我國(guó)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展研究

趙 靜，靖 昊，喬文思

（1.上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院，上海201620；2.上海金融學(xué)院，上海201209）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村金融已成為金融業(yè)的重要組成部分，而農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)也成為研究的熱點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在集聚農(nóng)村金融資本和推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)體現(xiàn)出其特點(diǎn)和意義，①僅在河北省唐山、張家口、邢臺(tái)三市，截至2011年6月末，共組建村鎮(zhèn)銀行4家、小額貸款公司50家、農(nóng)村資金互助合作社139家，總資本或入股資金達(dá)27.22億元，吸收存款余額7.5億元。參見(jiàn)劉俊芳：《關(guān)于對(duì)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的研究——以河北省唐山、張家口、邢臺(tái)三市為例》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》2011年第12期，第115-119頁(yè)。開始逐步發(fā)揮效用。

一、農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的類型和特點(diǎn)

（一）村鎮(zhèn)銀行

村鎮(zhèn)銀行是指根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的，主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。在縣（市）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，注冊(cè)資本不得低于300萬(wàn)元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行，注冊(cè)資本不得低于100萬(wàn)元人民幣；村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過(guò)村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。

（二）小額貸款公司

小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。浙江省于2009年5月31日頒布的《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)小額貸款公司健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定：“小額貸款公司是以服務(wù)‘三農(nóng)’和小企業(yè)為宗旨，從事小額放貸和融資活動(dòng)的新型農(nóng)村金融組織?！?/p>

（三）農(nóng)村資金互助合作社

農(nóng)村資金互助合作社系經(jīng)縣政府相關(guān)部門和村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織人員評(píng)審，最后經(jīng)縣民政局審批，由貧困村村民自愿參加成立的非營(yíng)利性互助資金組織，管理機(jī)構(gòu)包括理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)?；ブY金是以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，以村民自愿按一定比例交納的互助金為依托，以無(wú)任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的“自愿、互助、民主、獨(dú)立”且周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定：農(nóng)村資金互助社在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于30萬(wàn)元人民幣；在行政村設(shè)立的，注冊(cè)資本不低于10萬(wàn)元人民幣；注冊(cè)資本應(yīng)為實(shí)繳資本。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)具有如下特點(diǎn)：首先是具有合法身份，經(jīng)過(guò)國(guó)家法律和相關(guān)部門的認(rèn)可；其次是規(guī)模較小，在三類農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)中，規(guī)模最大的村鎮(zhèn)銀行的注冊(cè)資本門檻為300萬(wàn)元，和傳統(tǒng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比，可謂“小巫見(jiàn)大巫”；最后是定位于農(nóng)村，適應(yīng)農(nóng)村金融發(fā)展，以服務(wù)“三農(nóng)”建設(shè)為宗旨?？偠灾?，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)可謂是針對(duì)農(nóng)村金融信貸需求“量小、頻多”的特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的。有學(xué)者將農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)定義為立足于農(nóng)村本地，發(fā)揮自身天然貼近農(nóng)村的特點(diǎn)，充分利用“熟人信息”，降低交易成本，保證資金在農(nóng)村內(nèi)部循環(huán)，擴(kuò)大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的融資渠道，增加農(nóng)村信貸供給總量的金融組織。[1]上述特點(diǎn)決定了農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的存在現(xiàn)狀，并成為其發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的作用

農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展不是一蹴而就的，而是經(jīng)過(guò)了理論分析后進(jìn)行的貼近我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀的實(shí)踐。其在合法的基礎(chǔ)上承繼了許多原先農(nóng)村自發(fā)的內(nèi)生民間金融的優(yōu)勢(shì)，就目前來(lái)看，產(chǎn)生的效益是明顯的。

首先，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在一定程度上填補(bǔ)了“三農(nóng)”建設(shè)以及其他農(nóng)村發(fā)展需要的資金。山西省平遙縣晉源泰小額貸款公司是最早成立的試點(diǎn)公司。截至2006年4月，晉源泰發(fā)放貸款625萬(wàn)元，共發(fā)放61筆貸款，平均每筆貸款是7.54萬(wàn)元，“三農(nóng)”貸款占67%。截至2007年12月底，晉源泰的貸款余額已經(jīng)達(dá)到3042.55萬(wàn)元。[2]目前，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)正在經(jīng)歷快速擴(kuò)容的階段，不論是單家的貸款數(shù)額還是總數(shù)量都在飛速增長(zhǎng)。

