城市拆遷過程中的職務(wù)犯罪成因及對策研究

張道許

一、城市拆遷過程中的職務(wù)犯罪之類型

（一）貪污賄賂型犯罪

貪污賄賂型犯罪是職務(wù)犯罪的主要類型，在城市拆遷過程中也不例外，表現(xiàn)為拆遷中的公職人員利用公權(quán)力進行權(quán)力尋租或直接占有公共資金。在司法實踐中，有的地方拆遷工作人員利用職務(wù)便利，虛報拆遷面積，與被拆遷戶相互勾連，更有甚者直接偽造拆遷安置補償協(xié)議騙取國家補償資金，直接占為己有。有的開發(fā)商為了獲得拆遷用地，向拆遷工作人員行賄，違法低價獲得用地使用權(quán)，給國家土地開發(fā)造成巨額損失。據(jù)檢察日報報道，河南某市的一個市轄區(qū)的拆遷辦，在近兩年內(nèi)就有60余人因貪污賄賂犯罪被追究刑事責(zé)任，涉案金額巨大，可以說全軍覆沒。

（二）瀆職類犯罪

瀆職罪是指國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。在城市拆遷過程中，涉及到公權(quán)力的行使，瀆職犯罪也是該領(lǐng)域的常發(fā)犯罪類型。司法實踐中，大多是拆遷工作人員在土地面積核算、房屋面積丈量過程中，不認真履行自己的工作職責(zé)，嚴(yán)重不負責(zé)任，針對有些拆遷戶虛報的房屋面積，未加認真審核就盲目簽訂拆遷補償協(xié)議，給國家利益造成重大損失。例如，鎮(zhèn)江某區(qū)城市拆遷過程中，1間只有6平方米的自建違章建筑，竟然獲得了數(shù)十平方的安置房和5萬余元的補償款，1套只有81平方的公房，竟然被拆分為3戶，獲得了2套安置房和30余萬補償款，該市云臺房管處原主任趙某、副主任李某，因此被判處瀆職罪并獲刑。

（三）濫用職權(quán)類犯罪

濫用職權(quán)罪是指國家機關(guān)工作人員故意逾越職權(quán)或者不履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。在城市拆遷過程中，有些拆遷工作人員為了獲取自身利益，與開發(fā)商互相勾連，把公權(quán)力當(dāng)作私利的保護傘，濫用手中的行政權(quán)力，超越權(quán)限進行違法甚至是暴利拆遷，嚴(yán)重影響了政府的公信力。例如安徽省阜陽市潁州區(qū)原副區(qū)長曹某，為協(xié)助開發(fā)商逼走拆遷戶，濫用職權(quán)，指示社會閑散人員對拆遷戶進行暴力拆遷，致使其中一名群眾因不堪侮辱自殺，被法院以濫用職權(quán)等罪判處有期徒刑11年。

二、城市拆遷過程中的職務(wù)犯罪之特點

（一）呈現(xiàn)窩案態(tài)勢

城市拆遷過程，往往涉及多個領(lǐng)域、多個部門，想實施相應(yīng)的違法犯罪活動，往往需要互相配合，相互勾連。當(dāng)前，城市拆遷中的職務(wù)犯罪，正呈現(xiàn)窩案串案的高發(fā)態(tài)勢，應(yīng)引起高度重視。城鎮(zhèn)化的改造過程，涉及群眾較多，資金投入巨大，這就使得一些人鋌而走險，火中取栗，但拆遷涉及部門和領(lǐng)域多，很多犯罪一人難以完成，這就導(dǎo)致多人共同犯罪。一些政府拆遷工作人員往往具有上下級關(guān)系，相互配合，形成集體腐敗的態(tài)勢，往往查處一個，帶出一串。此外，有的政府拆遷工作人員與拆遷評估機構(gòu)形成利益鏈條，相互提供便利，共同分享非法利益。更有甚者與黑社會性質(zhì)團伙相勾結(jié)，充當(dāng)其保護傘，將拆遷業(yè)務(wù)非法承包給非法組織，對拆遷戶實施暴力拆遷。

（二）犯罪形式呈現(xiàn)多樣化趨勢

城市拆遷隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，相關(guān)職務(wù)犯罪的犯罪手段也呈現(xiàn)多樣化的趨勢。一是

