完善公共服務供給主體多元發(fā)展的保障機制

鄭曉燕

(1.華東師范大學，上海：201210；2.上海市浦東新區(qū)行政學院，上海 201210)

政府、市場和社會組織作為公共服務供給的三個主體在提供公共服務時具有不同的優(yōu)勢和劣勢。在公共服務供給中，要充分發(fā)揮政府、市場和社會組織供給公共服務的優(yōu)勢，只有遵循公共服務內(nèi)在規(guī)律對其進行科學的供給設計，公共服務供給的有序、高效才能真正實現(xiàn)，因此，構(gòu)建公共服務供給多元主體的運行保障機制，具有非常重要的理論意義和實踐價值。

一、構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展的優(yōu)勢互補機制

任何制度總是有利有弊，公共服務的政府供給機制、市場供給機制、社會供給機制也是如此。與市場公共服務供給機制相比，政府公共服務供給機制的優(yōu)勢在于其能夠借助其所掌握的具有權(quán)威性的公共權(quán)力使公眾平等、公正的享有公共服務，劣勢在于效率低下，對資源配置可能不能起到優(yōu)化配置的作用。而公共服務的市場供給機制優(yōu)勢在于通過其自身的競爭機制能夠使資源達到最優(yōu)，它的劣勢在于其追求利潤的最大化而很難保證公眾能夠平等的享受公共服務。

因此，具有能夠有效率地提供具有公益性公共服務的社會組織就成了公共服務政府供給機制和市場供給機制的有益補充，政府或者市場都不是萬能的，并不能解決公共服務的所有問題，當他們失靈時，社會組織提供公共服務能起到補充作用，另一方面，社會組織提供公共服務與政府和市場提供公共服務類型的差異性也能夠滿足社會需求的多元化?，F(xiàn)代社會是多元社會，不僅公眾的需求是多樣的，由此而形成的階級、階層、利益集團也日益多元，如果公共服務只有政府一家提供，實踐證明，存在很多問題和難題，比如缺位、錯位、越位，不能及時、恰當?shù)幕貞姷亩嘣枨?，這剛好是社會組織能夠發(fā)揮作用的重要原因。社會需求的多元及社會利益格局的多元是社會組織產(chǎn)生、發(fā)展的重要因素，因此，社會組織提供公共服務能夠滿足社會的部分需求。所以，應把公共服務的政府供給機制與市場供給機制、社會供給機制有機的結(jié)合起來，在公共服務生產(chǎn)和提供中引入市場機制和社會機制，打破政府機制的壟斷，充分發(fā)揮市場與社會的優(yōu)勢能夠彌補政府提供公共服務的不足，從而實現(xiàn)公共服務供給的政府與市場、社會的優(yōu)勢互補。

國內(nèi)外實踐證明，在公共服務供給主體多元發(fā)展的具體運作中，具體的技術方法包括：市場競爭、合同外包、特許經(jīng)營、用者付費、憑單制等手段。通過這些手段和方式，能夠?qū)崿F(xiàn)本由政府直接生產(chǎn)的公共服務向私人部門和社會組織的轉(zhuǎn)移，以此來提高公共服務的效率和質(zhì)量，同時也優(yōu)化了公共資源的配置。

二、構(gòu)建公共服務多元供給主體并存的競爭機制

公共服務供給主體多元發(fā)展本身就是一種競爭機制，集中體現(xiàn)在以下幾個層面：

其一，在公共部門內(nèi)部建立競爭機制。公共服務供給方式分為傳統(tǒng)型和現(xiàn)代型。傳統(tǒng)型的特征是按照政府部門縱向和橫向即按照政府地域和公共服務領域來進行的，這也是公共服務壟斷供給的一個重要因素?，F(xiàn)代型的特征就是改變傳統(tǒng)型的做法，打破壟斷，引入競爭，改變公共服務的集中化配置，下放權(quán)力，縮小政府規(guī)模及職能，允許公眾自由選擇服務機構(gòu)和部門，從外部迫使政府部門為給服務對象自由選擇服務贏得“顧客”而展開競爭。公共服務供給主體多元發(fā)展要求建立現(xiàn)代型的公共服務供給方式，可以通過多種方式來建立公共部門內(nèi)部競爭機制：對下級放權(quán)并對政府部門及工作人員實施相應的績效責任管理；通過制定行業(yè)服務標準并進行公眾評議服務效果以增強公眾輿論監(jiān)督；就某一公共服務項目政府可組織不同的部門的進行競爭，能提供優(yōu)質(zhì)、高效的將獲得生產(chǎn)該公共服務項目的機會，失敗者將面臨財政和職務上的壓力，造就公共服務的“模擬市場”。歸納政府內(nèi)部競爭主要有下列形式：(1)在政府部門組建相對獨立的公共服務生產(chǎn)單位，如：目前各地方政府成立的市民服務中心，可以與服務中心的各窗口單位簽訂績效合同，對窗口單位和工作人員實行績效管理，并對窗口單位和個人進行工作監(jiān)督、年終評比等，增強政府內(nèi)部各部門之間的服務競爭，達到改善服務態(tài)度和服務工作的目的；(2)開展不同地方政府之間同類公共服務的供給競爭，將競爭、效益、效率、公眾滿意等管理理念灌輸和賦予給各地方政府，使其在開展同類公共服務供給時展開比較，從而達到強化政府內(nèi)部的市場競爭的目的。