其次，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)從一定程度上解決了最近幾年民間借貸中出現(xiàn)的種種問(wèn)題。在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之前，農(nóng)村信貸方面資金的巨大缺口基本上依靠民間借貸來(lái)填補(bǔ)。國(guó)家自然科學(xué)基金資助的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)民間金融課題組在2004年對(duì)全國(guó)20個(gè)省份進(jìn)行的一份調(diào)查表明，全國(guó)約四成的農(nóng)村中小企業(yè)融資來(lái)自非正規(guī)金融途徑，其中西部6省中小企業(yè)43.18%的融資來(lái)自地下借貸，中部為39.8%，東部最低，但也達(dá)到了33.99%。[3]而在農(nóng)戶中，這種情況更甚。根據(jù)民間調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在2005年中國(guó)農(nóng)戶的貸款資金來(lái)源中，民間借貸比例約為70%。隨著農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，2007年一份國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)農(nóng)村金融需求的調(diào)查顯示，農(nóng)戶對(duì)非正規(guī)途徑金融的利用比例降到了五成以下，而農(nóng)村中小企業(yè)等對(duì)非正規(guī)途徑金融的利用比例也有不同程度下降。[3]這反映出農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在這兩三年間起到的作用，民間借貸利用率的減少也會(huì)相應(yīng)地減少其帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題。①民間金融機(jī)構(gòu)雖然有借貸靈活及時(shí)、效率高、交易成本低、雙方信息較為對(duì)等的優(yōu)勢(shì)，但是與這些優(yōu)勢(shì)相伴隨的高利貸、金融詐騙、非法集資、倒會(huì)風(fēng)波等問(wèn)題屢屢出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融的秩序，比較嚴(yán)重的如2004年在福建省福安市出現(xiàn)的民間標(biāo)會(huì)崩盤事件，受影響的人數(shù)達(dá)到了65萬(wàn)之巨。而從另一個(gè)角度來(lái)看，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展也給民間資本進(jìn)入金融市場(chǎng)打開了一扇窗，使其能開展正規(guī)化經(jīng)營(yíng)，從源頭上預(yù)防各種金融風(fēng)險(xiǎn)。

最后，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)制度的出臺(tái)使傳統(tǒng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)②傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要指的是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行。開始面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力，打破了在一些農(nóng)村地區(qū)由農(nóng)村信用合作社壟斷經(jīng)營(yíng)的局面。③受到金融體系改革的影響，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在近年來(lái)大幅減并網(wǎng)點(diǎn)，其中以農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)為甚。而中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這樣的政策性銀行也在慢慢偏離服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，將多數(shù)資金和服務(wù)投向收益較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大中型項(xiàng)目中。郵政儲(chǔ)蓄銀行又因?yàn)橘J款手續(xù)復(fù)雜等因素，未能發(fā)揮很好的作用。這導(dǎo)致在很多地方出現(xiàn)農(nóng)村信用合作社一家獨(dú)大的局面。具體而言，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)揮與農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)信息比較對(duì)稱、貸款審批過(guò)程靈活、手續(xù)簡(jiǎn)便、對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r相對(duì)了解等優(yōu)勢(shì)，攪活了農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)的一潭死水，使農(nóng)村信用合作社等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了緊迫感和壓力，形成了競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，在一定程度上促使原有農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)改善服務(wù)，創(chuàng)新制度，加強(qiáng)建設(shè)。④據(jù)河北省的一份調(diào)查，唐山、張家口、邢臺(tái)三市的農(nóng)村信用社、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行面對(duì)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，也不斷創(chuàng)新服務(wù)思路，積極調(diào)整經(jīng)營(yíng)策略，尋求新的發(fā)展模式，推出了一系列更加精細(xì)化、人性化、科學(xué)化的金融服務(wù)新產(chǎn)品，服務(wù)“三農(nóng)”的主體作用發(fā)揮得更加充分。參見(jiàn)劉俊芳：《關(guān)于對(duì)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的研究——以河北省唐山、張家口、邢臺(tái)三市為例》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》2011年第12期，第115-119頁(yè)。