拆遷工作人員與被拆遷人員相互勾連，提前獲知拆遷消息，突擊搭建臨時建筑，虛報補償面積，騙取國家拆遷安置款后進行瓜分。二是虛構(gòu)不存在的補償對象，也就是通常所說的吃空餉現(xiàn)象，直接將騙取的補償款占為己有，這也是典型的貪污行為。三是偽造相關(guān)證件，例如房產(chǎn)證、土地證，與被拆遷人相互串通，一唱一和，騙取國家拆遷補償款。四是利用手中權(quán)力，收受巨額賄賂，為被拆遷人提供一定便利，騙取巨額補償安置款。五是不履行職責(zé)、不正確履行職責(zé)或者超越權(quán)限，致使國家利益受到重大損失。六是在社會拆遷機構(gòu)投入少量資金，抽取干股，利用職權(quán)為其作保護傘，從中收取巨額利益。

（三）涉案金額巨大

當(dāng)前我國正在進行城鄉(xiāng)一體化改造，城鎮(zhèn)化進程正逐步加快，國家在拆遷征地領(lǐng)域投入了大量資金。從近些年檢察機關(guān)偵辦的職務(wù)犯罪案件情況來看，涉及拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪案件的涉案金額巨大，動則數(shù)百萬元，給國家造成了巨大的經(jīng)濟損失。

（四）社會影響惡劣

征地拆遷涉及面大，與被征地拆遷群眾利益攸關(guān)，處理不好，社會影響很大。近年來，

由于征地拆遷而引起的群眾上訪事件日漸增多，逐漸形成了一種慣性，那就是只要拆遷，群眾就鬧，只要拆遷，群眾就認為有腐敗。這里面有深層次的原因，主要是因為近年來征地拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪呈上升趨勢，很多腐敗干部把國家的補償款中飽私囊，并往往伴有暴力拆遷行為，不但使國家的財產(chǎn)受到重大損失，而且嚴(yán)重影響了公職部門在人民群眾中的形象，公信力受到嚴(yán)重損害。

三、城市拆遷過程中的職務(wù)犯罪之成因

（一）拆遷補償程序不夠透明

在城市拆遷過程中，拆遷程序的制定過程，拆遷安置范圍、人數(shù)、面積的計算方法和數(shù)額等重要信息基本都不對外公布。而且與每一個被拆遷戶簽訂的安置補償協(xié)議，都是一對一簽訂的，拆遷戶之間互不知情，甚至拆遷工作人員之間也不了解，這就給一些拆遷工作人員提供暗箱操作的空間，并缺乏必要的監(jiān)督。同時，拆遷戶之間由于信息不對稱，往往互相猜疑，相互觀望，不利于拆遷順利進行。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不健全

城市拆遷過程之所以容易出現(xiàn)問題，與拆遷領(lǐng)域法律法規(guī)不健全，相關(guān)法規(guī)之間缺乏銜接有直接關(guān)系，制度在操作之前，沒有健全的制度，拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪就會常態(tài)化。目前，主要表現(xiàn)為：一是國家拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，因人而宜，標(biāo)準(zhǔn)混亂，這就容易給腐敗分子以可乘之機；二是拆遷補償相關(guān)程序不清，雖然國家2010年廢止了老的拆遷條例，新法規(guī)制定后彌補了一些漏洞，但仍然存在不夠細化的問題。

（三）拆遷人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜

地方政府在進行拆遷工作之時，往往成立拆遷辦公室，由各個部門抽調(diào)組成，人員成分復(fù)雜，有正式的國家工作人員，有臨時從社會上雇用人員，甚至還有一些社會閑散人員。人員素質(zhì)參差不齊，缺乏相應(yīng)的拆遷專業(yè)知識，沒有處理復(fù)雜問題的能力，有些還與拆遷戶有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就難以形成有效管理，不利于拆遷工作的依法順利進行。

（四）拆遷工作“運動化”

當(dāng)前，有些地方政府在城鎮(zhèn)化進程中，缺乏遠景規(guī)劃，往往是拍腦門決策，有的還搞獻禮工程，給基層工作人員造成很大的壓力。上級部門不顧拆遷工作的具體情況，一味地通過行政命令的方式，任務(wù)層層分解，落實到人，期限又限制的不切實際，搞運動式拆遷。在巨大壓力下，部門工作人員疲于應(yīng)付，怠于履責(zé)，不認真審核相關(guān)材料，玩忽職守，給國家造成重大損失。

