論公租房的功能與住房保障對象——以上海公租房為例

顧書桂

（上海社會(huì)科學(xué)院 部門經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020）

1998年中國城鎮(zhèn)住房體制改革以來，商品房價(jià)一路上漲，越來越脫離一般消費(fèi)者的購買力，導(dǎo)致地方政府提供住房保障的重要性和必要性日益顯現(xiàn)。公租房與廉租房、經(jīng)適房一樣，都是地方政府提供住房保障的重要手段和工具。上海作為中國最大和最重要的經(jīng)濟(jì)中心城市，無論是商品房價(jià)格水平的抬升，還是政府提供住房保障的具體措施，在全國都具有指標(biāo)性意義。本文擬以上海公租房為例，從住房保障的基本原理出發(fā)，闡述公租房的市場定位，從而為矯正當(dāng)前公租房市場發(fā)展的不良傾向提供一點(diǎn)借鑒意見。

一、住房保障與財(cái)政補(bǔ)貼

住房保障是市場經(jīng)濟(jì)條件下普通住宅商品價(jià)格超出一般消費(fèi)者市場支付能力的產(chǎn)物。在標(biāo)準(zhǔn)的住宅市場供給模型中，住宅供給分普通住宅供給和優(yōu)質(zhì)住宅供給。普通住宅供給彈性較大，市場價(jià)格基本穩(wěn)定在生產(chǎn)價(jià)格水平附近；優(yōu)質(zhì)住宅供給彈性較小，市場價(jià)格隨市場競購能力的變化而變化。這意味著：（1）在完全競爭的住宅市場上，普通住宅而不是優(yōu)質(zhì)住宅構(gòu)成住房保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，優(yōu)質(zhì)住宅數(shù)量有限，普通住宅供給量大，只有普通住宅才能滿足所有人的居住需求；（2）由于住房保障的時(shí)間與普通住宅的存續(xù)時(shí)間通常是不一致的，因此一般消費(fèi)者缺乏市場支付能力的普通住宅商品價(jià)格不僅僅是指普通住宅商品所有權(quán)價(jià)格，還包括普通住宅商品租賃權(quán)價(jià)格即市場租金，如果一般消費(fèi)者能夠支付普通商品住宅的租賃權(quán)價(jià)格，還不足以催生住房保障這一政府職能；（3）一般消費(fèi)者的生存與發(fā)展需求包含但不局限于居住需求，因此一般消費(fèi)者的市場支付能力不足不僅指自有支付能力的不足，還指總體的、長期的支付能力不足，即一般消費(fèi)者不排斥通過借債或挪用其他消費(fèi)支出可以暫時(shí)性地滿足居住需求；（4）如果普通住宅供給彈性因?yàn)槿藶樵蜃冃?，?dǎo)致普通住宅市場價(jià)格非正常地高于生產(chǎn)價(jià)格，這將使住房保障人群規(guī)模擴(kuò)大，并且由于住房需求彈性較大，住房保障人群規(guī)模擴(kuò)大的程度將高于普通住宅市場價(jià)格上漲的程度。[1]

至于普通消費(fèi)者支付能力不足的原因，人們一般可以從三個(gè)方面尋找原因。（1）根據(jù)生產(chǎn)要素分配理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，不同的消費(fèi)者擁有的生產(chǎn)要素?zé)o論是種類、質(zhì)量還是數(shù)量都是不同的，這決定了這些消費(fèi)者在獲取收入時(shí)必然存在差異，收入較低的消費(fèi)者在住宅市場上就會(huì)出現(xiàn)支付能力不足的現(xiàn)象。（2）即使不考慮消費(fèi)者擁有生產(chǎn)要素的差異，市場機(jī)制本身也有收入分配兩極分化的功能。當(dāng)市場條件不一樣時(shí)，擁有相同生產(chǎn)要素的消費(fèi)者一樣會(huì)產(chǎn)生收入差別，于是收入較低的消費(fèi)者還是會(huì)出現(xiàn)住宅市場支付能力不足的現(xiàn)象。（3）從勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)的角度看，普通消費(fèi)者的收入基本取決于其勞動(dòng)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度，然而即便勞動(dòng)力價(jià)值全部實(shí)現(xiàn)，也不意味著普通消費(fèi)者能夠支付普通住宅的市場租金，因?yàn)槠胀ㄗ≌袌鲎饨鹬邪慕^對地租并不屬于勞動(dòng)力價(jià)值的范疇。[2]當(dāng)普通住宅商品價(jià)格內(nèi)含的絕對地租以壟斷地租的形式出現(xiàn)，而不是競爭性地趨向于零時(shí)，普通消費(fèi)者支付能力不足就表現(xiàn)得更為明顯了。綜合考慮上述三方面的作用因素，一般消費(fèi)者在住宅市場的支付能力不足是一種非常普遍的現(xiàn)象。

