海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)研究
——由重慶廖宗榮違規(guī)左轉(zhuǎn)彎案說起

王琦珺

引言

2005年的重慶廖宗榮案中，執(zhí)勤交警在僅有一名民警在場，且沒有收集任何其他證據(jù)的情況下，適用簡易程序，當(dāng)場出具行政處罰決定書，認(rèn)定廖宗榮違規(guī)左轉(zhuǎn)彎，處以罰款200元。該案先后經(jīng)過了行政復(fù)議和行政訴訟，都予以維持。2007年第1期的《最高人民法院公報(bào)》刊登了這一案例，對(duì)指導(dǎo)全國交警部門辦案、法院判案和當(dāng)事人理性運(yùn)用復(fù)議、訴訟權(quán)利都起到了較好的作用。同時(shí)，該案也在事實(shí)上否定了我國行政處罰中單一而又非常高的“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)海關(guān)來說，該案的啟示意義在于：海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)如何把握，才能夠兼顧效率與公平、兼顧把關(guān)與服務(wù)？本文結(jié)合海關(guān)工作實(shí)際，探討動(dòng)態(tài)性、多層次的海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建問題，并提出相關(guān)建議。

一、海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)及檢討

證明標(biāo)準(zhǔn)是指承擔(dān)證明責(zé)任的人提供證據(jù)對(duì)案件事實(shí)加以證明所要達(dá)到的程度。*樊崇義：《證據(jù)法學(xué)》(第四版)，法律出版社2008年版，第311頁。達(dá)到或超過這個(gè)程度，就認(rèn)定待證事實(shí)為真，沒有達(dá)到這個(gè)程度，則認(rèn)定待證事實(shí)為偽。具體到海關(guān)來說，海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)就是指海關(guān)對(duì)待證的走私違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，在證據(jù)上所必須達(dá)到的最低程度。

(一)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)等對(duì)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

《中華人民共和國海關(guān)法》(以下簡稱《海關(guān)法》)中沒有對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定?！吨腥A人民共和國海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》(以下簡稱《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》)第三十四條規(guī)定，海關(guān)立案后，應(yīng)全面、客觀、及時(shí)、公正地進(jìn)行調(diào)查、收集證據(jù)?！吨腥A人民共和國海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》(以下簡稱《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》)第六十六條第二款規(guī)定，海關(guān)作出行政處罰決定應(yīng)當(dāng)做到認(rèn)定違法事實(shí)清楚、定案證據(jù)確鑿充分。此外，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第三十條規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)。

綜合相關(guān)法律、行政法規(guī)等規(guī)定來看，海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該理解為“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分”。但是，在辦理海關(guān)行政處罰案件中，調(diào)取的證據(jù)達(dá)到何種程度才符合“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分”的要求，相關(guān)法律、行政法規(guī)等則沒有進(jìn)一步明確。

(二)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)涉及的特殊性因素

1.涉外因素

《海關(guān)法》第二條規(guī)定，中華人民共和國海關(guān)是國家的進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，海關(guān)依照本法和其它有關(guān)法律、行政法規(guī)，監(jiān)管進(jìn)出境的貨物、運(yùn)輸工具、郵遞物品、行李物品和其他物品。這就要求海關(guān)在工作中，要始終注意堅(jiān)決地維護(hù)國家的主權(quán)和利益，同時(shí)，也要時(shí)刻注意維護(hù)國家形象，避免給國家相關(guān)工作帶來被動(dòng)。海關(guān)工作的涉外性對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的影響是雙向的，一方面，證明標(biāo)準(zhǔn)不能過高，否則可能會(huì)有一些違法行為難以被追究責(zé)任，不利于維護(hù)國家的主權(quán)和利益；相反，也不能過低，否則可能會(huì)出現(xiàn)一些經(jīng)不起嚴(yán)格推敲、經(jīng)不起時(shí)間檢驗(yàn)的案件，不利于維護(hù)國家形象。

