我國監(jiān)督法對特定問題調(diào)查的立法疏漏

傅 林，徐龍崇

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 100134）

我國監(jiān)督法對特定問題調(diào)查的立法疏漏

傅 林，徐龍崇

（天津商業(yè)大學(xué)，天津 100134）

特定問題調(diào)查是憲法和法律賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要監(jiān)督職權(quán)，是保障人民行使政治權(quán)利、國家機(jī)器平衡運(yùn)轉(zhuǎn)的有力武器。2006年《監(jiān)督法》的通過，特別是對特定問題調(diào)查制度的規(guī)定，使學(xué)界人心振奮、一片歡呼。但經(jīng)過大約七年的實(shí)施，特定問題調(diào)查制度在經(jīng)受了社會現(xiàn)實(shí)與法律實(shí)踐的不斷砥礪后，越來越凸顯出立法上的不足與疏漏。在理想與現(xiàn)實(shí)之間，我國特定問題調(diào)查制度仍然面臨著眾多的問題和挑戰(zhàn)。

監(jiān)督法；特定問題調(diào)查；立法疏漏

英國功利主義哲學(xué)家穆勒和美國總統(tǒng)威爾遜曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)踐時，要更注意其對監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用[1]。監(jiān)督權(quán)是我國權(quán)力機(jī)關(guān)重要的職權(quán)，也是促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)依法行政和公正司法的重要保障。要想充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，特定問題調(diào)查制度是一個值得特別關(guān)注的問題。

自1954年我國以憲法的形式確立特定問題調(diào)查制度以來，其發(fā)展與完善的道路并不平坦。直到2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下稱《監(jiān)督法》）的通過，才對人大及其常委會特定問題調(diào)查制度作出了較為全面、統(tǒng)一的規(guī)定。與以往相比，《監(jiān)督法》的規(guī)定使得特定問題調(diào)查制度更具有靈活性、適應(yīng)性和針對性，既體現(xiàn)了我國對國家治理法治化和民主化的不懈追求，也體現(xiàn)出中央高層實(shí)事求是和認(rèn)真務(wù)實(shí)的態(tài)度，這勢必將推動我國政治體制改革的穩(wěn)步進(jìn)行。但結(jié)合我國實(shí)際，關(guān)于特定問題調(diào)查制度的規(guī)定，《監(jiān)督法》仍然存在不少立法上的疏漏。

一、對特定問題調(diào)查原因的規(guī)定涉嫌違憲

憲法第七十一條規(guī)定特定主體“認(rèn)為必要”時即可提議、組織特定問題調(diào)查委員會（以下稱“特委會”）?！兜胤浇M織法》規(guī)定“可以組織”，對組織的原因未做任何具體限定。但《監(jiān)督法》第三十九條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”。也就是說，常委會只有在職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議、決定而有關(guān)重大事實(shí)不清時才可以組織“特委會”。可見，《監(jiān)督法》將憲法和法律規(guī)定組織“特委會”的原因縮小為“重大事實(shí)不清”。這種規(guī)定是否適當(dāng)是值得研究的，且不說何謂“重大事實(shí)不清”需要進(jìn)一步的界定，單就法律之間的規(guī)定不一致來說，就會給具體操作帶來一定的麻煩。人們不僅要問：是根據(jù)憲法或《組織法》還是根據(jù)《監(jiān)督法》組建“特委會”？

依據(jù)法律間的位階關(guān)系，“特委會”如遇到法律適用上的沖突，應(yīng)主要根據(jù)憲法和《地方組織法》來組織：首先，從憲法與《監(jiān)督法》的關(guān)系來看。憲法是根本法，當(dāng)《監(jiān)督法》對“特委會”問題的規(guī)定與憲法不一致時，應(yīng)該適用憲法。其次，從《地方組織法》與《監(jiān)督法》的關(guān)系來看。《地方組織法》是由人大制定的基本法律，而《監(jiān)督法》是由人大常委會制定的一般法律，因此它們之間不能適用新法優(yōu)于舊法的原則，且《地方組織法》的規(guī)定符合憲法，因此，適用《地方組織法》是有法理依據(jù)的。

