小議當(dāng)事人合法權(quán)益之外合理利益的保護(hù)
——以土地、房屋征收與補(bǔ)償為視角

曾少友，聞 琳

（貴州民族大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025）

一、合理利益保護(hù)的不足

（一）法律制度不完善，存在遲延、滯后的缺陷

受限于當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)和民意體現(xiàn)程度等原因，制定出的法律難免具有遲延、滯后等缺陷，未能將當(dāng)前合理的利益納入法律保護(hù)范疇，造成合法權(quán)益之外合理利益法律保護(hù)的漏洞和空缺。例如，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，調(diào)整的范圍僅是國(guó)有土地上的房屋，而對(duì)于農(nóng)民集體所有土地上的房屋則沒(méi)有專門的法律來(lái)調(diào)整，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在農(nóng)民集體土地上存在的征收問(wèn)題與日俱增?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！睆默F(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)水平來(lái)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，農(nóng)民無(wú)法分享工業(yè)化和城市化帶來(lái)的土地升值，不利于保護(hù)被征收人的合理利益。這些都體現(xiàn)了法律制度不完善，存在遲延、滯后的缺陷。

（二）政府角色錯(cuò)位，甚至是合理利益的壓榨者

在房屋征收的過(guò)程中，地方政府通過(guò)出讓土地的使用權(quán)而換取數(shù)額巨大的土地出讓金，這不僅有利于地方政府的經(jīng)濟(jì)、稅收，也有利于當(dāng)?shù)貓?zhí)政官員的政績(jī)，政府是利益的最大受益者。所以，政府一般會(huì)較為主動(dòng)地介入、干預(yù)征收活動(dòng)，偏向征收人，有的甚至打著公共利益的旗號(hào)對(duì)私人房屋恣意進(jìn)行征收，公然損害被征收人的合理利益。如舊城改造、綠化隔離帶實(shí)為商業(yè)開發(fā)，卻盡可能地使被征收人的補(bǔ)償成本最小化，從而實(shí)現(xiàn)政府利益的最大化。此時(shí)，地方政府必然會(huì)擠占被征收人的利益空間，使被征收人的合理利益難以得到保護(hù)。[1]我國(guó)目前的法律對(duì)公共利益的范疇尚缺乏具體界定，在征收活動(dòng)中，常以公共利益為幌子而濫用行政職權(quán)，這不利于保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，更不用說(shuō)合理利益了。

（三）被征收人在房屋征收中處于弱勢(shì)地位

征收人和被征收人地位不平等，被征收人往往是社會(huì)弱勢(shì)群體，在房屋征收的利益博弈中常處于下風(fēng)，不具有響亮的話語(yǔ)權(quán)、平等談判權(quán)，更不用提定價(jià)權(quán)。[2]近年來(lái)，房屋征收中侵犯被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的野蠻征收等惡性事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定，被征收人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳。

（四）缺乏有效的救濟(jì)途徑來(lái)保護(hù)被征收人的合理利益

被征收人在權(quán)利受到侵害后可以選擇行政復(fù)議或向法院提起行政訴訟，但復(fù)議機(jī)關(guān)一般是對(duì)相關(guān)征收行為作出過(guò)許可的行政主管部門，其雖有專業(yè)技術(shù)、管理資源優(yōu)勢(shì)及行政主管的便利條件，但審查的多是征收程序方面的問(wèn)題，真正的實(shí)體問(wèn)題并沒(méi)有得到多大改善。[3]

（五）征收補(bǔ)償機(jī)制不科學(xué)

目前的征收補(bǔ)償大都是一次性貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，缺少對(duì)時(shí)間價(jià)值、土地升值空間所產(chǎn)生的補(bǔ)償款、潛在預(yù)期收入差距以及被征收人未來(lái)生存發(fā)展等問(wèn)題的考慮，這極大地?fù)p害了被征收人的合理利益。