2.反腐因素

從近年來查辦的一些案件來看，走私往往與腐敗相互交織，走私滋生腐敗，腐敗助長走私。海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)必須充分考慮反腐這一因素，努力壓縮腐敗可能存在的空間。首先，證明標(biāo)準(zhǔn)不能過高，否則可能會(huì)造成這樣一種情況，即：少數(shù)辦案人員以所謂嚴(yán)格執(zhí)法為名，在具體案件中適用非?？量痰淖C明標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致無法追究相關(guān)當(dāng)事人的走私違法責(zé)任。其次，證明標(biāo)準(zhǔn)也不能過低。在相對(duì)較低的證明標(biāo)準(zhǔn)下，辦案人員所需要調(diào)取的證據(jù)量上相對(duì)減少、質(zhì)上相對(duì)降低，這就需要防范另一種可能存在的腐敗空間，即：少數(shù)辦案人員通過減少證據(jù)數(shù)量、降低證據(jù)質(zhì)量、甚至選擇性調(diào)查取證實(shí)現(xiàn)不法目的，比如對(duì)需要深挖擴(kuò)線的案件就事論事、對(duì)涉及主觀故意的案件淺嘗輒止。

3.取證時(shí)空有限

大部分海關(guān)行政處罰案件都發(fā)生在通關(guān)現(xiàn)場，如機(jī)場的旅檢現(xiàn)場、碼頭的貨運(yùn)現(xiàn)場等。這些案件留給海關(guān)的取證時(shí)空極其有限。一方面，一般來說，走私違法行為涉及到國內(nèi)、國外兩個(gè)“空間”，但基于執(zhí)法成本、國際協(xié)作等原因，海關(guān)通常不可能赴境外調(diào)查相關(guān)貨物、人員情況；另一方面，旅客要登機(jī)、貨物要裝船，海關(guān)可以有效開展調(diào)查取證的時(shí)間又受到很大限制。在取證時(shí)空有限的情況下，為保證海關(guān)行政處罰工作順利開展，維護(hù)公平、有序的進(jìn)出口和進(jìn)出境秩序，就難以要求較高的證明標(biāo)準(zhǔn)。

4.涉案貨物、物品多樣

在海關(guān)監(jiān)管的各種貨物、物品中，不但包括應(yīng)稅的，還包括大量屬于禁止類、限制類管理的，如固體廢物、槍支彈藥、淫穢物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等。這些貨物、物品往往社會(huì)危害性大，百姓關(guān)心，媒體關(guān)注，政府重視。違法運(yùn)輸、攜帶、郵寄這些貨物、物品的當(dāng)事人，通常都明知其行為的違法性，并且有很強(qiáng)的反調(diào)查意識(shí)，常常采取隱瞞身份、銷毀證據(jù)等手段逃避處罰。為有效打擊這些走私違法行為，要求對(duì)相關(guān)案件實(shí)行較低的證明標(biāo)準(zhǔn)。

5.當(dāng)事人效率訴求強(qiáng)烈

在海關(guān)行政處罰實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)效率的訴求往往非常強(qiáng)烈，有時(shí)甚至超過對(duì)公正的訴求。如，進(jìn)出口貨物因涉嫌違反《海關(guān)法》滯留于碼頭，需接受調(diào)查。此時(shí)，當(dāng)事人會(huì)面臨非常大的損失風(fēng)險(xiǎn)，包括滯港費(fèi)、耽誤訂單、違約賠償、失去客戶等。與這些可能面臨的損失相比，海關(guān)作出的行政處罰反而要小得多。此時(shí)，如果海關(guān)不顧實(shí)際地追求過高的證明標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)取的證據(jù)看似量多、質(zhì)優(yōu)，給予的行政處罰也看似公正，案件辦成了“鐵案”，但對(duì)當(dāng)事人來說，這種“公正”卻意味著更大的損失，其實(shí)質(zhì)是機(jī)械執(zhí)法。因此，出于對(duì)效率的考量，為真正維護(hù)好涉案企業(yè)和相關(guān)人員的合法權(quán)益，要求較低的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定之檢討

1.沒有充分考慮海關(guān)工作的特殊性

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)反映海關(guān)工作特點(diǎn)，符合海關(guān)工作實(shí)際，也只有如此，才能夠真正有效地打擊違法、保護(hù)守法。比如，出于打擊槍支、固體廢物等禁限類貨物、物品走私的需要，要求較低的證明標(biāo)準(zhǔn)；而為了更好地維護(hù)國家利益，又要求綜合把握證明標(biāo)準(zhǔn)的高低?！鞍讣聦?shí)清楚、證據(jù)確鑿充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)均沒有考慮到海關(guān)工作中的這些特殊因素。

