公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制多元化有效實(shí)施的若干思考

■ 薛 菁 教授（中共福州市委黨校 福州 350014）

向社會(huì)提供公共安全產(chǎn)品與服務(wù)是政府的責(zé)任，長(zhǎng)期以來我國(guó)實(shí)行以政府為主體的單一中心的供給體制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的日益復(fù)雜，公眾對(duì)安全服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的要求日益提高，加上政府部門財(cái)力和能力的制約，公共安全產(chǎn)品與服務(wù)有效供給和需求的矛盾凸顯。在這種背景下，保安公司、治安承包、社區(qū)警務(wù)等市場(chǎng)化、社會(huì)化供給形式應(yīng)運(yùn)而生。借助多元力量提供部分公共安全產(chǎn)品與服務(wù)成為當(dāng)前應(yīng)對(duì)我國(guó)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)有效供給不足的理性選擇。但公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給手段和方式的多元化不只是簡(jiǎn)單的形式上的變化，應(yīng)是從外到內(nèi)的全方位的變革，因此需要對(duì)其產(chǎn)生的動(dòng)因、有效實(shí)施的前提條件、保障措施和應(yīng)注意的問題進(jìn)行理性的思考。

公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制多元化動(dòng)因

（一）理論動(dòng)因

公共性是公共安全產(chǎn)品與服務(wù)提供的邏輯起點(diǎn)，傳統(tǒng)公共產(chǎn)品理論認(rèn)為公共安全產(chǎn)品與服務(wù)涉及全體社會(huì)成員的利益，生產(chǎn)成本需要受益者共同分擔(dān)，而個(gè)人消費(fèi)“量”卻無法確定，具有純公共產(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，應(yīng)該由政府部門提供。但事實(shí)上并非如此，政府不只是公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的唯一提供者。

第一，市場(chǎng)可以成為公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的提供主體。薩繆爾森從物品消費(fèi)的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)角度區(qū)分了公共物品與私人物品。但隨后很多學(xué)者在研究中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)格符合定義要求的“純公共物品”非常少，更多的是介于二者之間的準(zhǔn)公共物品。在供給安排上，純公共物品和部分競(jìng)爭(zhēng)性準(zhǔn)公共物品由政府負(fù)責(zé)提供，而排他性準(zhǔn)公共物品由于可以通過收費(fèi)得到合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，完全可借助市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)供求平衡。從屬性上分析，公共安全產(chǎn)品與服務(wù)中既有純公共產(chǎn)品又有準(zhǔn)公共物品。國(guó)防安全、國(guó)家對(duì)罪犯的教育和改造、關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的單位以及重點(diǎn)要害部位的治安防范等純公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的供給理所當(dāng)然是政府的責(zé)任；而準(zhǔn)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)如收費(fèi)停車場(chǎng)、住宅小區(qū)和工業(yè)園區(qū)的治安防范、社區(qū)治安綜合治理、交通安全教育培訓(xùn)、城市火災(zāi)抗御設(shè)施等，根據(jù)其受益范圍，引入市場(chǎng)力量來供給，不僅符合經(jīng)濟(jì)利益原則，而且提供的質(zhì)量和效率更有保障。

第二，社會(huì)力量也可以是公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的提供主體。在公共產(chǎn)品中，有一些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)不是截然分開的，由此出現(xiàn)了消費(fèi)型生產(chǎn)者的概念。與消費(fèi)型生產(chǎn)者相對(duì)應(yīng)的是常規(guī)生產(chǎn)者，那些為了交換而生產(chǎn)的社會(huì)中的個(gè)人和群體，被稱為“他們所提供的那些物品和服務(wù)的常規(guī)生產(chǎn)者”（邁克爾·麥金尼斯，2000）。消費(fèi)生產(chǎn)者則是指有些產(chǎn)品的消費(fèi)者或消費(fèi)者群體在消費(fèi)之余，還可能有助于他們所消費(fèi)的某些物品和服務(wù)的生產(chǎn)，這時(shí)生產(chǎn)角色與消費(fèi)角色相融合，誕生了“生產(chǎn)型消費(fèi)者”。伴隨著生產(chǎn)型消費(fèi)者的出現(xiàn)，協(xié)作生產(chǎn)取代了單獨(dú)生產(chǎn)，要求消費(fèi)者積極參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。公共安全產(chǎn)品與服務(wù)就屬于這一類型的公共產(chǎn)品，高效的安全產(chǎn)品與服務(wù)的提供應(yīng)是一個(gè)公共部門同其服務(wù)對(duì)象相互協(xié)作的過程。