因?yàn)榫幼⌒枨笫且环N剛性需求，是維持普通消費(fèi)者生存與發(fā)展的基本需求，必須予以滿足，當(dāng)消費(fèi)者面對市場形成的普通住宅商品價(jià)格出現(xiàn)支付能力不足時(shí)，政府提供住房保障的基本內(nèi)容就只能是彌補(bǔ)這種不足。政府可以在不改變普通住宅市場價(jià)格的前提下彌補(bǔ)消費(fèi)者的支付能力不足，這是明補(bǔ)，如租金補(bǔ)貼；政府也可以直接降低消費(fèi)者的租賃價(jià)格以彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的不足，這是暗補(bǔ)，如提供經(jīng)適房或廉租房。然而無論是哪一種住房保障方式，只要它確實(shí)發(fā)揮了住房保障的作用，通過財(cái)政補(bǔ)貼幫助消費(fèi)者克服住房市場的價(jià)格障礙就成為政府提供住房保障的基本內(nèi)容，區(qū)別僅僅在于不同的住房保障形式，財(cái)政補(bǔ)貼程度可能存在差異。

二、公租房是住房保障的最佳方式

從公平的角度出發(fā)，政府提供住房保障不能出現(xiàn)溢出效應(yīng)，即獲得住房保障的消費(fèi)者不能因?yàn)楸Ｕ闲宰》康膬r(jià)值增值得到好處。從效率的角度出發(fā)，政府提供住房保障不能影響住宅資源的市場化配置，即市場能履行的職能應(yīng)該交給市場去完成。這意味著政府提供的保障性住房，不但要局限于普通住宅，而且不能具有價(jià)值屬性，換句話說，政府提供住房保障，僅僅是滿足消費(fèi)者對住房使用價(jià)值的追求，必須與住房的財(cái)產(chǎn)權(quán)無關(guān)，并且必須得到保障性住宅普通化的制度維護(hù)。由此觀之，公租房應(yīng)該是一種政府提供住房保障的最佳方式。

與廉租房相比較，公租房最大的優(yōu)點(diǎn)是覆蓋面廣。租金低廉甚至為零是廉租房的基本特征。廉租房之所以將租金定得很低，與消費(fèi)者極低的收入水平有關(guān)。消費(fèi)者極低的收入水平，可能不是源于市場機(jī)制的作用，而是源于消費(fèi)者根本不擁有任何生產(chǎn)要素（包括勞動(dòng)力），如腦力或體力上的殘疾人、孤兒、被遺棄兒童、一貧如洗以及喪失勞動(dòng)能力的老年人等。這些消費(fèi)者的收入水平可能連最基本的吃、穿需求都滿足不了，居住需求就更不可能在住宅市場上得到滿足。在這種情況下，政府提供廉租房保障，租金自然就不可能定得很高，而只能根據(jù)他們的支付能力來確定，即有多大的支付能力，確定多高的租金水平，當(dāng)完全沒有支付能力時(shí)，租金水平就為零。然而，廉租房極低的租金水平，絲毫也不意味著廉租房的再生產(chǎn)成本很低甚至為零。事實(shí)上，廉租房的再生產(chǎn)成本與公租房并沒有什么差別，這也就是說，廉租房保障，對政府而言是一種凈支出，而且可能是一種負(fù)擔(dān)非常沉重的凈支出。廉租房的保障規(guī)模越大，政府的凈支出規(guī)模越大，相對于有限的政府財(cái)力而言，廉租房的保障規(guī)模勢必要受到嚴(yán)格的限制，這也是廉租房之所以通常局限在完全不具有勞動(dòng)能力且收入水平極低的少數(shù)消費(fèi)者身上的重要原因。與廉租房相比，公租房的覆蓋范圍要寬廣得多，可以說，凡是買不起商品房但又不符合廉租房保障要求的消費(fèi)者，都可以是公租房的保障對象。這是因?yàn)椋c廉租房保障對象不同，公租房保障對象都是具有基本生產(chǎn)要素特別是勞動(dòng)力的消費(fèi)者。勞動(dòng)力價(jià)值的內(nèi)在規(guī)定決定了，既然居住需求是勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)的基本需求，則滿足居住需求的居住支出就應(yīng)該構(gòu)成消費(fèi)者工資的基本組成部分。鑒于普通住宅商品價(jià)格中的絕對地租是一個(gè)不定量，而且在市場充分競爭條件下趨于零，這意味著勞動(dòng)力價(jià)值的內(nèi)在規(guī)定雖然不能使消費(fèi)者有足夠支付能力支付商品化住宅的市場價(jià)格，卻可以確保消費(fèi)者的工資足以支付勞動(dòng)力再生產(chǎn)期間公租房的再生產(chǎn)成本（即農(nóng)業(yè)地租、土地投資、建筑成本與平均利潤之和，不包含絕對地租）。[3]公租房的再生產(chǎn)成本得到彌補(bǔ)，則公租房的供給限制相對于廉租房在很大程度上就得到解除，這是公租房覆蓋的消費(fèi)者規(guī)模比廉租房覆蓋的消費(fèi)者規(guī)模大得多的基本原因。同時(shí)，盡管公租房覆蓋的消費(fèi)者規(guī)模很大，但這些消費(fèi)者的購買力都不足以購買包含絕對地租的商品化普通住宅，更不足以競購包含級差地租的商品化優(yōu)質(zhì)住宅，因此政府提供公租房保障并不會(huì)影響住宅資源的市場化配置。