2.標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)，缺乏可操作性

由于“案件事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、具體，比較籠統(tǒng)，從而在具體案件中往往使得辦案人員理解不一。海關(guān)行政處罰案件種類繁多、千差萬別，涉稅案件與涉證案件不同，通關(guān)現(xiàn)場案件與后續(xù)監(jiān)管案件不同，一般貿(mào)易案件與加工貿(mào)易案件不同，罰款1000元的案件與罰款100萬元的案件不同，如是等等?？梢哉f，在一個(gè)個(gè)鮮活生動(dòng)的案件面前，這一標(biāo)準(zhǔn)很難操作，它只是給了海關(guān)辦案人員一個(gè)努力的方向。在具體案件中，證據(jù)的“質(zhì)”與“量”究竟如何把握，案件辦到什么程度可以結(jié)案、可以定性處罰，這一標(biāo)準(zhǔn)并沒有給出一個(gè)很好的答案。

3.一定程度上影響了海關(guān)職能作用的正常發(fā)揮

如何理解和適用證明標(biāo)準(zhǔn)，長期以來困擾著廣大海關(guān)辦案人員。對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)要求過低，不利于防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；過高則會(huì)影響辦案效率和通關(guān)效率，甚至造成案件久拖不決，反而會(huì)影響當(dāng)事人的合法權(quán)益。此外，對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的不同理解，還容易造成各海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一，進(jìn)而引起執(zhí)法爭議。

二、海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

我國學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為：行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)多元化的體系。*李玉華：《訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第214頁。這一觀點(diǎn)也早為司法機(jī)關(guān)所認(rèn)可。早在2003年全國法院行政審判工作會(huì)議上，原最高人民法院李國光副院長就講到：“由于被訴具體行政行為的類型多樣化，與民事訴訟和刑事訴訟相比，行政訴訟證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)也不是單一的，因此因具體行政行為性質(zhì)的不同而應(yīng)當(dāng)適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。行政案件證明標(biāo)準(zhǔn)的高低，原則上取決于被訴具體行政行為對(duì)原告權(quán)益影響的大小?！?李國光：《努力開創(chuàng)行政審判工作新局面 為全面建設(shè)小康社會(huì)提供司法保障》，《最高人民法院公報(bào)》2003年第2期，第5頁。結(jié)合海關(guān)實(shí)際，海關(guān)部門亦應(yīng)嘗試構(gòu)建多元化、分層次的海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系。

(一)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)性

一般而言，證明標(biāo)準(zhǔn)要求越高，越有利于促使辦案人員在取證上最大限度地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，可能調(diào)取到的證據(jù)就越多、質(zhì)量也越高，從而更加有利于發(fā)現(xiàn)走私違法事實(shí)，查清案件真相，繼而給予違法分子應(yīng)有的懲罰。相反，如果證明標(biāo)準(zhǔn)要求低，調(diào)取到的證據(jù)可能就會(huì)相對(duì)少、質(zhì)量也相對(duì)低，有一些走私違法事實(shí)可能就難以被發(fā)現(xiàn)。即使發(fā)現(xiàn)了，在證據(jù)相對(duì)量少質(zhì)低的情況下，面對(duì)法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)普遍不斷增強(qiáng)的當(dāng)事人，出于對(duì)于行政復(fù)議和訴訟的顧慮與考量，真正的走私案件可能不得不以違規(guī)結(jié)案。所以，從這個(gè)意義上來說，行政案件證明標(biāo)準(zhǔn)越高，越有利于打私工作。

但是，過高的證明標(biāo)準(zhǔn)則會(huì)影響海關(guān)服務(wù)作用的發(fā)揮。證明標(biāo)準(zhǔn)與辦案效率常常是沖突的，提高證明標(biāo)準(zhǔn)意味著需要開展更多的調(diào)查取證工作，辦案效率就會(huì)受到影響。此外，為了區(qū)分走私與違規(guī)，大量真正的違規(guī)案件當(dāng)事人則不得不接受海關(guān)更多的調(diào)查，以排除走私嫌疑。這些都不可避免地對(duì)海關(guān)發(fā)揮“服務(wù)”作用帶來影響。

行政案件證明標(biāo)準(zhǔn)與“把關(guān)”和“服務(wù)”的這種關(guān)系決定了海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)不是靜止的，而是要根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握。比如，當(dāng)某一地區(qū)、某一行業(yè)或某一商品有較高的走私風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提高相關(guān)案件證明標(biāo)準(zhǔn)，以求最大限度地查明真相，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并打擊可能存在的走私違法活動(dòng)。相反，當(dāng)走私風(fēng)險(xiǎn)較低時(shí)，則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，以減少辦案對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的影響，充分發(fā)揮海關(guān)的“服務(wù)”作用。