二、對“特定問題”界限的規(guī)定不明確

（一）《監(jiān)督法》的相關(guān)規(guī)定

特定問題調(diào)查適用范圍的問題，是該制度最核心的問題，無疑也是學(xué)界分歧和爭議的焦點(diǎn)。在《監(jiān)督法》中，界定“特定問題”的法條是第五條和第三十九條。學(xué)者多認(rèn)為法律的該規(guī)定過于概括與模糊，在實(shí)踐中缺乏明確性和可操作性。但有的學(xué)者認(rèn)為：“監(jiān)督法沒有明確規(guī)定‘特定問題’的范圍，并非立法上的缺陷，而是出于人大監(jiān)督工作的全面性、復(fù)雜性的實(shí)際情況。如何界定“特定問題”必須由各級人大常委會根據(jù)工作實(shí)際需要決定。這一規(guī)定將特定問題調(diào)查范圍外延到人大常委會的職權(quán)范圍內(nèi)的方方面面；反而是增加了各級人大常委會的監(jiān)督權(quán)力，更有利于人大常委會履行監(jiān)督職能?！盵2]

筆者認(rèn)為，該規(guī)定有相當(dāng)大的模糊性和不確定性，有進(jìn)一步完善的必要。比如：重大違法事件一旦發(fā)生，就一定有必要啟動人大的特定問題調(diào)查嗎？針對具體個案，人大是否有權(quán)涉及司法個案？等等此類問題亟待解決。

正是由于這種立法上的模糊性，在實(shí)踐中極有可能導(dǎo)致以下情形的發(fā)生：首先，對于特定問題調(diào)查，地方各級人大及其常委會無法準(zhǔn)確的進(jìn)行操作，使得該職能既面臨著被泛化的危險，又面臨著被虛化的危險。其次，如果沒有明確統(tǒng)一的范圍界限，實(shí)施者僅靠經(jīng)驗的推理作為指導(dǎo)，這勢必會引起被調(diào)查者和公眾的合理懷疑。盧梭認(rèn)為“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)力，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)”[3]。如果人們對特定問題的調(diào)查缺乏明確的合法性認(rèn)知，不可避免的會形成對人大調(diào)查工作的阻抗。第三，自《監(jiān)督法》2007年生效實(shí)施以來，各地紛紛出臺實(shí)施意見，而關(guān)于“特定問題”的具體界定，出現(xiàn)了巨大的差異性。這種“以我為中心，各自為政”的局面使我國相關(guān)立法更加混亂，有悖于法律統(tǒng)一性的特點(diǎn)，同時也不符合我國法治化精神。

（二）特定問題是否包括司法個案

在我國政治體制中，法院院長和法官由人大任免，體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制，那么特定問題的調(diào)查，作為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的一種形式，可不可以對司法個案進(jìn)行監(jiān)督呢？如果可以，其對司法個案的關(guān)涉，是否應(yīng)當(dāng)受到限制？或者又應(yīng)當(dāng)限制在怎樣的程度之內(nèi)呢？

針對這一問題，時任全國人大委員長的彭真委員長曾有一段經(jīng)典的論述，他說：“全國人大及其常委會對最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督，主要是聽取和審議他們的工作報告。這是全面的、基礎(chǔ)的監(jiān)督。有了重大問題，能不能管？能管。按照法律規(guī)定，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)提出質(zhì)詢案，必要時可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。”從社會實(shí)踐來看，對法院重大問題的監(jiān)督或調(diào)查也必然會落實(shí)到個案的操作層面上。近些年，人大對司法案件的調(diào)查也確有發(fā)生。例如，菏澤市人大常委會對檢察院就吳某故意殺人（未遂）一案決定不起訴的調(diào)查，山西省臨猗縣人大常委會對錢天泰案件的調(diào)查，安徽省合肥市人大常委會對“汪倫才”案件的調(diào)查。這些對司法個案的調(diào)查都取得了良好的社會效果，受到人民群眾的廣泛贊譽(yù)。事實(shí)證明，正確實(shí)施特定問題調(diào)查不僅有利于糾正個案的不公平現(xiàn)象，更能增進(jìn)人民對人大監(jiān)督的認(rèn)同感。因此筆者認(rèn)為所謂“特定問題”應(yīng)當(dāng)包括司法個案，但為避免權(quán)力被泛化現(xiàn)象的發(fā)生，“特委會”應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎嚴(yán)密的態(tài)度，尊重司法獨(dú)立的原則。