因此，在公共安全產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域存在著三個(gè)提供主體：以政府為主體、以市場(chǎng)力量為主體、以非營(yíng)利組織或公民自治組織等社會(huì)化力量為主體。正如美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯（2003）在《民營(yíng)化與公私伙伴關(guān)系》一書中所提到的，城市公共安全服務(wù)可以通過政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包和志愿安排等方式提供。

（二）現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

改革開放以來，人們的利益主體意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)各群體的利益需求呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域需求多樣化的同時(shí)，在社會(huì)生活領(lǐng)域?qū)舶踩男枨笠踩遮厰U(kuò)大，呈現(xiàn)出多樣化和個(gè)性化的特征。與此同時(shí)，由國(guó)家壟斷的公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給無論是質(zhì)量還是效率都越來越滿足不了人們的需要。

解決當(dāng)前公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供求失衡的矛盾，有三條途徑可供選擇：一是存量調(diào)整，即調(diào)整政府部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以減少其他公共品供給量為代價(jià)，來解決公共安全投入需求增長(zhǎng)的問題；二是增加稅收，取得增量收入滿足人們的公共安全需要；三是引入外部力量，彌補(bǔ)政府公共安全供應(yīng)量的不足。前兩種途徑顯然不是明智的，因此探索多元化供給機(jī)制成為解決當(dāng)前公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供求失衡的理性選擇。

多元化公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制有效實(shí)施的前提保障

（一）合理界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制中的職能

從國(guó)外實(shí)踐考察，供給機(jī)制多元化改革存在一些風(fēng)險(xiǎn)，如國(guó)家警務(wù)管理的“缺位”問題、國(guó)家警察權(quán)力“尋租”問題、私營(yíng)警務(wù)濫用職權(quán)的問題等。要規(guī)避這些風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)重要的前提是明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)的合理邊界，設(shè)計(jì)出最充分有效的供給方式。

以非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性為標(biāo)準(zhǔn)，研究者們一般把公共安全產(chǎn)品與服務(wù)分為四種類型。第一類是具有明顯的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和相當(dāng)程度的政治性，屬于純公共產(chǎn)品的公共安全服務(wù)，屬于政府及其職能部門的供給責(zé)任和法定職責(zé)，民間資本尤其是私人資本決不能介入，否則，將會(huì)導(dǎo)致公共安全服務(wù)發(fā)生質(zhì)變，背離社會(huì)公益、國(guó)家安定的價(jià)值目標(biāo)。第二類是具有明顯的社會(huì)公益性但并不都具備純公共產(chǎn)品特征的公共安全服務(wù)類產(chǎn)品，如社會(huì)救助站等，可以通過政府定價(jià)并嚴(yán)格監(jiān)管的方式將這類公共安全產(chǎn)品與服務(wù)中收益較強(qiáng)的部分逐漸向社會(huì)開放，以求增加供應(yīng)量，促進(jìn)安全保障的公平與公正。第三類是公共安全基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備，具有收益的內(nèi)在和外在統(tǒng)一性，可以適當(dāng)引入社會(huì)資金，以改善政府財(cái)政資金不足、公共安全基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備拖欠賬嚴(yán)重的狀況。第四類是競(jìng)爭(zhēng)性和排他性都比較強(qiáng)的安全服務(wù)，如私人保鏢服務(wù)等，實(shí)質(zhì)上是私人產(chǎn)品，完全可以交給市場(chǎng)提供。因此公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給機(jī)制的實(shí)施范圍應(yīng)界定在第二、三類產(chǎn)品的提供上。