與經(jīng)適房相比較，公租房最大的優(yōu)點(diǎn)是可以避免溢出效應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)適房與公租房一樣，都是一種暗的財(cái)政補(bǔ)貼，甚至兩者最初的補(bǔ)貼程度有可能相同。然而與公租房不同的是，經(jīng)適房賦予消費(fèi)者不同程度的產(chǎn)權(quán)，程度高的是完全產(chǎn)權(quán)，程度低的是部分產(chǎn)權(quán)或共有產(chǎn)權(quán)。由于商品化住宅的市場價(jià)格隨著時(shí)間的推移有可能發(fā)生變化，普通住宅升級為優(yōu)質(zhì)住宅時(shí)，商品化住宅的市場價(jià)格會(huì)上升，反之亦然，這意味著將住房保障和住房產(chǎn)權(quán)捆綁在一起的經(jīng)適房極可能給消費(fèi)者帶來不應(yīng)有的溢出效應(yīng)。當(dāng)經(jīng)適房上市價(jià)格上升時(shí)，經(jīng)適房會(huì)給消費(fèi)者帶來財(cái)產(chǎn)收入；當(dāng)經(jīng)適房上市價(jià)格下跌時(shí)，經(jīng)適房會(huì)給消費(fèi)者帶來財(cái)產(chǎn)損失。問題在于，無論是財(cái)產(chǎn)收入還是財(cái)產(chǎn)損失，都違背政府提供住房保障的初衷。因?yàn)檎呢?cái)富效應(yīng)，違背政府提供住房保障的公平原則；負(fù)的財(cái)富效應(yīng)，讓消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)狀況雪上加霜，政府的住房保障不但沒有一勞永逸，反而負(fù)擔(dān)有可能加重。與產(chǎn)權(quán)脫鉤的公租房則能夠在相當(dāng)程度上克服經(jīng)適房的這一弊端。公租房固然賦予消費(fèi)者一定時(shí)期的使用權(quán)，公租房上市價(jià)格上升固然也可能帶來一筆相當(dāng)豐厚的財(cái)產(chǎn)收入，但因?yàn)橄M(fèi)者的使用權(quán)期限掌握在政府手里，公租房的所有權(quán)、上市權(quán)和收益權(quán)也掌握在政府手里，一旦公租房的上市收益可觀到足以讓政府有積極性變現(xiàn)并提供新的公租房，則消費(fèi)者的使用權(quán)也就到期終結(jié)了。這不僅保證了政府始終將住房保障建立在普通住宅的基礎(chǔ)上，而且保證了政府始終將公租房租金確定在再生產(chǎn)成本的基礎(chǔ)上。因此從這個(gè)角度看，公租房無疑又優(yōu)于經(jīng)適房。