（五）缺乏監(jiān)管

在拆遷工作中，具體經(jīng)辦的工作人員對于補償標(biāo)準(zhǔn)和面積核算有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)，缺乏第三方的監(jiān)督和制約。有些工作人員，在資料審核，證件的真實性，面積核算的準(zhǔn)確性，把關(guān)不嚴(yán)，而基層工作人員上報的結(jié)果，往往上級不加審核就予以確認。還有一些工作人員，發(fā)現(xiàn)錯誤之后，擔(dān)心重新核算會引起新的矛盾，就得過且過，加之又沒有必要的監(jiān)督審核機制，致使國家遭受巨大損失。

四、城市拆遷過程中的職務(wù)犯罪之預(yù)防

（一）要進一步建立有效的管理和監(jiān)督制約機制

犯罪的發(fā)生是有誘發(fā)因素的，職務(wù)犯罪更是如此，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然會被濫用。從管理層面來看，強化監(jiān)督制約，層層緊扣，使犯罪的誘因減到最少。負責(zé)拆遷工作的行政主管部門，應(yīng)不斷加強監(jiān)督力度，加大拆遷相關(guān)工作的公示力度，自覺接受社會監(jiān)督。重點監(jiān)督拆遷補償費用的使用情況，一是拆遷補償費用的分配對象情況，二是拆遷補償費用有無濫用、挪用現(xiàn)象。三是拆遷方式是否合法適當(dāng)，是否有違法暴力拆遷現(xiàn)象?？傊?，強化拆遷全過程的監(jiān)督制約，有利于壓縮該領(lǐng)域職務(wù)犯罪的空間，從制度上進行預(yù)防，是治本之策。

（二）強化廉政教育

客觀行為是主觀思想的外化，職務(wù)犯罪分子往往是放松思想要求，弱化廉潔意識，最終走向腐敗的深淵。要不斷完善干部日常廉潔教育機制，通過日常培訓(xùn)強化干部自覺自律意識，做到習(xí)慣的養(yǎng)成。對拆遷工作人員來講，更應(yīng)該注重廉潔自律教育，要把廉潔教育融入到拆遷的過程當(dāng)中，警鐘長鳴，不斷將廉政意識內(nèi)化到拆遷干部思想意識當(dāng)中去。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)

拆遷過程中的職務(wù)犯罪，很多都是由于制度的漏洞造成的，所以不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，可以使拆遷工作逐漸步入法治化軌道。拆遷領(lǐng)域最早的專門性行政法規(guī)是，2001年6月13日國務(wù)院公布的《城市房屋拆遷管理條例》，該條例有很多地方存在缺陷，正是由于該條例的漏洞，使得近些年來，拆遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪和群體性事件頻發(fā)。對此，國務(wù)院于2011年制定并頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，原有的條例自行廢止。但是新條例仍需要進一步細化，使其更具有標(biāo)準(zhǔn)性和可操作性，而且行政法規(guī)和其他相關(guān)法律規(guī)范的銜接問題，也應(yīng)該進一步引起重視，并予以完善，使其無縫銜接。

（四）加大打擊力度

城鎮(zhèn)化改造是當(dāng)前我國改革城鄉(xiāng)二元體制的重要舉措，涉及群眾面很大，該領(lǐng)域的職務(wù)犯罪往往影響很大，容易誘發(fā)群體性事件。所以對拆遷領(lǐng)域中的職務(wù)犯罪，要加大打擊力度、提升打擊效率，才能起到威懾和預(yù)防此類犯罪的功效。檢察機關(guān)擔(dān)負打擊公職人員犯罪的重任，對此類犯罪要及時查處，充分發(fā)揮群眾舉報優(yōu)勢，走群眾路線，密切聯(lián)系群眾，構(gòu)建周密高效的犯罪防控網(wǎng)絡(luò)。

（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）

基金項目：2012年度河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目：《中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)背景下拆遷相關(guān)犯罪的界定及防范》（2012—QN—080），2012年河南省政府決策招標(biāo)課題《論公眾參與型政府決策模式的構(gòu)建及其法律保障》（2012B211），河南工業(yè)大學(xué)高層次人才基金項目：《風(fēng)險社會視野下刑法的危機與應(yīng)對》（2011BS039）的階段性研究成果。