三、農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)面臨的問(wèn)題

（一）融資困難

融資困難是農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)面臨的最現(xiàn)實(shí)、最大的問(wèn)題，這無(wú)疑是極其嚴(yán)峻且關(guān)乎其發(fā)展前景的。農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)存在的最主要的意義就在于填補(bǔ)農(nóng)村建設(shè)需要的資金缺口。倘若它們自己都無(wú)法融資，不擴(kuò)大資金來(lái)源，就等于喪失了存在的基礎(chǔ)。目前，村鎮(zhèn)銀行資金主要來(lái)源于銀行資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本，但由于其覆蓋面不廣，認(rèn)知度較低，難以吸收居民存款；小額貸款公司主要是向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資或增加股東，也缺乏不間斷的、可持續(xù)的融資手段以實(shí)現(xiàn)資金保障；農(nóng)村資金互助合作社則多數(shù)由農(nóng)戶投資組建，即便有農(nóng)村小企業(yè)參與投資，但相對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行，其缺乏穩(wěn)定、長(zhǎng)期的資本注入，融資渠道太窄，經(jīng)營(yíng)資本不足，資金規(guī)模有限。

（二）定位偏離

囿于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，①現(xiàn)行規(guī)制農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范主要有：《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》；銀監(jiān)會(huì)頒布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助合作社組建審批工作指引》和《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見(jiàn)》；中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》以及國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相當(dāng)依賴，最典型的就是規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起者必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。但是在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起問(wèn)題上，國(guó)有商業(yè)銀行基于金融改革和利益驅(qū)使，積極性很低，而地方性商業(yè)銀行、外資銀行參與的主要目的又不是為“三農(nóng)”服務(wù)，而是增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)、占領(lǐng)市場(chǎng)。這就導(dǎo)致農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位發(fā)生了偏離。同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在小額貸款公司上。在這種情況下開辦的農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)將原本應(yīng)該作為首要服務(wù)對(duì)象的農(nóng)村中小企業(yè)以及農(nóng)戶排斥在外，將“三農(nóng)”建設(shè)視為一種負(fù)擔(dān)，完全脫離了其應(yīng)當(dāng)運(yùn)行的“軌道”。在新發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司中，此類情形占了相當(dāng)大的比例。這既是立法與現(xiàn)實(shí)的沖突，也是缺乏“三農(nóng)”服務(wù)比例強(qiáng)制性規(guī)定的必然結(jié)果。

從我國(guó)目前的相關(guān)規(guī)定中可以看出，其內(nèi)容在實(shí)質(zhì)上是存在矛盾之處的。明確了村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司開展業(yè)務(wù)必須首先滿足“三農(nóng)”發(fā)展的資金需要，就等于賦予了村鎮(zhèn)銀行和貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”的責(zé)任，但同時(shí)又對(duì)村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司作了“以安全性、流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則，自主經(jīng)營(yíng)，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧，自我約束”的界定，在我國(guó)目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下顯得自相矛盾。“三農(nóng)”發(fā)展急需政府和社會(huì)各界的扶持幫助，投入的項(xiàng)目和資金顯然是利潤(rùn)較低、流轉(zhuǎn)相對(duì)較慢的。以此為政策任務(wù)，施加于村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司身上，又如何做到“以流動(dòng)性、效益性為經(jīng)營(yíng)原則”呢？反之，要以“流動(dòng)性、效益性”為自主經(jīng)營(yíng)原則，相關(guān)金融組織就必須追求利潤(rùn)最大化，如此一來(lái)，也就同傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)無(wú)異了?？偠灾嚓P(guān)立法對(duì)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的定位很不明確。