其二，在公共部門與私人部門之間建立競爭機制。這主要體現(xiàn)在混合性公共服務領域。在公共服務供給主體多元發(fā)展中引進競爭機制，就是讓市場機制進入到公共服務的生產(chǎn)和供給中，讓個人、私營企業(yè)等私人部門參與公共服務的生產(chǎn)，從而打破政府是唯一公共服務生產(chǎn)者的壟斷局面，形成公共部門與私人部門之間的競爭，從而提高公共服務提供的效率和質(zhì)量、水平。

其三，在社會組織與公共部門、私人部門之間建立競爭機制。由于中國市民社會的不成熟、經(jīng)濟社會生活發(fā)展的不完善等等原因造成中國的社會組織不成熟、不完善，不能很好的承擔起生產(chǎn)公共服務的任務來滿足公眾需求。但經(jīng)過改革開放以來的飛速發(fā)展，其在多個領域的作用越來越大，逐漸在教育、環(huán)保、慈善、中介咨詢等領域與公共部門、私人部門展開競爭。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的日益成熟，社會組織在生產(chǎn)公共服務方面的作用和力量將不斷增加和擴大，逐漸形成公共部門、私人部門和社會組織之間的競爭。

其四，建立私人部門之間的競爭。公共部門可以通過招標等方式將公共服務交給私人部門來生產(chǎn)，各私人部門為了取得生產(chǎn)權(quán)而展開激烈的競爭，從而形成私人部門之間的競爭。目前，中國在公共服務供給中擔的任務和負責任太多，隨著理論的發(fā)展、論證及各國公共服務供給主體多元發(fā)展的實踐，很多公共服務可以交給私人部門來提供，政府只需負責監(jiān)督生產(chǎn)、規(guī)范企業(yè)行為、了解公眾需求等。例如環(huán)衛(wèi)清掃、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓以及絕大部分私人產(chǎn)品等都可以通過各種方式交給不同的私人部門來競爭提供。私人部門之間的競爭是市場經(jīng)濟的主要和核心部分，凡是能夠利用市場來運作的，都應該讓私人部門按照公開、公平、公正的原則，實現(xiàn)經(jīng)營管理。

三、構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展的決策機制

按照公共選擇理論，所有消費者的邊際替代率之和等于公共服務生產(chǎn)的邊際轉(zhuǎn)換率，這是公共服務供給的帕累托最優(yōu)的條件。因此，實現(xiàn)公共服務的帕累托最優(yōu)，就必須把公共服務的生產(chǎn)和公眾的需求密切結(jié)合起來，才能實現(xiàn)公共服務生產(chǎn)與消費的最優(yōu)。生產(chǎn)多少公共服務？有誰生產(chǎn)公共服務？生產(chǎn)公共服務的方式應該采取哪一種？這一系列問題都是一個選擇、決策的過程。公共服務的供給決策是一個復雜的、涉及多種利益群體利益的博弈過程，其結(jié)果直接決定了公眾享有公共服務的質(zhì)量和水平。另外，公共服務供給主體多元發(fā)展是服務型政府建設的必然選擇，而服務型政府建設最根本的原則和理念就是以人為本，因此，公共服務供給主體多元發(fā)展的決策機制尤為重要，關乎公共利益，因此，公共服務供給決策應該和基層民主建設統(tǒng)一起來，實現(xiàn)從“為民決策”到“與民決策”和“讓民決策”的轉(zhuǎn)變，這與傳統(tǒng)管制型政府以行政計劃和命令代替公眾意愿、以精英設計替代公眾參與的公共服務供給方式有著根本性的區(qū)別。雖然，經(jīng)過多年服務型政府建設，公眾參與決策的力度在不斷加強，但在大部分地方，公眾還是很少甚至不能夠參與到公共服務的決策當中，公共服務的生產(chǎn)和提供仍然是由政府部門或者行政首長所決定。建立以人為本、以公眾需求為導向的公共服務多元供給機制，就是要改變公共服務供給的政府本位、官本位，逐漸轉(zhuǎn)向公民本位和社會本位，這也是政府與社會正確關系的體現(xiàn)。

