WTO綠箱補貼視角下的中國農(nóng)業(yè)補貼政策研究

劉艷菲

(鄭州大學法學院，河南 鄭州450000)

眾所周知，農(nóng)業(yè)是一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)，世界各國特別是發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)的發(fā)展尤為關(guān)注。補貼是各國保護本國農(nóng)業(yè)的重要策略。烏拉圭回合談判通過的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》嚴格限制各國采用農(nóng)業(yè)補貼的權(quán)力，對規(guī)范各國農(nóng)業(yè)補貼的實施產(chǎn)生了深遠影響?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的國內(nèi)支持措施主要有三種①綠箱農(nóng)業(yè)補貼是免于減讓的國內(nèi)補貼措施;黃箱農(nóng)業(yè)補貼，是對貿(mào)易有扭曲作用的補貼，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》要求對其進行削減;藍箱補貼，是價格支持的特例，必須滿足一定的條件方可免于削減。，其中綠箱補貼對貿(mào)易扭曲作用最小或者基本沒有，故而是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中免于減讓的國內(nèi)補貼措施。隨著國家間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易往來越來越頻繁，各國都特別重視對綠箱補貼的合理充分利用。然而中國對農(nóng)業(yè)補貼的項目和數(shù)量比較少，對綠箱補貼措施的運用遠遠不如發(fā)達國家充分。

一、綠箱補貼的界定

(一)綠箱補貼的內(nèi)容

綠箱補貼是相對于藍箱補貼和黃箱補貼而言的，是對貿(mào)易沒有扭曲或者僅造成極小扭曲的一種國內(nèi)措施。根據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2的列舉，綠箱農(nóng)業(yè)補貼包括幾個方面:一是一般服務(wù);二是用于糧食安全目的的公共儲備;三是國內(nèi)糧食補助;四是對生產(chǎn)者的直接支付;五是不掛鉤的收入支持;六是收入保險和收入安全網(wǎng)計劃中政府的資金參與;七是自然災(zāi)害救濟支付;八是通過資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助;九是通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助;十是通過投資援助提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助;十一是環(huán)境計劃下的支付;十二是地區(qū)援助計劃下的支付。

(二)綠箱補貼的限制性條件

綠箱補貼的限制性條件主要包括五方面:(1)綠箱補貼不能是來自消費者的稅收轉(zhuǎn)移，必須是通過支付公共政策提供的，包括政府稅收減免等;(2)價格支持可能帶來貿(mào)易扭曲，綠箱補貼不能具有或者產(chǎn)生與價格支持相同的結(jié)果，也不能與價格相關(guān);(3)綠箱補貼必須根據(jù)事先已經(jīng)明確了的規(guī)定和標準進行;(4)綠箱補貼不能與生產(chǎn)類型和產(chǎn)量掛鉤;(5)補償類型的綠箱補貼不能超過實際損失額。

二、發(fā)展中國家運用綠箱補貼的現(xiàn)狀

(一)發(fā)展中國家運用綠箱補貼的普遍現(xiàn)狀

由于全球經(jīng)濟一體化，各個國家間的交流合作更加頻繁，世界貿(mào)易組織對各國貿(mào)易規(guī)定得也更加詳盡。發(fā)達國家為了保護本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)業(yè)政策進行了多方面的調(diào)整。①在充分合理利用《農(nóng)業(yè)補貼》的基礎(chǔ)上，歐盟、日本和韓國對農(nóng)業(yè)的補貼最多?，F(xiàn)在發(fā)達國家國內(nèi)補貼措施大多歸于或可歸于綠箱補貼。以美國為例，其在2001年之后采用的綠箱補貼占國內(nèi)農(nóng)業(yè)補貼份額都超過了70%?；诰G箱農(nóng)業(yè)補貼的性質(zhì)②綠箱農(nóng)業(yè)補貼是對貿(mào)易沒有或者僅造成極小的貿(mào)易扭曲的國內(nèi)措施，因此正常的綠箱補貼往往可以更好地保護各國的農(nóng)業(yè)貿(mào)易利益，而免于遭受別國的反傾銷及反補貼措施。，這種調(diào)整主要體現(xiàn)在對綠箱政策的調(diào)整上。此外，值得注意的是WTO各成員國在現(xiàn)有的框架下根據(jù)本國的具體情況，充分地利用了綠箱補貼，逐步把綠箱補貼變成本國最主要的支持措施。