司法獨(dú)立是我國實(shí)現(xiàn)國家法治化的重要支撐。根據(jù)《憲法》第123條規(guī)定，司法權(quán)屬于人民法院，由人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。司法獨(dú)立性在任何情況下都不得挑釁和動搖。一旦司法個案進(jìn)入到司法程序，無論事實(shí)性問題，還是法律適用性問題，任何組織和個人不得干涉，這其中也必然包括“特委會”。但對于法院、檢察院處理不力、錯誤處理的個案則沒有必要排除在“特定問題”的范圍之外。因為“特委會”對此類問題進(jìn)行調(diào)查屬于人大對人民法院、檢察院的“事后監(jiān)督”，并不違反司法獨(dú)立的原則。

（三）“特定問題”應(yīng)當(dāng)如何界定

特定問題調(diào)查權(quán)是一種權(quán)力性監(jiān)督權(quán)，是國家權(quán)力分配體系中不可或缺的一環(huán)。它的啟動要求程度上的必要性和結(jié)果上的時效性，只有這樣才符合其人民性、權(quán)威性的地位。否則，稍有不慎，就會“有失大體”。因此“人大及其常委會不可能也沒有必要對所有的重大復(fù)雜事件啟動特定問題調(diào)查權(quán)實(shí)施監(jiān)督，只有抓住社會普遍關(guān)注的少數(shù)復(fù)雜疑難、影響廣、有代表性的案件進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，才能切實(shí)發(fā)揮特定問題調(diào)查權(quán)的作用?！盵4]但是“特定問題”到底應(yīng)如何界定呢？

在美國，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)歷來備受重視。美國人認(rèn)為：現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)一個更重要的潛在角色是對行政機(jī)構(gòu)保持一種嚴(yán)厲的批評…立法機(jī)關(guān)可以通過監(jiān)督政府，審查其是否保護(hù)國家利益，是否廉政，是否有效率等，對政府的工作產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響…使政府保持一種緊張狀態(tài)是國會能做的最好的事情之一[5]。因此，美國人建立了相當(dāng)成熟完善的權(quán)力機(jī)關(guān)檢查制度，不僅規(guī)定詳盡，而且機(jī)制健全。其中國會調(diào)查制度就是一種與我國特定問題調(diào)查制度相類似的常見監(jiān)督形式，在運(yùn)用中被界定為如下幾方面：第一，圍繞行政立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查；第二，選舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要是對有關(guān)行政部門及其工作人員違法行為的調(diào)查；第四，涉及有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查[6]。

而在國內(nèi)，苦于《監(jiān)督法》對特定問題適用范圍的模糊規(guī)定，一些地方為加強(qiáng)實(shí)踐中的可操作性，紛紛出臺了《監(jiān)督法》的實(shí)施意見，對“特定問題”進(jìn)行了較為明確的界定，其中也不缺乏值得肯定的大膽探索與嘗試（例如上海，海南），為特定問題調(diào)查制度的完善提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗。

針對國外的發(fā)展成果或國內(nèi)地方上的大膽嘗試，有些人可能會認(rèn)為：美國的模式，是由美國的社會文化、政治體制的特殊性決定的，不適用于中國；而對于地方上進(jìn)行的探索與嘗試，是由實(shí)踐的區(qū)域性和具體性決定的，不適合運(yùn)用到全國性的法律中。這其實(shí)是一種片面強(qiáng)調(diào)文化類型與地方性差異，并將之固化的理論?！胺▽W(xué)不是一個自給自足的學(xué)科，因此思想的開放性不僅應(yīng)當(dāng)理解為對外國的，被標(biāo)記為法學(xué)的知識保持敏感和開放，還應(yīng)當(dāng)和必須對自身和周圍的其他普通人的知識和經(jīng)驗保持敏感和開放?！薄胺傻倪\(yùn)作除了諸多命題、原則、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)這些可以抽象概括的知識外，還需要其他各類知識，即所謂的實(shí)踐理性或技藝。”[7]因此，對于這些經(jīng)驗成果，無論是國內(nèi)的還是國外的，無論是由理論推理出的還是由實(shí)踐經(jīng)驗得出的，只要有益于解決我們的實(shí)際問題，哪怕只是一些成熟的技術(shù)性措施，都是值得我們的立法者去思考和借鑒的。