三、租金市場化與公租房無效供給

租金確定在再生產(chǎn)成本的水平上是公租房的基本特征。一方面，參照公租房再生產(chǎn)成本確定的公租房租金是一般消費(fèi)者能夠支付房租的最高限。毋庸諱言，一般消費(fèi)者的收入渠道可以有很多，但其支付能力總體上受制于以工資為表現(xiàn)形式的勞動(dòng)力價(jià)值。從支出構(gòu)成看，消費(fèi)者的工資總有一部分固定地以房租的形式支出，這部分房租支出就是一般消費(fèi)者能夠支付房租的最高限額。盡管一般消費(fèi)者可以以借債或挪用其他支出的形式偶然性、暫時(shí)性地增加房租支出，但從長遠(yuǎn)看，從勞動(dòng)力再生產(chǎn)的整體過程看，消費(fèi)者能夠支付房租的最高限額只能是隸屬于工資的這部分房租支出，受勞動(dòng)力價(jià)值內(nèi)在規(guī)定的影響，它與公租房的再生產(chǎn)成本正好是大致相等的。另一方面，參照公租房再生產(chǎn)成本確定的公租房租金也是一般消費(fèi)者必須支付房租的最低限。住房保障是政府出于社會(huì)公平對住宅市場的一種干預(yù)，它建立在彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力不足的基礎(chǔ)上，住房保障不能給消費(fèi)者帶來溢出效應(yīng)。既然一般消費(fèi)者依據(jù)勞動(dòng)力價(jià)值都能支付與公租房再生產(chǎn)成本對應(yīng)的公租房租金，則公租房租金確定在低于公租房再生產(chǎn)成本的水平上，對不能進(jìn)入公租房保障體系的消費(fèi)者來說顯然是一種不公平。因此與公租房再生產(chǎn)成本對應(yīng)的公租房租金又構(gòu)成一般消費(fèi)者支付公租房租金的最低限額。一些消費(fèi)者由于擁有勞動(dòng)力之外的生產(chǎn)要素，或者由于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值的市場條件特別好，實(shí)際收入大大超過一般消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力價(jià)值的平均水平，從而有足夠支付能力購買商品化住宅，包括優(yōu)質(zhì)住宅，他們能夠脫離住房保障體系，獲取住宅的享受效用和投資效用，但這部分消費(fèi)者畢竟是少數(shù)，是特殊群體。從這個(gè)角度講，公租房覆蓋的消費(fèi)者群體規(guī)模應(yīng)該是很大的，只要不能獲得廉租房或進(jìn)入商品房市場，就可以進(jìn)入公租房保障體系，完善的公租房制度根本不會(huì)存在所謂的夾心層。[4]當(dāng)然，商品化住宅的市場價(jià)格與公租房租金的差距越大，離開公租房保障體系進(jìn)入商品化住宅市場的消費(fèi)者規(guī)模和比例越小。正是在這種意義上，我們與其說公租房應(yīng)該構(gòu)成政府提供住房保障的核心，不如說公租房應(yīng)該構(gòu)成政府提供住房保障的主要支柱。[5]