發(fā)展中國家對綠箱補貼的利用與發(fā)達國家相差甚遠。發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)的支持力度一般都比較小;支持結(jié)構(gòu)也不合理;支持重點雖然各國都不一樣，但是和發(fā)達國家相比，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的促進作用更小;支持方式也主要是間接補貼，不像發(fā)達國家那樣對農(nóng)業(yè)直接補貼;發(fā)達國家大部分通過立法來支持農(nóng)業(yè)和實現(xiàn)政策目標，發(fā)展中國家尤其是中國主要還是依靠政策部門規(guī)章來規(guī)定。

發(fā)展中國家對綠箱補貼的不足和缺陷，直接導致本來已經(jīng)落后的農(nóng)業(yè)更難得到長遠的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力也就無法與發(fā)達國家相提并論。總之，當前發(fā)展中國家的綠箱補貼還不能為廣大發(fā)展中國家?guī)響?yīng)有的利益。

(二)作為發(fā)展中國家的中國實施綠箱補貼的現(xiàn)狀

加入WTO后，我國逐步加大了對綠箱補貼的利用?；仡?004年國家減免農(nóng)業(yè)稅政策和糧食直接補貼政策，這不僅是中國農(nóng)業(yè)歷史上重大的轉(zhuǎn)折點，對農(nóng)業(yè)補貼來說更是質(zhì)的飛躍，這意味著農(nóng)民開始享受來自政府的直接補貼了。這是綠箱補貼發(fā)展最為直觀的表現(xiàn)。放眼現(xiàn)階段我們不難發(fā)現(xiàn)，我國對農(nóng)業(yè)的投入已經(jīng)有了一定的提高，政府一般服務(wù)的投入有了較大的提高，生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的支持力度及對農(nóng)業(yè)管理和服務(wù)的投入也逐漸地加大?？傮w上說中國綠箱補貼水平逐漸增長，但是仍然不夠充分，還存在很多不足。另外，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要靠粗放的經(jīng)營模式③這種經(jīng)營模式之所以被稱為粗放，是因為其增長方式主要是依賴人力、物力和財力的投入，科技進步和創(chuàng)新對農(nóng)業(yè)增長和創(chuàng)收貢獻低，農(nóng)業(yè)發(fā)展片面追求產(chǎn)量，忽視農(nóng)業(yè)、土地和環(huán)境的和諧可持續(xù)發(fā)展。，這種粗放的經(jīng)營模式無法充分利用現(xiàn)代化的機械設(shè)備、不能適應(yīng)現(xiàn)代化的經(jīng)營管理模式和科技創(chuàng)新，這在很大程度上制約了綠箱補貼的適用空間。最后，中國綠箱農(nóng)業(yè)補貼最尷尬的處境在于:中國沒有長期穩(wěn)定的專門的綠箱補貼法律。

三、中國運用綠箱補貼存在的問題

我國對綠箱補貼的利用存在一系列問題，主要分為兩個方面:一個是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》本身的局限性，另一個是我國在利用綠箱補貼時自身的局限性。具體如下:

(一)《農(nóng)業(yè)協(xié)定》相關(guān)規(guī)定模糊不清

綠箱補貼作為合法的國內(nèi)支持措施，必須滿足《農(nóng)業(yè)協(xié)定》相關(guān)規(guī)定的要求，但是，由于相關(guān)規(guī)定的模糊性，使該項政策措施實施起來讓人不知所措。

首先，“國內(nèi)支持的一般紀律”出自《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的第7條。這一條款規(guī)定了如何執(zhí)行農(nóng)業(yè)協(xié)議中有關(guān)國內(nèi)支持部分的要求:第一個段落要求各成員國在執(zhí)行綠箱補貼時要明確綠箱補貼的標準;第二個段落包含兩個方面的內(nèi)容:一是凡是不符合附件2規(guī)定和其他規(guī)定的可以不進行削減的國內(nèi)支持措施，都應(yīng)該列入該國綜合支持總量;二是減讓表中沒有綜合總量承諾的成員國，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的國內(nèi)支持總量不得超過第6條規(guī)定的微量許可水平。④http://www.gspst.com/kpzy/kpzysjk/nykp/nykj/stny/632.html，訪問日期:2013 年6 月2 日?！皣鴥?nèi)支持的一般紀律”使很多國家趁機納入新的綠箱補貼類目。此外，綠箱補貼是對貿(mào)易進行的幾乎不會造成或者造成很小貿(mào)易扭曲的補貼，但對于具體什么是扭曲最小或者基本沒有貿(mào)易扭曲，協(xié)定本身沒有一個明確的標準，這使得許多國家各自制定自己的標準，尤其是大國憑借其雄厚的經(jīng)濟實力擅自制定所謂綠箱補貼政策，致使中小國家在農(nóng)業(yè)貿(mào)易中處于不利地位。