（三）監(jiān)管混亂

農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在現(xiàn)階段存在嚴(yán)重的監(jiān)管問(wèn)題。這在一定程度上與農(nóng)村金融的發(fā)展歷史及農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象有關(guān)。在我國(guó)，農(nóng)村金融長(zhǎng)期帶著一種濃重的法律外色彩，有學(xué)者直觀地稱之為“鄉(xiāng)土氣息”。[3]同時(shí)，農(nóng)村金融總量雖然不大，但是需求頻繁，存在“次多量少”的情形。此外，農(nóng)村金融還具有隱蔽性極強(qiáng)的特點(diǎn)。以上這些情況在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上體現(xiàn)得更加具體，使農(nóng)村金融“監(jiān)管”處于“非正?！睜顟B(tài)，而“非監(jiān)管”處于“常態(tài)”。同時(shí)，借貸的次數(shù)很多，而不同地區(qū)的服務(wù)內(nèi)容又具有當(dāng)?shù)亍疤厣?，?dǎo)致機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)極為復(fù)雜，難以類型化，進(jìn)而造成信用評(píng)級(jí)等制度難以實(shí)施，遠(yuǎn)遠(yuǎn)加大了監(jiān)管的難度和成本，僅憑政府的行政手段很難做到全面監(jiān)控。當(dāng)前，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)正處于起步階段，相關(guān)的法律監(jiān)管制度不夠健全，基本上參照大中型商業(yè)銀行的模式，而忽視了農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的特殊性。這也導(dǎo)致很多細(xì)節(jié)問(wèn)題的處理無(wú)法適用相關(guān)規(guī)定，監(jiān)管十分混亂。

（四）人才技術(shù)欠缺

農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)散布于廣大的農(nóng)村，技術(shù)設(shè)備落后，實(shí)踐中存在諸多困難。至今，村鎮(zhèn)銀行尚未被納入中國(guó)人民銀行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，匯票業(yè)務(wù)只能借助別的銀行平臺(tái)進(jìn)行，業(yè)務(wù)結(jié)算受到一定限制。小額貸款公司和資金互助合作社只能通過(guò)其他正規(guī)金融機(jī)構(gòu)辦理結(jié)算，導(dǎo)致其融資渠道窄、服務(wù)功能差。同時(shí)，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)還缺乏高素質(zhì)的管理人才，提升業(yè)務(wù)、拓展空間、推動(dòng)發(fā)展的平臺(tái)尚未建立，智力支持不夠，在一定程度上也制約了農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。

四、農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展建議

農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)作為我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展中一個(gè)全新選擇，作用明顯，問(wèn)題突出。在相關(guān)制度的設(shè)計(jì)中，使農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)市場(chǎng)化運(yùn)作，必將大大豐富農(nóng)村金融服務(wù)體系。

（一）加大政府政策支持，增加機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，豐富投資模式，將信托模式引入農(nóng)村金融

農(nóng)村金融是弱勢(shì)金融，服務(wù)對(duì)象基本上都是農(nóng)村弱勢(shì)群體。因此，在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的融資難問(wèn)題上，加大政府的政策扶持引導(dǎo)非常必要?？梢栽黾訖C(jī)構(gòu)創(chuàng)新，豐富投資模式，運(yùn)用政府誘導(dǎo)型政策，做到既發(fā)揮政府的作用，又充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民和企業(yè)的積極性，從而擴(kuò)大資金量，以滿足農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的現(xiàn)實(shí)需求。具體而言，可以考慮在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)中引入信托服務(wù)模式，吸收民間資本，即利用信托比傳統(tǒng)投資方式的風(fēng)險(xiǎn)低、比定期存款的收益高的優(yōu)勢(shì)，將農(nóng)民手中的余錢或者原本的定期存款吸引出來(lái)，把“死錢”變活；也可以吸引企業(yè)投資，利用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式相對(duì)固定等優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)信托投資公司進(jìn)入。這樣既能擴(kuò)大農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的融資渠道，緩解資金缺口的問(wèn)題，又能增加農(nóng)民本身的收入，形成雙贏局面，在增加“三農(nóng)”建設(shè)資金來(lái)源的同時(shí)又不加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)在引入信托服務(wù)的初期，也需要相關(guān)制度的完善和政府政策的大力支持。在制度設(shè)計(jì)與政策定位中，要特別注重風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)，將其置于首要位置。