四、構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展的激勵約束機制

構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展，其中重要的、不可或缺的一個保障機制就是要形成有效的激勵與約束機制，使公共部門、社會組織、私人部門能夠在公共服務供給的決策、執(zhí)行過程中，按投入產(chǎn)出最大化目標來提供公共服務。激勵與約束是一個問題的兩個不同方面，激勵的重點在于鼓勵或激勵人們?nèi)プ瞿承┦虑椋s束的重點在于限制人們不能去做某些事情，如果做了將會受到懲罰。激勵與約束是辯證統(tǒng)一的，激勵離不開約束，沒有約束的激勵就好像沒有監(jiān)督的權(quán)利，必然引發(fā)對個人利益的極度追求而損害他人的利益，而約束亦離不開激勵，離開了激勵的約束就會缺乏動力，其直接結(jié)果就是效率的喪失。根據(jù)公共服務供給主體的不同，激勵約束機制相應也有所不同。

(一)政府對自身的激勵約束機制

按照公共選擇理論的觀點，組成政府部門的官員都是“經(jīng)濟人”，都有追求自身利益最大化的動機。對政府的激勵約束實質(zhì)上是對組成政府的人，即政府部門的一般工作人員和領導干部的激勵約束。構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展的激勵與約束機制，不僅能促進政府公共資源的有效配置，同時也能完善政治體制改革。

首先，激勵與約束機制建立的基礎應該是個人理性行為與社會理性行為的統(tǒng)一，也就是說在公共服務供給主體多元發(fā)展中，不能否認個人對利益的追求，但也不能完全追求個人利益而損壞公共利益，應該是在一定的條件約束下，不是損壞公共利益而是有利于公共利益的條件下追求個人合法利益。這與中國傳統(tǒng)的以犧牲個人利益來換取社會利益的激勵約束機制有所區(qū)別。

其次，政府生產(chǎn)和供給公共服務的目的是滿足公眾的基本需求，不能以贏利為目的，更不能像市場中的企業(yè)那樣以貨幣手段等物質(zhì)刺激的辦法來激勵與約束政府職員。政府官員謀其政必須行其責，其在履行資源配置職責時發(fā)生重大失誤，使得公共服務的提供出現(xiàn)低效率，政府官員要對其行為負責。通過完善公共管理的民主制度，讓公共服務的消費者對具體政府部門的工作績效進行制度化的評估，讓公民通過民主機制，尤其是通過相應的人民代表大會對選任的政府領導班子進行民主監(jiān)督，是激活激勵與約束機制的重要制度保障。只有這樣，政府部門的公共服務效率才能得到切實的制度保障。

(二)政府對非政府部門公共服務提供者的激勵約束機制

政府可以通過稅收激勵、補貼和特許經(jīng)營等方式，激發(fā)市場組織和社會組織生產(chǎn)公共服務的積極性。一方面，可以彌補政府投入資金的不足，另一方面，打破了政府公共服務機構(gòu)的壟斷性，形成公共服務供給競爭機制和壓力結(jié)構(gòu)，必然對政府及公務員的管理能力提出挑戰(zhàn)。這種能力不僅包括政府及公務員行政管理或技術能力，更包括深層次的建立政府機構(gòu)和官員行為的激勵與約束機制的能力。促使政府機構(gòu)和公務員在提供公共服務方面樹立成本意識，自覺節(jié)省開支，提高工作業(yè)績，并制約政府的權(quán)力濫用、腐敗行為和內(nèi)在的擴張傾向。

(三)加強對政府部門特別是財政管理部門內(nèi)部的約束

目前的政府部門，尤其是包括一些財政管理部門在從事公共經(jīng)濟活動中，存在著諸多違規(guī)、違法現(xiàn)象，比如，某些政府部門亂收費、亂花費、地方財政中的“諸侯經(jīng)濟”，部門“小金庫”等，這些問題成為政府個人甚至整個部門違法亂紀的重要根源，而這些問題的解決不僅涉及財政部門及其自身的整治、約束和規(guī)范，也涉及到整個財政制度和政治制度的改革，而財政管理部門及其行政人員的自我約束、外部監(jiān)督、考核制度的完善等是其重要的一個方面。在承認財政管理部門及其人員自身利益合法的前提下通過建立相應的財政問題集體決策制度、專家咨詢制度和責任追究制度來規(guī)范、約束、監(jiān)督其行政行為，從而使財政管理活動合理、合法，程序完備，公開、公正、廉潔高效、責權(quán)統(tǒng)一。