(二)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的上限和下限

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)性，但是，這種動(dòng)態(tài)性是有限度的，最高不應(yīng)達(dá)到走私犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，最低不應(yīng)低至民事案件中的優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。

1.海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)上限——走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)

在海關(guān)行政處罰實(shí)踐中，出于一些美好的希望，比如復(fù)議不變、訴訟不敗，我們往往傾向于較高的證明標(biāo)準(zhǔn)。而面對(duì)上級(jí)海關(guān)的考核、審計(jì)、執(zhí)法檢查等，基層海關(guān)對(duì)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的要求則往往是越高越好，比如“排除一切合理懷疑”、“向走私犯罪案件看齊”。

(1)能否適用“排除一切合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)？

海關(guān)行政處罰實(shí)踐中，常常有人接受這一標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)具體案件提出：現(xiàn)有證據(jù)尚未排除一切合理懷疑，無法定性處罰，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)查取證。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不正確的。第一，根據(jù)辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的觀點(diǎn)，人的認(rèn)識(shí)能力，既是無限的，也是有限的，任何個(gè)人或每一個(gè)時(shí)代的人，其認(rèn)識(shí)能力都要受到許多主客觀條件的限制。比如，在DNA技術(shù)成熟運(yùn)用之前，許多刑事案件無法偵破。第二，認(rèn)識(shí)活動(dòng)不可能一蹴而就，需要一個(gè)發(fā)展過程。比如，人類經(jīng)歷了漫長的時(shí)間才認(rèn)識(shí)到不是太陽圍繞地球運(yùn)轉(zhuǎn)，而是地球圍繞太陽運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，實(shí)踐中任何一起行政案件都不可能經(jīng)歷漫長的等待。第三，大部分海關(guān)行政案件都涉及到境內(nèi)和境外兩方當(dāng)事人，如果以“排除一切合理懷疑”為證明標(biāo)準(zhǔn)，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)境內(nèi)和境外兩方當(dāng)事人都調(diào)查取證。但顯然，到境外開展調(diào)查取證絕大多數(shù)是無法做到的。

(2)能否適用走私犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)？

由于海關(guān)緝私部門既負(fù)責(zé)辦理海關(guān)行政處罰案件，也負(fù)責(zé)辦理走私犯罪案件，所以，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：這兩類案件應(yīng)當(dāng)適用相同的證明標(biāo)準(zhǔn)。筆者不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。第一，關(guān)于不同類型案件如何適用證明標(biāo)準(zhǔn)的問題，我國學(xué)術(shù)界很早就開始研究，并達(dá)成一致，即刑事、行政、民事三類案件應(yīng)當(dāng)分別適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。否定刑事、行政、民事三類案件一元化的證明標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行多元化的證明標(biāo)準(zhǔn)，既符合司法實(shí)踐的實(shí)際情況，也符合實(shí)事求是、具體問題具體分析的哲學(xué)要求。*樊崇義：《證據(jù)法學(xué)》(第四版)，法律出版社2008年版，第316頁。第二，走私犯罪案件涉及公民的基本人身權(quán)利和政治權(quán)利，甚至涉及生命權(quán)，關(guān)系重大，所以，應(yīng)當(dāng)適用更高的證明標(biāo)準(zhǔn)。否則，一旦發(fā)生錯(cuò)誤，則是不可挽回的。相比而言，行政處罰對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響程度則一般要低很多。第三，與辦理行政案件相比，辦理走私犯罪案件可以行使法律賦予的更多的“權(quán)力與手段”，比如搜查、刑事拘留、技術(shù)偵查等。有無這些“權(quán)力與手段”，對(duì)取證影響巨大。第四，受人力、物力、財(cái)力等的限制，案件數(shù)量的幾何級(jí)差異決定了兩類案件無法適用相同的證明標(biāo)準(zhǔn)。如2011年全國海關(guān)緝私部門立案刑事案件不到2000起，同期立案行政案件則高達(dá)8萬余起。

雖然我們無法做到在海關(guān)行政處罰案件中，適用與走私犯罪案件相同的證明標(biāo)準(zhǔn)，但是，我們必須注意到，有一些海關(guān)行政處罰案件涉及大額的罰款、補(bǔ)稅，幾百萬，甚至幾千萬，還有一些案件涉及撤銷當(dāng)事人海關(guān)注冊(cè)登記、取消報(bào)關(guān)從業(yè)資格等，這些案件對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的影響較大。對(duì)于這些案件，我們應(yīng)當(dāng)從對(duì)海關(guān)盡職、對(duì)當(dāng)事人負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，適用盡可能高的證明標(biāo)準(zhǔn)，具體來說就是，把走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)作為我們追求的目標(biāo)，并在具體案件中努力地接近這一目標(biāo)。所以，海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的上限是走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)，雖然無法達(dá)到，但在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)竭力接近。