（二）健全制度設(shè)計(jì)并規(guī)范多元化供給機(jī)制中各主體行為

公共安全是一種公共福利，參與其中的各方成員的權(quán)、責(zé)、義、利需要通過一定的組織與制度方式予以明確，并上升到法律法規(guī)的高度。在西方國(guó)家公共安全服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化推行的30年中逐漸認(rèn)識(shí)到規(guī)制的確立對(duì)于公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化有效提供的重要性。斯科特·沃爾斯頓（2003）運(yùn)用200個(gè)國(guó)家1985-1999年的分組數(shù)據(jù)來驗(yàn)證規(guī)制改革和公共服務(wù)民營(yíng)化有效性之間的關(guān)系，研究結(jié)果表明規(guī)制的確立應(yīng)先于公共服務(wù)的民營(yíng)化。我國(guó)在公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給的嘗試中也存在著無法可依的問題，如缺乏合同談判、準(zhǔn)入資格和上崗條件、招標(biāo)中的標(biāo)底設(shè)置和合同終止等實(shí)施規(guī)定，缺乏有效的關(guān)于產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，缺乏對(duì)市場(chǎng)化、社會(huì)化供給主體在價(jià)格、審計(jì)、會(huì)計(jì)、仲裁、監(jiān)理、核算、監(jiān)督等方面的制度供應(yīng)規(guī)則，因此需要盡快健全規(guī)制，規(guī)范合作主體的行為。

首先，政府應(yīng)盡快出臺(tái)專門的、系統(tǒng)的法律或法規(guī)，對(duì)公共安全產(chǎn)品與服務(wù)各提供主體在合作中應(yīng)遵循的方針原則、組織管理、多元主體的權(quán)利和職責(zé)加以規(guī)范。其次，政府加大依法管理力度，營(yíng)造規(guī)范的外部環(huán)境和良好的市場(chǎng)秩序，約束提供者間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)力量提供公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的內(nèi)容、價(jià)格、質(zhì)量、數(shù)量等進(jìn)行監(jiān)管。最后，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，出臺(tái)相關(guān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和產(chǎn)業(yè)政策，為公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給的多元化提供政策保障。

（三）探索科學(xué)的公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給主體間的合作流程

在公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給機(jī)制下，各供給主體間的合作貫穿于公共安全管理與服務(wù)的全過程。以公共安全事故為例，發(fā)生前的防控、發(fā)生時(shí)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、發(fā)生后的公共安全服務(wù)評(píng)價(jià)及其服務(wù)手段和機(jī)制的修正和完善，都需要多元主體間的合作與協(xié)調(diào)。因此，公共安全服務(wù)多元化供給機(jī)制的有效發(fā)揮要求制定科學(xué)、高效的公共安全服務(wù)多元化供給主體間的合作流程。

有效實(shí)施公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制多元化應(yīng)注意的問題

（一）多元行動(dòng)者的合作意識(shí)問題

公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給機(jī)制要求形成公共安全服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包含了政府間合作、公私伙伴關(guān)系及社會(huì)間合作等多種合作形式。而合作網(wǎng)絡(luò)中各利益主體之間合作意向和共同的認(rèn)知是其有效運(yùn)作的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。缺少了合作意識(shí)，多元行動(dòng)者間相互推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任等現(xiàn)象就可能出現(xiàn)，公共品供給效率就大打折扣。在我國(guó)，公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元提供者合作意識(shí)的培育可以從以下方面著手：政府方面，公安機(jī)關(guān)要樹立成本效益觀念，轉(zhuǎn)變警務(wù)職能理念，增強(qiáng)合作意識(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)全能型向有限型和服務(wù)型供給模式的轉(zhuǎn)變；社會(huì)和市場(chǎng)方面，全面提高社會(huì)安全責(zé)任意識(shí)及志愿者精神，樹立維護(hù)社會(huì)安全“人人有責(zé)”思想（李禮，2011）。