綜上所述，筆者認(rèn)為所謂“特定問題”應(yīng)當(dāng)包括以下方面：第一，本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違反憲法、法律、法規(guī)和上級或本級人大及其常委會決議、決定的重大事件；第二，“一府兩院”系統(tǒng)內(nèi)工作人員重大違法、瀆職、失職事件；第三，人民法院、人民檢察院不予受理、錯誤處理，又有重大社會影響力的案件；第四，本轄區(qū)內(nèi)具有重大影響力的突發(fā)性事件。例如“三鹿奶粉事件”、“動車追尾事件”等。

三、缺乏調(diào)查時限的規(guī)定

我國《監(jiān)督法》沒有關(guān)于“特委會”調(diào)查時限的規(guī)定。立法者可能是考慮到“特委會”所調(diào)查的事件均為嚴(yán)重復(fù)雜的問題，統(tǒng)一規(guī)定時限會使調(diào)查質(zhì)量無法得到保證。但問題是，如何見得調(diào)查質(zhì)量就一定與調(diào)查效率相沖突呢？事實(shí)上，“在效率與公平之間，我們應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大它們之間的適應(yīng)性，縮小它們之間的矛盾性。在良好的制度與機(jī)制設(shè)定下，這是有可能做到的，二者在本質(zhì)上也是統(tǒng)一的?！盵8]特定問題調(diào)查作為人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的一種形式，其性質(zhì)決定了“特委會”一旦啟動就必須講求監(jiān)督效率。如果單獨(dú)強(qiáng)調(diào)調(diào)查質(zhì)量而棄調(diào)查效率于不顧，不僅會導(dǎo)致一些問題久拖未決，也可能會使民眾對調(diào)查結(jié)果的公正性產(chǎn)生懷疑。調(diào)查效率如能得到有效保障，一方面可以減少案件解決的社會代價，同時也有利于調(diào)查結(jié)果獲得更廣泛的社會認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果相統(tǒng)一的目的。對于監(jiān)督權(quán)來說，特定問題調(diào)查結(jié)果的社會認(rèn)同又何嘗不是“質(zhì)量”的一種表現(xiàn)呢。所以說，“特委會”調(diào)查質(zhì)量與調(diào)查效率是一致的，二者缺一不可。如果片面的追求其一，于問題的解決沒有多大實(shí)際意義，但同時又罔顧其他，就更是一種缺乏科學(xué)思維和負(fù)責(zé)態(tài)度的表現(xiàn)。

因此，立法者應(yīng)當(dāng)參考我國訴訟法的相關(guān)規(guī)定，為特定問題的調(diào)查規(guī)定一個明確的期限上限。任何地方性法規(guī)都不得與此規(guī)定相違背；任何地方上的人大常委會自決定成立“特委會”之日起，到做出最終處理，所用時間也不得超過規(guī)定時限。至于以多長時間為限，涉及立法技術(shù)問題，本文不予置評。

四、對“特委會”是否具有強(qiáng)制性權(quán)力的規(guī)定較為模糊

《監(jiān)督法》第四十二條規(guī)定：“調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民有義務(wù)向其提供必要的材料?！睆姆l上，我們無法得出“‘特委會’有強(qiáng)制性權(quán)力”的結(jié)論，所謂“有義務(wù)向其提供必要的材料”也構(gòu)不成人大及其常務(wù)委會有權(quán)行使強(qiáng)制措施或處罰的基礎(chǔ)。就如同《消防法》第三十二條規(guī)定：任何人發(fā)現(xiàn)火災(zāi)時，都應(yīng)立即報警。雖然法律規(guī)定發(fā)現(xiàn)人有報警的義務(wù)，可如果發(fā)現(xiàn)后不報警，法律也無法施以強(qiáng)制。在我國現(xiàn)有的政治環(huán)境下，一旦相關(guān)組織和個人對“特委會”的調(diào)查采取不配合更或是對抗的態(tài)度，那誰又能保證調(diào)查權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)？保證調(diào)查結(jié)果的客觀與公正呢？

在意大利、德國，國會調(diào)查委員會有與司法機(jī)關(guān)相同的權(quán)力。在日本，眾議院和參議院在進(jìn)行國政調(diào)查時，可以要求有關(guān)證人出席并提出文書，無論何人均應(yīng)答應(yīng)其要求。否則，調(diào)查委員會可以向法院告發(fā)，對拒絕作證或提供證言者，處1年拘役并處罰金，對作偽證或提供虛假證言者，處3個月以上10年以下有期徒刑。而在美國，國會調(diào)查委員會可以發(fā)出傳票，任何人無視傳票，都可能被國會以“藐視國會罪”提交法院論處[9]?？梢娢鞣阶h會的調(diào)查委員會是擁有一定強(qiáng)制措施的。

