆者認為《中華人民共和國宏觀調(diào)控基本法》的稱謂可能更貼切。當然《中華人民共和國宏觀調(diào)控基本法》在解決宏觀調(diào)控權(quán)獨立與協(xié)調(diào)關(guān)系問題上必須注意以下三個側(cè)重點：

其一，央行的貨幣調(diào)控權(quán)應當進一步獨立化。央行的獨立性改進主要在于爭取將其從國務(wù)院的下屬機構(gòu)法律地位中解脫出來，可以直接改為對全國人大及其常委會負責。這樣可以使央行貨幣調(diào)控權(quán)的行使少受政府短期經(jīng)濟政策的束縛，也有助于避免宏觀經(jīng)濟調(diào)控方向改變太快，最后變成了投機性調(diào)控。為此，《人民銀行法》關(guān)于“中國人民銀行就年度貨幣供應量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項作出的決定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行”之類的規(guī)定就要相應修改。

其二，在宏觀調(diào)控權(quán)的協(xié)調(diào)方面，加強財稅政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)是重點。2008年全球金融海嘯，迫使各國重拾凱恩斯主義，從具體調(diào)控手段和措施來看，基本都是多手段協(xié)同運用，且貨幣政策與財稅政策協(xié)調(diào)運用是其中重點。探究其中原因主要在于，此兩種宏觀調(diào)控權(quán)力各自作用的范圍是有限的，各自作用的程度也是有限的，同時都可能出現(xiàn)“時滯性”問題，且“時滯性”問題的具體表現(xiàn)不一樣等。一般財稅政策的出臺比較復雜，但一旦通過法定機關(guān)批準后實施起來效果直接有力，而貨幣政策的出臺相對靈活簡單，但它對市場的影響是間接的甚至是緩慢的（趙文凱，2010）?？傊瑑H考慮其中一種調(diào)控權(quán)力通常是不夠的。

其三，無論是宏觀調(diào)控權(quán)獨立化還是協(xié)調(diào)化運行都需要增加程序上的透明度及其責任保障機制。近幾年來，我國的某些宏觀調(diào)控措施缺乏應有的程序上的透明度，比如證券市場面對股市萎靡降低印花稅或面對股市泡沫需要提高印花稅時，常常半夜發(fā)布，被人形象地稱為“半夜雞叫”。這實質(zhì)上就是宏觀調(diào)控權(quán)沒有以確定透明的程序進行。至于宏觀調(diào)控的責任機制問題，近些年來經(jīng)濟法學界越來越重視本問題研究，但其中一個重要分歧在于，宏觀調(diào)控責任是否只有政治責任，是否宏觀調(diào)控行為具有不可訴性？筆者認為宏觀調(diào)控有一般法律責任與政治責任兩種，政治責任不以合法違法為判斷標準，而是以調(diào)控結(jié)果為標準的，哪怕是合法程序和方式作出來，只要結(jié)果公眾或上級不滿意就要承擔政治責任。而如果在宏觀調(diào)控過程中出現(xiàn)程序等違法事項，當然就可能要承擔一般的刑事、行政乃至民事責任，甚至公益訴訟的問題也是可以研究和嘗試的。

其四，要賦予地方一定的宏觀調(diào)控權(quán)，尤其是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)。宏觀調(diào)控的獨立與協(xié)調(diào)運行問題還涉及到地方宏觀調(diào)控權(quán)尤其是區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)力問題。有論者認為，宏觀調(diào)控權(quán)集中在中央，尤其是全國人大及其常委會，地方不能享有宏觀調(diào)控權(quán)。這種觀點其實是與現(xiàn)實需求脫節(jié)的。從經(jīng)濟現(xiàn)實看，地方經(jīng)濟的區(qū)域化是非常明顯的，宏觀經(jīng)濟不能僅僅機械地理解為是全國范圍的，各區(qū)域經(jīng)濟本身也是需要有自身的調(diào)控制度和權(quán)力的，否則如何發(fā)展地方區(qū)域經(jīng)濟？從法律需求看，《立法法》規(guī)定有關(guān)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、金融、外貿(mào)的基本制度只能制定法律，同時也還存在授權(quán)國務(wù)院立法的情形。但有人據(jù)此就得出地方是沒有宏觀調(diào)控權(quán)的，也有人據(jù)此認定宏觀調(diào)控權(quán)主要集中在全國人大及其常委會（王全興，2011），這無疑是曲解了上述規(guī)定。因為它只是涉及宏觀調(diào)控的“基本制度”，沒有說所有宏觀調(diào)控制度都是這樣的。而且它也說明全國人大及其常委會擁有的只是宏觀調(diào)控基本制度的立法權(quán)。所以不能據(jù)此排除地方宏觀調(diào)控權(quán)乃至區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)存在的合法性。當然，在未來的《中華人民共和國宏觀調(diào)控基本法》中，最好能明確清晰地肯定地方宏觀調(diào)控權(quán)和區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控權(quán)的合法性。這樣可以避免理論與實踐的誤解，同時又能滿足宏觀調(diào)控權(quán)獨立與協(xié)調(diào)辯證統(tǒng)一的法治要求。

1.徐孟洲.對制定《宏觀經(jīng)濟調(diào)控法》的構(gòu)思[J].法學雜志，2001（3）

2.洪治綱.制定宏觀調(diào)控基本法刻不容緩[J].廣西政法管理干部學院學報，2002（12）

3.盧炯星.中國宏觀調(diào)控基本法30年研究回顧與展望[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=11749，2009-12-01/2011-07-19

4.趙文凱.試論我國宏觀調(diào)控手段綜合協(xié)調(diào)制度的完善—從華爾街金融危機說起[J].山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報，2010（1）

5.王全興.《宏觀調(diào)控權(quán)運行的法律問題》序[EB/OL].http：//www.cel.cn/show.aspc_id=104&c_upid=103&c_grade=3&a_id=7075，2010-05-09/2011-7-19

湖南省教育廳教育科學研究項目（編號：12C0425）和湖南省情決策與咨詢研究項目（編號：2012ZZ17）

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