（二）政府在多元化供給機(jī)制中的地位作用問題

首先，公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給理念并不是要否定國(guó)家權(quán)威。在多元化供給機(jī)制中，政府的核心地位無法撼動(dòng)，一些作用無法替代，比如，在城市化推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，公安機(jī)關(guān)在維護(hù)城市安全中所起的作用；又如，在突發(fā)公共安全事件中，政府是應(yīng)付危機(jī)和治理危機(jī)的主導(dǎo)力量，在資源配置、經(jīng)濟(jì)救助、整合社會(huì)力量方面發(fā)揮著其他主體無法替代的作用和功能；再如，政府公安機(jī)關(guān)部門作為公共安全產(chǎn)品與服務(wù)的安排者，在公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給市場(chǎng)化、社會(huì)化過程中所承擔(dān)的監(jiān)督與管理責(zé)任。其次，政府作為公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給機(jī)制的主導(dǎo)人，應(yīng)盡量避免陷入兩個(gè)誤區(qū)：一是從過度的行政化走向過度的市場(chǎng)化。過度的市場(chǎng)化將導(dǎo)致公益目標(biāo)受損，公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供求缺口增大，政府及其職能部門的公信力將會(huì)受到威脅。二是對(duì)私人安全產(chǎn)品與服務(wù)過多干預(yù)。過多的干預(yù)會(huì)擾亂了私人公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)市場(chǎng)，滋長(zhǎng)了更多權(quán)力“尋租”的機(jī)會(huì)（鐘雯彬，2004）。

（三）基本公共安全服務(wù)均等化問題

在現(xiàn)階段，基本公共安全服務(wù)的內(nèi)容主要涉及以下三個(gè)方面：維護(hù)社會(huì)治安秩序；預(yù)防和打擊犯罪；緊急救助和為民服務(wù)。基本公共安全服務(wù)均等化表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公民享受公共安全服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，任何公民都擁有平等地受法律保護(hù)、平等地享有公共安全服務(wù)的權(quán)利；二是公民享受公共安全服務(wù)的結(jié)果均等，每一個(gè)公民在人身安全和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅時(shí)，都能享受基本公共安全服務(wù)，在時(shí)間上和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。當(dāng)前我國(guó)公共安全服務(wù)不均等主要表現(xiàn)為弱勢(shì)群體基本公共安全服務(wù)薄弱、農(nóng)村及城郊結(jié)合部基本公共安全服務(wù)薄弱、流動(dòng)人口基本公共安全服務(wù)薄弱等幾個(gè)方面。從總體看，我國(guó)基本公共安全服務(wù)非均等化的一個(gè)重要原因是薄弱地區(qū)安全服務(wù)的供給不足。而要解決供給不足的問題，打破“政府壟斷提供”，推進(jìn)基本公共安全服務(wù)供給主體的多元化是有效途徑，豐富的供給主體，多樣的供給模式，如委托授權(quán)、合作外包、購(gòu)買服務(wù)、公私協(xié)作等，在政府指導(dǎo)、監(jiān)管、付費(fèi)的情況下，完全能夠彌補(bǔ)基本公共安全服務(wù)供給不足的缺陷，加大薄弱地區(qū)的供給力度和供給水平，逐步實(shí)現(xiàn)整個(gè)基本公共安全服務(wù)的均等化。因此保障基本公共安全服務(wù)均等化應(yīng)是公共安全產(chǎn)品與服務(wù)多元化供給主體的義不容辭的責(zé)任。

1.[美]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].三聯(lián)書店，2000

2.[美]E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003

3.斯科特·沃爾斯頓著.費(fèi)麗萍，孫寬平譯.在規(guī)制與民營(yíng)化之間：改革的順序選擇—以電信行業(yè)改革為例[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2003（3）

4.李禮.城市公共安全服務(wù)供給的合作網(wǎng)絡(luò)[J].中國(guó)行政管理，2011（7）

5.鐘雯彬.公共安全產(chǎn)品與服務(wù)供給的新秩序模式[J].中國(guó)公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（1）