在我國，對于“特委會”是否具有強(qiáng)制性權(quán)力的問題，實(shí)踐中，少有明確規(guī)定。有些地方，如廣東、廣西、黑龍江、山西、內(nèi)蒙古等省區(qū)，在地方性法規(guī)中規(guī)定調(diào)查委員會可以詢問有關(guān)人員，組織技術(shù)鑒定，調(diào)閱各種證據(jù)資料，但都沒有明確調(diào)查委員會是否具有強(qiáng)制權(quán)[10]。而學(xué)術(shù)界，大體有兩種不同意見：一，我國法律關(guān)于司法、行政的強(qiáng)制權(quán)規(guī)定已十分健全，立法者可將此強(qiáng)制權(quán)直接復(fù)制到人大身上。二，為避開調(diào)查權(quán)“司法權(quán)化”的嫌疑，“‘特委會’可以就某一事項委托給司法機(jī)關(guān)調(diào)查，要求將調(diào)查的結(jié)果報告給調(diào)查委員會”。[11]

對上述兩種觀點(diǎn)，筆者持保留性否定的態(tài)度。第一種觀點(diǎn)有人大權(quán)力司法化、越俎代庖之嫌，是對我國政治體制的破壞，不利于國家機(jī)關(guān)間的相互制約與平衡。對于第二種觀點(diǎn)，雖然人大選舉產(chǎn)生了各國家機(jī)關(guān)，但它們并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，人大不能將其作為工具而直接采用命令的方式要求其完成自己的工作。再退一步講，針對行政與司法機(jī)關(guān)的特定問題，再由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)調(diào)查，在這種“一府兩院”既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員的情形下，得出的調(diào)查信息又有多少真實(shí)性和可靠性可言呢？

筆者認(rèn)為，實(shí)踐中，權(quán)力機(jī)關(guān)決定啟動調(diào)查的問題，應(yīng)當(dāng)是相對重要和必要的，調(diào)查委員會如果沒有必要的強(qiáng)制措施，則調(diào)查恐怕難以深入。因此，在保持與我國政治體制相統(tǒng)一的前提下，法律應(yīng)當(dāng)賦予“特委會”一定的強(qiáng)制性權(quán)力。以能滿足“特委會”調(diào)查為目的，明確授予人大采取傳喚、強(qiáng)制調(diào)取材料和證據(jù)、組織權(quán)威專家鑒定并得出自己鑒定結(jié)論的權(quán)力。對不忠實(shí)配合調(diào)查的組織和個人，人大常委會可向行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)提出內(nèi)部處罰或司法處理的建議。

五、具體操作程序規(guī)定不明確

（一）關(guān)于調(diào)查回避的問題

《監(jiān)督法》第七章第四十一條的規(guī)定，建立了關(guān)于調(diào)查回避的制度。那么對于提起特定問題調(diào)查的發(fā)起人應(yīng)不應(yīng)當(dāng)回避呢？單從法條講，與調(diào)查問題有利害關(guān)系的發(fā)起人就應(yīng)當(dāng)回避，這很明確，但操作中卻很難判定有沒有利害關(guān)系。那么有“先入為主”傾向的人是否也在回避范圍之內(nèi)呢？根據(jù)我國《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，有利害關(guān)系或“先入為主”的人員對案件調(diào)查和處理的客觀性有影響的，應(yīng)當(dāng)采取回避措施。追溯到特定問題調(diào)查制度領(lǐng)域，可以表達(dá)為：特定問題調(diào)查委員會不得對與自己有利害關(guān)系的案件進(jìn)行調(diào)查，有“先入為主”嫌疑的人不得成為調(diào)查委員會的成員。