2.海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)下限——優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)既非越高越好，也非越低越好。比如，證明當(dāng)事人實(shí)施了走私行為的證據(jù)過于單薄，經(jīng)不起司法機(jī)關(guān)的審查。對(duì)于海關(guān)行政處罰案件來說，其證明標(biāo)準(zhǔn)的下限是優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，可以接近它，但又必須高于它。第一，這是一種較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，即民事訴訟的雙方在證明同一案件事實(shí)時(shí)，出現(xiàn)了雙方舉出相反證據(jù)且都無法否定對(duì)方的情況，此時(shí)，法院認(rèn)定證明程度較高一方的主張成立。最高人民法院2001年出臺(tái)的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》(法釋〔2001〕33號(hào))第七十三條確立了該標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)行政處罰的相關(guān)法律及司法解釋則沒有確立這一較低的證明標(biāo)準(zhǔn)。所以，從依法辦案的角度來說，海關(guān)行政處罰不能采用這一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)高于這一標(biāo)準(zhǔn)。第二，海關(guān)緝私部門的取證能力高于普通當(dāng)事人，如海關(guān)緝私部門有專職的辦案人員、有必要的經(jīng)費(fèi)保障等，所以在證明標(biāo)準(zhǔn)的要求上又不能等同于一般民事案件中的當(dāng)事人。第三，考慮到海關(guān)工作的涉外性以及防范腐敗的需要，證明標(biāo)準(zhǔn)也不應(yīng)低至優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，更不能適用比之更低的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(三)海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)在上下限之間分為三個(gè)層次

海關(guān)辦理的各種行政處罰案件差別巨大。對(duì)這些差別巨大的行政案件，應(yīng)當(dāng)在前文所述的上下限之間，分別適用三個(gè)層次的證明標(biāo)準(zhǔn)，分別為：

1.與走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)

有時(shí)，海關(guān)作出的行政處罰決定對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益有“重大影響”，這種被“重大影響”的權(quán)益已經(jīng)與受《刑事訴訟法》保護(hù)的走私犯罪嫌疑人的權(quán)益非常接近，所以應(yīng)受到接近在刑事訴訟中的保護(hù)。在刑事訴訟中，如果調(diào)取的證據(jù)沒有達(dá)到走私犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該被視為“疑罪”。按照無罪推定原則，應(yīng)作出對(duì)走私犯罪嫌疑人有利的判決。相應(yīng)地，在行政案件中，即使海關(guān)調(diào)取的證據(jù)占有較大的優(yōu)勢(shì)，但如果沒有達(dá)到“接近走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)”的程度，那么海關(guān)就應(yīng)當(dāng)作出對(duì)當(dāng)事人相對(duì)有利的處理決定?？紤]到海關(guān)緝私部門負(fù)責(zé)辦理走私犯罪案件的時(shí)間更早，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)更豐富，從便于廣大辦案人員理解、便于操作的角度出發(fā)，所以在這里使用了“與走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)”這種表述，而沒有使用其它的表述，如“與事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿充分相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)”。

這是一個(gè)較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，只適用于對(duì)當(dāng)事人權(quán)益有“重大影響”的案件，具體為：第一，暫停當(dāng)事人開展某些海關(guān)業(yè)務(wù)和取消報(bào)關(guān)從業(yè)資格、撤銷海關(guān)注冊(cè)登記的案件。第二，沒收較大金額貨物、物品、運(yùn)輸工具的案件。第三，作出對(duì)當(dāng)事人較大金額罰款、補(bǔ)稅決定的案件。第四，沒收較大金額違法所得的案件?？偟膩砜?，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益有“重大影響”的行政案件數(shù)量相對(duì)較少，海關(guān)有能力適用這一較高的證明標(biāo)準(zhǔn)辦理此類案件。

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性在這類案件中體現(xiàn)得并不明顯。因?yàn)檫@些案件的證明標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)是接近于走私犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，受海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)上限的限制，幾乎沒有再提高的空間。同時(shí)，由于這些案件對(duì)當(dāng)事人權(quán)益有“重大影響”，也很難再降低證明標(biāo)準(zhǔn)。