二、合理利益標(biāo)準(zhǔn)的界定

（一）符合市場(chǎng)原則

通常，法律保護(hù)的是被征收人實(shí)際受到的損失，但忽視了一些隱性的經(jīng)濟(jì)損失。例如，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，按當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格評(píng)估出來(lái)的房?jī)r(jià)補(bǔ)償款與未來(lái)某個(gè)時(shí)間內(nèi)的房?jī)r(jià)和地段的升值會(huì)有一定的差距，這部分收入差距，屬于被征收人的合理預(yù)期，應(yīng)得到保護(hù)。因此，“合理”需符合市場(chǎng)原則。[4]

（二）符合善良風(fēng)俗

凡是違背善良風(fēng)俗，阻礙社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的過(guò)分訴求，不得認(rèn)定為“合理”利益。比如，房屋被征收人認(rèn)為其房屋所占的宅基地為祖?zhèn)黠L(fēng)水寶地，據(jù)此要求多補(bǔ)償，就不應(yīng)支持。

（三）符合社會(huì)公共利益

若被征收人為了一己私利，不顧保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要而無(wú)理反對(duì)征收、鬧事或者違法擴(kuò)建、新建建筑而騙取補(bǔ)償款，恣意破壞社會(huì)公共利益，此即為不“合理”，不應(yīng)獲得支持。

（四）窮盡了其他救濟(jì)途徑

對(duì)于當(dāng)事人的合理訴求，只能在窮盡了其他救濟(jì)途徑的情況下，才能將其納入裁判的考量范圍。若當(dāng)事人還有其他救濟(jì)方式，應(yīng)優(yōu)先適用其他救濟(jì)方式。“當(dāng)事人合理利益補(bǔ)充論”應(yīng)是當(dāng)事人合理利益保護(hù)的最后一道救濟(jì)渠道。

三、合理利益保護(hù)的救濟(jì)

（一）摒棄合法即合理的錯(cuò)誤邏輯

合法不一定合理。從合法與合理的關(guān)系來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代民主法制社會(huì)，法律是民意的體現(xiàn)，合法的東西大都是合理的。但是，由于法律滯后性的特點(diǎn)，原來(lái)合理的法律現(xiàn)在不一定合理，現(xiàn)在合理的法律將來(lái)也未必合理，更不用說(shuō)由于立法技術(shù)和民意體現(xiàn)程度等原因?qū)е轮贫ǔ鰜?lái)本身就是不合理的法律。這也正是在法律理論中有“善法”、“惡法”之分的原因所在。雖然“惡法亦法”，但它無(wú)疑是不合理的。[5]

（二）完善現(xiàn)行法律法規(guī)，將合理利益盡可能地納入法律保護(hù)范疇

應(yīng)及時(shí)廢止或修訂那些不合理的法律法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)已步入改革的深水區(qū)，各種矛盾日益凸顯，各種問(wèn)題漸次出現(xiàn)。因此，我們必須“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果，對(duì)于民眾的一些合理訴求理應(yīng)得到滿足?！边@就要求在政策乃至法律層面進(jìn)行利益調(diào)節(jié)與分配，不合理的政策及法律必須及時(shí)廢止或修正，以真正地保障人民的權(quán)利。

（三）擺正政府角色，使之成為民眾合理利益訴求的保護(hù)神

政府部門應(yīng)擺正自身角色，加快職能轉(zhuǎn)變，以“為民服務(wù)”為本。對(duì)于民眾的合理利益訴求不應(yīng)限制、壓制和剝奪，而應(yīng)盡可能地提供救濟(jì)保護(hù)，充當(dāng)民眾合理利益的保護(hù)神。[6]在房屋征收領(lǐng)域，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以完善：第一，嚴(yán)格劃定“公共利益”的范圍；第二，界定政府行使的權(quán)力；第三，實(shí)行多元化的補(bǔ)償機(jī)制；第四，保證征收程序的透明；第五，成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決被征收人的問(wèn)題。第六，各級(jí)政府部門應(yīng)引入“當(dāng)事人合理利益補(bǔ)充論”，充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益之外的合理利益。