回避制度主要是為程序公正服務(wù)的。公正包括實(shí)體性公正和程序性公正。實(shí)體公正是法律永恒的主題，但程序性公正也有不依賴于實(shí)體公正的價值，即本身體現(xiàn)出來的民主、法治、科學(xué)、文明的精神。在特定問題進(jìn)行調(diào)查中，對有利害關(guān)系或“先入為主”的人實(shí)施回避，就體現(xiàn)為一種程序的正義，不僅能確保案件當(dāng)事人讓信賴的人作為調(diào)查者，還能消除公眾疑慮，最大限度的增加調(diào)查結(jié)果公正性的說服力。在普通法傳統(tǒng)中，“任何人不得成為審理自己案件的法官”，既是自然公正最基本、最古老的理念，也是對回避制度的最樸素的表達(dá)。而事實(shí)上，提起特定問題調(diào)查的發(fā)起人往往是被提起案件的一方當(dāng)事人或親身經(jīng)歷者，其本身受不對稱信息的影響，更易于形成某種程度的主觀偏見，而這種偏見足以導(dǎo)致“先入為主”的嫌疑。因此筆者認(rèn)為，對提起特定問題調(diào)查的發(fā)起人應(yīng)當(dāng)實(shí)行絕對的回避制度。

（二）關(guān)于調(diào)查公開的問題

《監(jiān)督法》中并沒有關(guān)于特定問題調(diào)查應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行的明確規(guī)定，只是在第7章第42條有所涉及。在美國，國會的大部分調(diào)查和聽證都可以自由旁聽和報道。通過運(yùn)用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，如衛(wèi)星、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等，美國公民可以了解國會的議事日程和內(nèi)容，進(jìn)而觀察到國會政治實(shí)情和政府運(yùn)作實(shí)情。代議機(jī)構(gòu)所保持的開放性不僅強(qiáng)化了民意代表的獨(dú)立性身份，也將大大減少“權(quán)力尋租”現(xiàn)象的發(fā)生。

法諺語：正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實(shí)現(xiàn)。從我國政治體制和人民政治地位來講，我國更應(yīng)該建立人大特定問題調(diào)查的公開制度。通過立法保障公眾的知情權(quán)，促進(jìn)特定問題調(diào)查工作的公開化和透明化。這不僅利于人們對人大的監(jiān)督，更間接的實(shí)現(xiàn)了對“一府兩院”的有效監(jiān)督。另一方面，強(qiáng)大的民意關(guān)注，不僅會增加“特委會”獨(dú)立實(shí)施監(jiān)督權(quán)的底氣，同時也有利于“特委會”充分掌握相關(guān)反饋信息，全面了解事實(shí)的真相。因此，除涉及到公民、組織及國家秘密時，相關(guān)材料不得公布之外，“特委會”的最終調(diào)查報告和人大常委會的最終處理結(jié)果都應(yīng)當(dāng)向公眾公布公開。

六、忽略了被調(diào)查者的陳述權(quán)

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，《監(jiān)督法》中缺乏對被調(diào)查者權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，“特委會”的調(diào)查報告一旦形成，被調(diào)查者將面臨著人大常委會做出否定性評價的危險，此時被調(diào)查者的合法權(quán)益又應(yīng)當(dāng)如何保障呢？上世紀(jì)中期，美國已經(jīng)建立了成熟而完善的國會聽證制度。該制度包括立法性聽證、監(jiān)督性聽證、審查性聽證和調(diào)查性聽證[12]。對我國人大來講，聽證制度不僅可以服務(wù)于立法過程，同時也可以服務(wù)于監(jiān)督過程；不僅可作為公民廣泛參與的監(jiān)督措施，體現(xiàn)程序的公平正義，也可以作為當(dāng)事人充分表達(dá)的救濟(jì)措施，促進(jìn)案件的客觀處理。但事實(shí)情況是，在《監(jiān)督法》中，無論是總則還是分則，我們找不到被調(diào)查者用來進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的明確規(guī)定，哪怕是能引申的法律依據(jù)也沒有。因此，在特定問題的調(diào)查過程中，“特委會”在必要時應(yīng)當(dāng)組織有效聽證，給被調(diào)查人一次充分陳述意見、完成自我救濟(jì)的機(jī)會。