其次，雙重標準，即一般標準和具體標準。雖然WTO體制下對綠箱補貼有適用于各成員方和非成員方的一般標準，但是，成員國在處理具體問題時往往依據(jù)其在農(nóng)業(yè)貿(mào)易中形成習慣的具體標準。這種標準上的差異在一定程度上也造成了貿(mào)易扭曲?！昂推綏l款”使得很多國家在1995—2003年的實施期內(nèi)免于被調(diào)查。所謂的和平條款是源自烏拉圭回合談判《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的第13條，指各成員國同意在針對國內(nèi)貿(mào)易補貼措施提出投訴時要適當克制?！斑m當克制”使得發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼披上了合法的外衣，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)深受其害。不過，值得慶幸的是該條款已經(jīng)失去了效力。①2003年12月31日多哈回合談判沒有達成延長該條款的協(xié)議，“和平條款”失去效力。

(二)我國運用綠箱補貼的局限性

首先，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中規(guī)定的綠箱補貼措施一共有11類，而我國目前具體采用的僅有6類。②分別為:一般政府服務(wù)、糧食安全公共儲備、國內(nèi)糧食援助、自然災(zāi)害救濟補貼、環(huán)境計劃項下的支付和地區(qū)援助計劃下的支付。由于整體支持范圍相對較窄而且力度比較小，我國農(nóng)民跟一些發(fā)達國家的農(nóng)民相比負擔過重，同等條件下農(nóng)產(chǎn)品競爭力較弱。

其次，我國綠箱支持結(jié)構(gòu)不合理。我國對于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持嚴重不足，而且真正用于支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不是很多，其中用于防洪和水利設(shè)施占了很大一部分。③我國大部分地區(qū)，尤其是華中地區(qū)目前仍然投入大筆資金用于大規(guī)模的水利設(shè)施建筑，修筑溝渠、開河道及全面覆蓋耕地噴灌。在我國，水旱災(zāi)害固然是主要的自然災(zāi)害，但是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和水利設(shè)施并不能等同，過分注重水利設(shè)施投入和建設(shè)是不符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的。農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)科研資金投入不足使得其發(fā)展嚴重滯后，科技推廣和轉(zhuǎn)化速度緩慢;事關(guān)民生和農(nóng)民素質(zhì)的教育投入不足，農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍不高，這也成為了影響農(nóng)業(yè)科技的推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)環(huán)境的改善的主要原因。

再次，綠箱政策運行機制不健全。中國目前實施的補貼項目大多數(shù)屬于可訴性補貼，存在很多中間環(huán)節(jié)或者間接的補貼，這使我國在應(yīng)對個別國家認為補貼造成傾銷或者影響他國國內(nèi)市場穩(wěn)定，而對我國展開反傾銷調(diào)查時非常被動。另外我國農(nóng)業(yè)補貼透明度不夠，尤其是補貼通報只公示中央政府層面的補貼措施，而沒有有關(guān)地方補貼的信息。④這主要是體制問題，地方政府方面的信息收集制度不夠完善，暫時無法提供相應(yīng)的補貼信息。中國政府應(yīng)盡快建立一個完善的調(diào)查體系，完成地方政府補貼通報任務(wù)。

最后，中國《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《草原法》和《植物檢疫法》中只有提及綠箱補貼措施的少量條款，而這些條款也只是非常簡單的規(guī)定，不能成為我國在相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┚G箱補貼措施有效的法律依據(jù)。

四、解決中國運用綠箱補貼中存在問題的對策

(一)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)

1.加大農(nóng)業(yè)支持和保護力度

雖然我國農(nóng)業(yè)支持力度在不斷地加大，但是WTO規(guī)則下的11類綠箱措施，我國僅僅使用了6類。另外我國黃箱措施的使用更少，這種情況對我國農(nóng)業(yè)很不利。因此，我國應(yīng)進一步加大對農(nóng)業(yè)的扶持力度，充分運用農(nóng)業(yè)補貼。具體來說:

(1)擴大綠箱補貼支持范圍。

首先，把對生產(chǎn)者的直接支付，不掛鉤的收入支持，收入保險安全網(wǎng)計劃中政府的資金參與，通過資源停用計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助和通過生產(chǎn)者退休計劃提供的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助等綠箱支持納入我國農(nóng)業(yè)支持范圍。