（二）完善農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)法律制度

意欲克服當(dāng)下農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的弊端，應(yīng)將提高立法層次、制定和完善農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)法律制度作為切入點(diǎn)。而從發(fā)展時(shí)間更長(zhǎng)、歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)、相對(duì)成熟的國(guó)外制度中，我們可以看到，多數(shù)國(guó)家針對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)采取分類立法管制，例如英國(guó)的金融服務(wù)監(jiān)管局（Financial Services Authority）按照以風(fēng)險(xiǎn)控制為基礎(chǔ)的監(jiān)管原則對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類監(jiān)管，主要分為A、B、C、D四類；[4]日本根據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的差異設(shè)置不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門，成立專業(yè)監(jiān)管部門行使不同的監(jiān)管職能。[5]所以筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)采取“一種機(jī)構(gòu)制定一種法”的形式，即在現(xiàn)有的法律法規(guī)，也就是《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的基礎(chǔ)上分別制定村鎮(zhèn)銀行法、小額貸款公司法、農(nóng)村資金互助合作社法及對(duì)應(yīng)的管理法。其中，分別制定的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助合作社的管理法應(yīng)在《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的基礎(chǔ)上，本著“統(tǒng)籌兼顧、突出特點(diǎn)”的宗旨制定；而村鎮(zhèn)銀行法、小額貸款公司法和農(nóng)村資金互助合作社法也應(yīng)當(dāng)分別對(duì)這三類農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更符合農(nóng)村金融現(xiàn)實(shí)的定位，不能僅僅強(qiáng)調(diào)“流動(dòng)性與效益性”，而應(yīng)將“服務(wù)性與保障性”作為立法原則，并在相關(guān)立法中設(shè)定投資服務(wù)“三農(nóng)”的具體比例。這樣的操作在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高了立法層級(jí)，明確了農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的法律地位，確保了服務(wù)“三農(nóng)”，對(duì)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管也有了有針對(duì)性和可操作性的依據(jù)。

（三）注重監(jiān)管適度，加強(qiáng)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理

在自由化、市場(chǎng)化思想主導(dǎo)的全球金融業(yè)大背景下，我國(guó)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管在細(xì)化規(guī)則、分別立法的同時(shí)，應(yīng)注意監(jiān)管適度，保持農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度。此外，為解決現(xiàn)有監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)該將重點(diǎn)放在農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理上，細(xì)化內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，減輕外部監(jiān)督壓力。要由各地方監(jiān)管部門牽頭，制定關(guān)于農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度的指導(dǎo)性文件。文件的具體內(nèi)容以各機(jī)構(gòu)完善崗位制衡機(jī)制和內(nèi)部稽核機(jī)制為主，包括將內(nèi)控機(jī)制落到實(shí)處，健全崗位責(zé)任制，要求相關(guān)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立只對(duì)最高決策層負(fù)責(zé)、地位獨(dú)立、監(jiān)管權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)部門等，使各農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的內(nèi)部管理。而針對(duì)三類農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)差異，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)特別重視對(duì)社區(qū)型農(nóng)村資金互助合作社的內(nèi)部管理指導(dǎo)，因?yàn)槠湟猿蓡T為基礎(chǔ)，成員有出于保護(hù)自身利益而對(duì)農(nóng)村資金互助合作社給予監(jiān)督的動(dòng)機(jī)。

（四）建立人才培養(yǎng)平臺(tái)，深化技術(shù)信息手段

針對(duì)目前農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)管理人才缺失和信息技術(shù)手段匱乏的問(wèn)題，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，建立農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)人員的培養(yǎng)平臺(tái)，在保障待遇的基礎(chǔ)上，在較短時(shí)期內(nèi)建立起一支從事農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)的業(yè)務(wù)人員隊(duì)伍，并全面加強(qiáng)從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和技術(shù)能力的培養(yǎng)，注重崗位責(zé)任教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升員工的工作能力和服務(wù)意識(shí)。此外還要加大物質(zhì)投入，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，提高農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的硬件配置與技術(shù)水平。

[1]馬勇,陳雨露.作為“邊際增量”的農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)：幾個(gè)基本問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2010(1):117-121.

[2]趙小晶.我國(guó)農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展研究[D].保定:河北農(nóng)業(yè)大學(xué),2010:24.

[3]蔣大平.金融法治保障研究[M].北京:法律出版社,2012:186-189.

[4]凋道許.現(xiàn)代金融監(jiān)管體制研究[M].北京:中國(guó)金融出版社,2000:186.

[5]冉曦.農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度研究[D].重慶:重慶大學(xué),2011:23.