（四）立足于人權(quán)平等保護(hù)原則，使當(dāng)事人充分表達(dá)自己的合理利益訴求

被征收人通常是弱勢(shì)群體，征收人和被征收人雙方地位不對(duì)等，很難真正地進(jìn)行平等談判與協(xié)商。在征收過(guò)程中，應(yīng)遵循最起碼的人權(quán)平等保護(hù)原則。征收方不可趾高氣昂，擺出一副高高在上的樣子，應(yīng)心平氣和地“坐下來(lái)談”，給予當(dāng)事人充分表達(dá)合理訴求的機(jī)會(huì)。雙方應(yīng)貫徹協(xié)商、妥協(xié)的原則，通過(guò)自愿協(xié)商、平等交流而使問(wèn)題得到化解，這也是投入最小，效果最好的解決方法。

（五）探索建立合理利益新型多元化補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于被征收的土地僅按原用途補(bǔ)償是不符合市場(chǎng)法則的，應(yīng)綜合考慮地理位置、人均耕地、升值預(yù)期乃至物價(jià)漲情等多方面因素，以市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)實(shí)行補(bǔ)償。對(duì)于房屋征收，應(yīng)參照同一區(qū)位的市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。集體土地的補(bǔ)償應(yīng)該參照機(jī)會(huì)成本而不能以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)來(lái)計(jì)算。只有這樣，才可以讓農(nóng)民有均等的機(jī)會(huì)參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，分享土地紅利，也能促使政府?dāng)[脫土地財(cái)政依賴，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，化解社會(huì)矛盾。

當(dāng)代日本提出了一種新的補(bǔ)償理論——生活權(quán)補(bǔ)償。根據(jù)這一理論，補(bǔ)償不限于對(duì)其財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格予以評(píng)估，還應(yīng)考慮其附帶性的損失補(bǔ)償，甚至有必要給付財(cái)產(chǎn)權(quán)人為恢復(fù)原來(lái)的生活狀況所必須的充分的生活補(bǔ)償。這一理論對(duì)我國(guó)很有借鑒意義。[7]

筆者認(rèn)為，對(duì)于商業(yè)性征收項(xiàng)目，可以讓被征收人投資入股新建的房產(chǎn)項(xiàng)目，讓他們分享房產(chǎn)項(xiàng)目所帶來(lái)的收益，獲得分紅。這樣既能提高他們征收的積極性，也能通過(guò)分紅保障他們后續(xù)的生活，實(shí)現(xiàn)征收雙方的共贏。對(duì)于公益性的征收項(xiàng)目，可以考慮由當(dāng)?shù)卣畬⒈緛?lái)非社保的貧困被征收人納入社保統(tǒng)籌；已經(jīng)加入社保的，可以每月為其發(fā)放生活補(bǔ)助，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)物價(jià)水平隨時(shí)調(diào)整，發(fā)放期限以被征收人土地使用權(quán)期限的剩余期限為限。政府的該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可以由財(cái)政直接支付，也可以嘗試建立房屋征收基金，由該基金來(lái)負(fù)擔(dān)。

[1]沈榮華.提高政府公共服務(wù)思想[J].中國(guó)行政管理,2004(1).

[2][3]夏丹陽(yáng),王淑紅.對(duì)城市房屋征收中被征收人利益保護(hù)的思考[EB/OL].http://www.110.com/ziliao/article-205868.html,2012-12-23.

[4]“宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”當(dāng)事人合法權(quán)益之外合理利益如何保護(hù)[EB/OL].http://news.9ask.cn/fcjf/wuye/zhize/201102/1104225.shtml,2012-12-23.

[5]代福華.合法即合理，王野平的邏輯有點(diǎn)亂[EB/OL].http://www.fj sen.com/r/2008-04/23/content_1103734.htm,2012-12-23.

[6]政府部門應(yīng)該是群眾合法利益的保護(hù)神[EB/OL].http://blog.clz g.cn/space.php?uid=37304&do=blog&id=29086,2012-12-20.

[7]沈開舉.我國(guó)城市房屋征收問(wèn)題的憲政思考[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào),2005(2).