2.與優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)

該標(biāo)準(zhǔn)適用于簡易程序案件和簡單案件。第一，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，這兩類案件涉及的當(dāng)事人權(quán)益均較小。簡易程序案件適用于對(duì)公民處五十元以下罰款、對(duì)法人或其他組織處一千元以下罰款或警告的案件。簡單案件的處罰金額則基本都在千元級(jí)別。第二，與一般案件相比，立法者對(duì)這兩類案件有更強(qiáng)的效率追求。簡易程序案件可以當(dāng)場作出處罰決定，簡單案件在立案后作出處罰決定的期限也僅為5個(gè)工作日。第三，這兩類案件大多發(fā)生在海關(guān)通關(guān)現(xiàn)場，當(dāng)事人的效率訴求尤為強(qiáng)烈。所以說，對(duì)這兩類涉及當(dāng)事人權(quán)益較小、調(diào)查取證的時(shí)空又非常有限的案件，要求較高的證明標(biāo)準(zhǔn)既不合理，也無法做到，甚至反而不利于對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。因此，對(duì)簡易程序案件和簡單案件來說，適用與民事案件中優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)是適宜的。

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性在這些案件中有一定的體現(xiàn)。對(duì)于一定時(shí)期內(nèi)走私違法風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)、行業(yè)、商品，應(yīng)當(dāng)提高證明標(biāo)準(zhǔn)。但由于簡易程序案件和簡單案件案值小、一般不涉稅、不涉證，較大幅度的提高證明標(biāo)準(zhǔn)意義不大。所以，這兩類案件的證明標(biāo)準(zhǔn)只能稍加提高，當(dāng)然，受海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)下限的限制，該標(biāo)準(zhǔn)仍然不能低至、更不能低于民事案件中的優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。

3.高度概然性證明標(biāo)準(zhǔn)

高度概然性證明標(biāo)準(zhǔn)介于前述兩個(gè)層次的證明標(biāo)準(zhǔn)之間，是指證據(jù)證明當(dāng)事人有走私違法的概然性較高，按照德國法學(xué)家漢斯·普維庭的觀點(diǎn)，這一概然性應(yīng)當(dāng)不低于75%。*[德]漢斯·普維庭：《現(xiàn)代證明責(zé)任問題》，吳越譯，法律出版社2000年版，第108頁。除了對(duì)當(dāng)事人權(quán)益有“重大影響”的案件、簡易程序案件和簡單案件外，其它的海關(guān)行政處罰案件應(yīng)當(dāng)適用這一證明標(biāo)準(zhǔn)。這些案件既沒有影響到當(dāng)事人的“重大權(quán)益”，也不像簡易程序案件和簡單案件那樣強(qiáng)調(diào)效率，所以，這些案件的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)介于二者之間。

海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)性在這些案件中體現(xiàn)得最為明顯。在走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)之下和高度概然性證明標(biāo)準(zhǔn)之上，都是適用這一層次證明標(biāo)準(zhǔn)的案件可以浮動(dòng)的范圍。實(shí)踐中，很多的走私犯罪案件就是在查辦這類案件時(shí)通過積極調(diào)查取證、深挖線索發(fā)現(xiàn)的。比如，某公司使用進(jìn)料加工手冊(cè)出口一批貨物，實(shí)際數(shù)量小于申報(bào)數(shù)量，涉及稅款10萬元。海關(guān)緝私部門以申報(bào)不實(shí)行政立案后，通過大量調(diào)查取證發(fā)現(xiàn)其倒賣保稅貨物的事實(shí)。所以，在實(shí)踐中，對(duì)這類案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況適時(shí)提高證明標(biāo)準(zhǔn)，直至接近走私犯罪案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。出于對(duì)公正的追求以及保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的考慮，這類案件的證明標(biāo)準(zhǔn)仍然不應(yīng)低于高度概然性證明標(biāo)準(zhǔn)。

(四)應(yīng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)的情形

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政法不再是簡單的控權(quán)論，行政法既要保障公民合法權(quán)益，又要保障行政權(quán)的積極實(shí)現(xiàn)，以增進(jìn)社會(huì)福祉。*徐玉紅、祝敏：《論行政程序合法的證明標(biāo)準(zhǔn)》，《湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期，第95頁。為確保海關(guān)行政處罰工作的正常開展，對(duì)以下兩種情形，應(yīng)適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，但最低不應(yīng)低至海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)的下限。