五、構(gòu)建公共服務供給主體多元發(fā)展的監(jiān)督機制

公共服務提供的質(zhì)量、效率和水平，都與公眾切身利益密切相關，因此，需要建立一套較為健全的公共服務供給監(jiān)督機制作為保障，這是黨和政府為人民服務、取得人民信任、贏得政治權(quán)威的重要條件，同時這也是保證公共服務供給主體多元發(fā)展順利、有效運作的一個基本前提。

第一，建立和完善公共服務監(jiān)督體系。在公共服務供給主體發(fā)展過程中，不僅要對掌握公共權(quán)力的政府進行監(jiān)督，還要對直接進行公共服務生產(chǎn)的私人部門和社會組織進行監(jiān)督。要在公共服務供給主體多元發(fā)展的全過程形成一個監(jiān)督主體職責明確、運作高效的監(jiān)督體系，其一，要利用和整合好現(xiàn)有的監(jiān)督主體，即充分發(fā)揮人民代表大會對公共部門的監(jiān)督作用；其二，為了避免公共服務供給主體之間尋租風險的產(chǎn)生，要積極引入第三方評估和服務受益對象參與監(jiān)督；其三，要引入市場競爭機制來重構(gòu)公共部門內(nèi)部的競爭約束激勵機制，減小甚至消除社會資金的尋租空間；其四，要發(fā)揮和利用審計、會計等部門的抽查、自查作用，并能夠與審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督相結(jié)合，形成公共服務供給制度的監(jiān)督合力。

第二，建立和完善公共服務供給監(jiān)督方式的創(chuàng)新。政府與公眾處于信息不對稱的狀況導致公眾對政府的財政預算、決算情況的不了解，就造成了公眾對公共財政的監(jiān)督和約束十分有效。因此，必須建立健全公眾對政府財政決策的約束和監(jiān)督機制。首先，建立和完善政府財政預算決策聽證會制度，擴大公眾對公共預算等情況的知曉度，使財政執(zhí)行陽光化；其次，定期向公眾公開政府財務收支和公共服務的供給明細情況，實現(xiàn)政府收入與支出的公開透明化，便于公眾對其進行監(jiān)督；再次，建立完善的項目驗收和評價機制。凡是重大項目都應建立驗收和評價機制，從而對政府行為后果進行監(jiān)督和約束。

第三，建立和完善財權(quán)和事權(quán)劃分的監(jiān)督機制。當前要充分發(fā)揮各級人民代表大會對各級政府的監(jiān)督，尤其在公共服務供給主體多元發(fā)展進程中，政府的財權(quán)和事權(quán)的劃分更要經(jīng)由人大審批后才能生效，在人大審批過程中，要召開各方面相關公眾和專家的聽證會，一方面有利于政府與公眾的信息溝通，另一方面有利于政府部門接受公眾監(jiān)督。

第四，建立和完善公共服務供給主體多元發(fā)展的問責制。政府的權(quán)力來源于人民，代表人民行使管理國家的任務，在管理國家過程中，政府不僅擁有權(quán)力，還應承擔相應的責任。但是在中國的實際政治運作過程中，由于千年以來傳統(tǒng)官僚文化的影響和其他諸多因素的交織使目前中國許多地方上下經(jīng)濟關系仍然存在，甚至非常嚴重。上級對下級的考核也是以近階段的工作績效來評判，由此容易形成公共服務決策不具有長期性。所以，在公共服務供給主體多元發(fā)展的構(gòu)建過程中，應促使問責制規(guī)范化、制度化，一方面發(fā)揮威懾作用，另一方面發(fā)揮補救作用，從而達到監(jiān)督公共服務供給的目的。問責制不僅僅是一種事后補救的方法，可以在公共服務生產(chǎn)、供給之前的招投標過程、中間的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和之后的分配階段進行全過程監(jiān)督，真正做到公共服務多元供給主體發(fā)展的事前、事中和事后的責任明確、實施問責和責任追究。通過建立和完善公共服務供給主體多元發(fā)展問責制，堅持以人為本，執(zhí)政為民，從而減少政府部門及官員的尋租、瀆職、不作為等現(xiàn)象，從而能夠真正提高公共服務的水平。

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