七、“特委會”成員法律責(zé)任的規(guī)定付之闕如

有制度設(shè)計，就應(yīng)當(dāng)有制度的保障。特定問題調(diào)查制度雖然是人大監(jiān)督權(quán)的一種形式，但其本身也不能缺乏監(jiān)督與規(guī)制。人大監(jiān)督權(quán)是一種制約權(quán)力并起衡平作用的權(quán)力，本身也是權(quán)力的一種。不可否認(rèn)，權(quán)力具有一種侵犯的性質(zhì)。[13]只要公權(quán)力存在，就天生的對私權(quán)利領(lǐng)域形成潛在的威脅。謝暉教授曾指出：“權(quán)力的正當(dāng)支配需要與其責(zé)任相寬容，以避免權(quán)力萎縮到無權(quán)狀態(tài)。沒有明確法律責(zé)任的權(quán)力，必將走向權(quán)力放任。不但無法維持社會秩序，而且是社會秩序的最大破壞力量，從而走向權(quán)力設(shè)定的反面?！盵14]因此，《監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定“特委會”組成人員的法律責(zé)任追究條款，對在調(diào)查中違法失職，徇私舞弊，濫用職權(quán)，私自偽造、銷毀證據(jù)材料，泄露他人或國家秘密的調(diào)查成員，視情節(jié)輕重，依法追究其相應(yīng)的刑事、行政或民事責(zé)任，以保障“特委會”調(diào)查權(quán)在一種“相寬容”的環(huán)境中，得到合法、合理的實(shí)施。

小結(jié)

關(guān)于特定問題調(diào)查的立法，可謂一路走來，風(fēng)雨兼程，但現(xiàn)實(shí)與我國人民對社會主義民主和人民代表大會的期望還有不小的差距。如何讓人大及其常委會的監(jiān)督工作順利歸位，并與時俱進(jìn)的運(yùn)用好特定問題調(diào)查權(quán)這把“尚方寶劍”考驗著國家權(quán)力機(jī)關(guān)的智慧和勇氣。從這方面講，人大在立法的路上仍然任重道遠(yuǎn)。但值得慶幸的是，我們選擇了遠(yuǎn)方，并且已經(jīng)走在了前進(jìn)的道路上。

[1]金燦榮.試析美國國會的監(jiān)督功能[J].教學(xué)與研究,2003，(2)：66.

[2]莊瑾瑜.發(fā)揮特定問題調(diào)查在人大監(jiān)督中的作用[N].潮州日報.2009-06-05.

[3]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館,2003.

[4]王宜峻.正確理解特定問題調(diào)查權(quán)[J].人民政壇,2011,(9)：46.

[5]邁克爾.羅斯金等.政治科學(xué) [M].北京：華夏出版社, 2001.290-291.

[6]徐育苗.中外代議制度比較[M].北京：商務(wù)印書館,2000.468.

[7]朱蘇力.送法下鄉(xiāng)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2011.8.

[8]張文顯.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社,高等教育出版社, 2007.329.

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[10]蔣紅蓮.特定問題調(diào)查權(quán)淺析[J].上海人大月刊,2010,(4)：35.

[11]肖瑋.人大監(jiān)督“重武器”該如何用—就特定問題調(diào)查專訪資深人大制度問題專家蔡定劍[N].檢察日報,2004-02-07.

[12]孫哲.左右未來—美國國會的制度創(chuàng)新和決策行為[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2001：128.

[13]漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如等譯.北京：商務(wù)印書館,1982：252.

[14]謝暉.法學(xué)范疇的矛盾辨思[M].濟(jì)南：山東人民出版社, 19992.38.

Oversights of the Supervision Law for the Investigation of Specific Issues

FU Lin,XU Long-chong
（Tianjin University of Commerce,Tianjin,100134）

The investigation of specific issues is an important supervisory authority of the organs of state power,given by the constitution and laws,safeguarding the people's exercise of political rights,and balancing the operation of state machines.The supervision law,especially the rules of the investigation of specific issues was created in 2006,which made the academia cheer up. But after about seven years'implementation,the investigation of specific issues has been enriched by the social reality and legal practice,meanwhile,more and more legislative oversights or omissions has been highlighted.Between the ideal and the reality,there are still many issues and challenges in the investigation of specific issues.

the supervision law；the investigation of specific issues；oversight

D926.4

A

2095-1140（2013）02-0026-05

（責(zé)任編輯：左小絢）

2013-01-08

傅林（1963- ），男，內(nèi)蒙赤峰人，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事法理學(xué)、憲法學(xué)研究。徐龍崇（1987- ），男，山東菏澤人，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院2011級法理學(xué)碩士研究生，主要從事法理學(xué)研究。