其次，在原有基礎(chǔ)上把增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)科技水平，對農(nóng)民進行技術(shù)培訓，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和維持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等已經(jīng)納入綠箱支持范圍的補貼項目作為重點支持項目，實現(xiàn)綠箱補貼范圍實質(zhì)上的擴大。

(2)擴大綠箱補貼支持力度。

我國對綠箱補貼的財政支持力度在逐漸增加，但是財政支持還遠遠不夠。我國政府應(yīng)在不違反《農(nóng)業(yè)協(xié)定》及其他法律的情況下，加大綠箱補貼的支持額度，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科學研究、農(nóng)民技術(shù)培訓的經(jīng)營投入，適當合理地減免農(nóng)民的稅負，以期中國農(nóng)民能與發(fā)達國家的農(nóng)民處于相當?shù)乃?，進而保證我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。

2.調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保護結(jié)構(gòu)

我國農(nóng)業(yè)支持的空間相對于發(fā)達國家來說還很大。近年來我國已經(jīng)開始重視對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技及農(nóng)業(yè)人才等的投入，但在生態(tài)建設(shè)、不發(fā)達及貧困地區(qū)扶貧等方面依然存在很大缺失，國家應(yīng)該重點支持這些領(lǐng)域，以期我國農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)更合理，更有利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上，我國應(yīng)該改變把主要精力用于防洪澇災(zāi)害和水利建設(shè)上的傳統(tǒng)做法，把其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也納入到規(guī)劃中去。在農(nóng)業(yè)相關(guān)的其他措施上，我國應(yīng)健全農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系，加大農(nóng)業(yè)科研的資金投入，促進科技推廣和轉(zhuǎn)化;加大教育投入，提高農(nóng)民文化素質(zhì)，以期推廣農(nóng)業(yè)科技、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)和改善農(nóng)業(yè)環(huán)境。借鑒一些西方國家的做法對農(nóng)業(yè)采用保險補貼和休耕補貼等。

(二)健全綠箱政策運行機制

1.改革補貼的構(gòu)成

補貼的構(gòu)成是改革的重中之重，因為如何提供支持不僅決定支持對農(nóng)業(yè)部門的影響及社會利益分配，還會對市場和貿(mào)易產(chǎn)生重大影響。我國應(yīng)該通過國內(nèi)政策，逐漸削減可訴性補貼或改革補貼形式和方式;在《農(nóng)業(yè)補貼》的規(guī)則下，納入不掛鉤的環(huán)保補貼等有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的補貼。

2.改革通報機制

建立地方補貼的通報機制。完善地方政府的信息收集制度，使地方政府也能提供相應(yīng)的補貼信息。政府應(yīng)盡快建立一個比較完善的調(diào)查體系，用來完成地方政府補貼通報任務(wù)。

(三)完善綠箱補貼的法律機制

1.把原則性的條款具體化

《農(nóng)業(yè)法》第38條規(guī)定了綠箱補貼的范圍，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第23條規(guī)定了國家將逐步提高對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的投入，《植物檢疫條例》第16條規(guī)定了疫情防治補助，但這些僅僅是一些原則性的規(guī)定，我國應(yīng)盡快把這些條款具體化，規(guī)定具體的實施方式。

2.在立法中納入補貼的程序性規(guī)定

我國的相關(guān)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了綠箱補貼的范圍，但都沒有對綠箱補貼的具體程序作出規(guī)定，這使得我國綠箱補貼缺乏透明度，可能成為我國被訴的緣由。應(yīng)完善相關(guān)立法，對補貼程序性事項作出規(guī)定。

五、綠箱補貼的前景

綠箱補貼在國內(nèi)支持紀律中，一直是爭議最小的一項。但目前的實踐仍然沒有很好地踐行綠箱補貼對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生最小扭曲的作用。多哈回合談判關(guān)于綠箱補貼的提案中，一些成員國希望擴大綠箱補貼范圍，另外一些成員國則建議約束綠箱補貼的金額，更有成員國建議取消綠箱補貼。但是接下來的2004年框架協(xié)議保留了綠箱補貼，只是要求明確綠箱補貼的支持標準;2005年的香港部長級會議仍然強調(diào)綠箱補貼的標準問題?！?〕這充分表明在WTO規(guī)則下，綠箱補貼的前景是大好的，在看好前景的情況下，應(yīng)著力于綠箱補貼的充分運用，以切實提高我國農(nóng)業(yè)在國際市場上的競爭力。

〔1〕李曉玲.WTO框架下的農(nóng)業(yè)補貼紀律〔M〕.北京:法律出版社，2008.175.