1.當(dāng)事人拒不配合調(diào)查

當(dāng)事人是否配合調(diào)查，對(duì)海關(guān)調(diào)查取證來說無疑是非常重要的。雖然我國《行政處罰法》第三十七條第一款規(guī)定“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)助調(diào)查”，《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》和《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》中也有相關(guān)規(guī)定，但是對(duì)于當(dāng)事人不協(xié)助調(diào)查的情形，法律沒有規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。在調(diào)查權(quán)限、手段等有限的情況下，海關(guān)辦案難度增大，甚至導(dǎo)致調(diào)查取證工作難以開展。

當(dāng)前，在海關(guān)行政處罰實(shí)踐中，當(dāng)事人拒不配合調(diào)查的情況時(shí)有發(fā)生，比如拒不接受海關(guān)辦案人員的約見、拒不提供涉案貨物的合同、生產(chǎn)記錄等。這些都對(duì)海關(guān)辦案造成較大影響，降低了辦案效率，增加了執(zhí)法成本，更為嚴(yán)重的是如果個(gè)別當(dāng)事人因?yàn)榫懿慌浜险{(diào)查逃避了處罰，勢(shì)必將產(chǎn)生示范效應(yīng)，更加不利于海關(guān)維護(hù)公平、有序、高效的進(jìn)出口和進(jìn)出境秩序。所以，對(duì)于拒不配合調(diào)查的當(dāng)事人，在通過證據(jù)固定這一事實(shí)的情況下，應(yīng)當(dāng)酌情適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)。

2.證明困境

在海關(guān)行政處罰實(shí)踐中，有些案件事實(shí)的證明難度非常大，甚至當(dāng)事人自身都難以提供充分的證據(jù)材料證明相關(guān)事實(shí)。以加工貿(mào)易后續(xù)監(jiān)管類案件為例，其特點(diǎn)有：第一，對(duì)案件事實(shí)的證明需要很多專業(yè)性和技術(shù)性的知識(shí)積累，海關(guān)相對(duì)人是專家。比如有關(guān)加工貿(mào)易單耗的案件，對(duì)相關(guān)事實(shí)的證明涉及到加工工藝、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)流程等，證明起來非常困難。第二，相關(guān)證據(jù)復(fù)雜而繁多，搜集區(qū)分困難重重。對(duì)于大型的加工貿(mào)易企業(yè)，如制鞋企業(yè)，一年有幾百甚至幾千個(gè)訂單，如果企業(yè)還同時(shí)開展一般貿(mào)易和國內(nèi)銷售的話，那么要從單證、資金、物流等角度證明相關(guān)案件事實(shí)，難度將異常之大。對(duì)于這些證明難度非常大的案件，證明標(biāo)準(zhǔn)有必要予以一定程度的降低。

三、建立和適用海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的理解與運(yùn)用在國內(nèi)外都是一個(gè)難題，不是單純靠法律條文和理論闡釋所能解決的。*李玉華：《訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)研究》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第249頁。為更好地服務(wù)海關(guān)一線辦案，力求在一定程度上克服證明標(biāo)準(zhǔn)在理解和適用上的困難，提高證明標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，建議采取以下措施：

(一)積極爭取最高人民法院發(fā)布判例

海關(guān)作出每一個(gè)行政處罰決定，都必須嚴(yán)肅認(rèn)真，以求經(jīng)得起來自各方的監(jiān)督。同樣，當(dāng)事人也希望利用好法律賦予的復(fù)議和訴訟的權(quán)利，以求最大限度的維護(hù)自身合法權(quán)益。作為法院來說，面對(duì)涉及海關(guān)的行政訴訟案件，也希望其判決能夠公平、公正，在維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和尊重海關(guān)依法行使職權(quán)之間求得平衡。在這種情況下，權(quán)威性的判例就顯得格外重要，它能夠?yàn)楹ｊP(guān)、當(dāng)事人以及法院提供指引，即海關(guān)調(diào)取的證據(jù)材料是否達(dá)到了證明標(biāo)準(zhǔn)。

《最高人民法院公報(bào)》自創(chuàng)辦以來，陸續(xù)選擇刊登了一些有代表性的判例。這些判例對(duì)法院、當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)都發(fā)揮了重要的指引作用，取得了很好的法律和社會(huì)效果。雖然《公報(bào)》上的判例沒有法律效力，但在我國其權(quán)威性無疑是非常高的。建議選擇海關(guān)訴訟案件中的典型、疑難判例，積極爭取最高人民法院以《公報(bào)》形式發(fā)布，并在文中加入對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的分析。可以預(yù)見，判例的發(fā)布，必將為海關(guān)有效防范和化解復(fù)議、訴訟風(fēng)險(xiǎn)起到事半功倍的作用，同時(shí)，也將為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，指導(dǎo)法院判案起到積極作用。

(二)建立海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)案例指導(dǎo)制度

考慮到《最高人民法院公報(bào)》上的案例極其有限，對(duì)海關(guān)來說，能夠有一兩起案件入選已屬不易。這有限的一兩起案件顯然無法對(duì)海關(guān)種類眾多的案件提供指導(dǎo)。為此，建議在海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，建立海關(guān)行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)案例指導(dǎo)制度，以統(tǒng)一執(zhí)法尺度、縮短辦案時(shí)間、提高執(zhí)法水平。雖然證明標(biāo)準(zhǔn)不易把握，但是在不斷總結(jié)、積累辦案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上還是有一定規(guī)律可循的。在總結(jié)、積累辦案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過具體詳盡、鮮活生動(dòng)的案例，可以使海關(guān)辦案人員更具體、更深刻地體會(huì)如何準(zhǔn)確地理解和把握證明標(biāo)準(zhǔn)。

這一制度應(yīng)包括以下內(nèi)容:第一，案例由各基層海關(guān)逐級(jí)上報(bào)，海關(guān)總署根據(jù)全國情況進(jìn)行篩選、編輯。第二，案例由海關(guān)總署面向全國各海關(guān)統(tǒng)一發(fā)布，發(fā)布的案例應(yīng)少而精，注重代表性。第三，案例僅面向海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，不對(duì)外公開，對(duì)外不具有法律效力。第四，案例應(yīng)包括四個(gè)部分，分別為案情介紹、證據(jù)材料、處罰決定、關(guān)于適用證明標(biāo)準(zhǔn)的分析。第五，案例應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和海關(guān)工作的發(fā)展變化適時(shí)更新。第六，各海關(guān)在具體案件中，遇到證明標(biāo)準(zhǔn)不易把握或意見不一時(shí)，可以參照總署案例，指導(dǎo)辦案實(shí)踐。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是考慮到全國各海關(guān)的差異性以及具體案件千差萬別，案例具有指導(dǎo)意義，但不具有強(qiáng)制性。

(三)改進(jìn)海關(guān)行政處罰相關(guān)文書

在海關(guān)行政處罰中，涉及到證據(jù)問題的文書主要有四個(gè)，分別為《終結(jié)調(diào)查報(bào)告》、《審理報(bào)告》、《行政處罰告知單》以及《行政處罰決定書》。在這些文書中，普遍沒有關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的分析，對(duì)證據(jù)問題的表述基本為“以上事實(shí)有××等材料為證”。這種表述過于籠統(tǒng)、概括，遇到疑難復(fù)雜案件產(chǎn)生爭議時(shí)，也不容易使人信服。

建議從兩方面改進(jìn)上述文書：第一，在不同的證明標(biāo)準(zhǔn)下，面對(duì)同樣的證據(jù)，認(rèn)定的事實(shí)可能是不同的，從而作出的處罰決定也可能是不同的，所以，在具體案件中，首先要根據(jù)案件的性質(zhì)、情節(jié)、可能作出的處罰等，明確適用的證明標(biāo)準(zhǔn)。比如，對(duì)可能罰款100萬元以上的案件，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)文書中明確指出，該案應(yīng)適用“與走私犯罪案件證明標(biāo)準(zhǔn)相接近的證明標(biāo)準(zhǔn)”?？紤]到當(dāng)前法律并沒有對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的明確規(guī)定，在對(duì)外的《行政處罰告知單》和《行政處罰決定書》中可以不寫入這一內(nèi)容，但在海關(guān)內(nèi)部的《終結(jié)調(diào)查報(bào)告》和《審理報(bào)告》中應(yīng)當(dāng)寫入。第二，從證明標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)涉案證據(jù)能否認(rèn)定相關(guān)事實(shí)進(jìn)行分析，包括調(diào)取了哪些證據(jù)、證據(jù)的證明力如何、這些證據(jù)分別能夠證明什么、證據(jù)是否有瑕疵、矛盾、是否達(dá)到了認(rèn)定事實(shí)的最低程度等等。在上述四個(gè)文書中，都應(yīng)該加入這些內(nèi)容。