不過需要強(qiáng)調(diào)的是，確定公租房租金的公租房再生產(chǎn)成本是住房市場充分競爭下的成本，因而是與勞動(dòng)力再生產(chǎn)成本相銜接的成本。如果住房市場缺乏競爭，從而公租房再生產(chǎn)成本中包含大量城鎮(zhèn)住宅絕對地租，則建立在這種公租房再生產(chǎn)成本基礎(chǔ)上的公租房租金一樣是普通消費(fèi)者不能承受的。不過即使不考慮這一點(diǎn)，公租房租金市場化或者以市場化租金水平為參照系，也明顯扭曲了公租房的住房保障職能。（1）租金市場化的住宅無需由政府來供給，市場機(jī)制本身足夠供給市場需要的住宅。市場化的租金和市場化的住宅供求是一個(gè)可以自循環(huán)的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，無需政府干預(yù)就可以處于均衡運(yùn)行的狀態(tài)。在不改變租金水平的前提下，政府增加公租房供給，勢必要改變住宅市場原有的供求態(tài)勢，最終不但原有的租金水平不能穩(wěn)定，更降低住宅市場的運(yùn)行效率。政府提供住房保障，不是干預(yù)整個(gè)住宅市場，而僅僅是干預(yù)市場支付能力不足的消費(fèi)群體。以市場化租金水平來增加公租房的供給，意味著可以由市場來完成的事，政府卻趕來湊熱鬧，明顯不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。（2）雖然政策規(guī)定公租房“租賃價(jià)格也按略低于市場租金水平確定”，[6]（P191）但上海公租房“出租率低下”[6]（P201）的現(xiàn)實(shí)告訴我們，非價(jià)格競爭優(yōu)勢不是公租房保障的核心內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)條件下，住房保障源于消費(fèi)者市場支付能力的不足，源于市場的價(jià)格門檻，因此公租房參與住宅市場的價(jià)格競爭才是公租房切實(shí)提供住房保障的關(guān)鍵。我們不考慮政府運(yùn)行效率本來就低于市場，也不考慮政府的政策優(yōu)惠真假與多少，只要在與市場的競爭中公租房體現(xiàn)不出足夠的價(jià)格競爭優(yōu)勢，公租房提供住房保障就是無稽之談。（3）沒有任何價(jià)格競爭優(yōu)勢的公租房供給要繼續(xù)下去，只能借助政府的行政干預(yù)。如上海市的公租房規(guī)定只能“集中供應(yīng)給單位”，[6]（P208）并且“要求用人單位對承租人進(jìn)行租金補(bǔ)貼”。[6]（P207）事實(shí)上，用人單位如果有經(jīng)濟(jì)能力對承租人進(jìn)行租金補(bǔ)貼，承租人早就可以憑借這種租金補(bǔ)貼通過市場租賃滿足居住需求了，根本不需要接受單位和運(yùn)營效率低下的公租房。本應(yīng)由政府提供的住房保障在現(xiàn)實(shí)中蛻變?yōu)閱挝槐Ｕ稀⑵髽I(yè)保障，這實(shí)際上是一種歷史的倒退。（4）市場化運(yùn)營的公租房在達(dá)不到任何效果的同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生退出難的惡果。本來，市場租賃滿足居住需求，意味著消費(fèi)者的住房支出超出他們工資的承受能力，影響他們勞動(dòng)力的順利再生產(chǎn)，影響他們的正常積累，因此在得不到政府任何有效住房保障的情況下，普通消費(fèi)者會(huì)被住房市場的高昂租金驅(qū)離。然而當(dāng)公租房發(fā)揮市場化租金的驅(qū)趕作用時(shí)，普通消費(fèi)者可能會(huì)默認(rèn)這種掠奪式的保障，并且保障時(shí)間越長，普通消費(fèi)者被這種保障掠奪得越厲害，離開這座城市尋找新的工作生活居住地就越不可能，因此也就越來越難以退出現(xiàn)有的公租房。因此，即使從優(yōu)化城市移民結(jié)構(gòu)的目的出發(fā)，以公租房租金市場化取代市場租賃也不是一個(gè)明智的選擇。

總之，租金市場化的公租房通常是一種無效供給，如果真的發(fā)揮了什么作用，這種作用對提高住宅市場的運(yùn)行效率也是有害的。

四、維護(hù)和繼續(xù)劣質(zhì)土地財(cái)政是公租房租金市場化的實(shí)質(zhì)

有百弊而無一利的公租房租金市場化，之所以在全國盛行以致上升為國家政策和規(guī)章制度，其實(shí)與中國當(dāng)前久治不愈的劣質(zhì)土地財(cái)政頑癥不無關(guān)系。有研究發(fā)現(xiàn)，中國“1997年，竣工房屋的造價(jià)為1175 元∕m2，2007 年上升到 1657 元∕m2，10 年上升41%。同期，住宅的平均銷售價(jià)格由1790元∕m2上升到3645元∕m2，10年上升104%；商品房平均銷售價(jià)格由1997元∕m2上升到3864元∕m2，10年上升93%；別墅、高檔公寓平均銷售價(jià)格由5382元∕m2上升到7471元∕m2，10年上升39%；經(jīng)濟(jì)適用房平均銷售價(jià)格由1097元∕m2上升到1754元∕m2，10年上升60%”。[7]這意味著1997～2007年10年間，中國房價(jià)的上升主要是由商品房價(jià)的上升帶動(dòng)的，而中國商品房價(jià)的上升主要不是源于房屋造價(jià)的上升，也不是源于別墅、高檔公寓等優(yōu)質(zhì)住宅價(jià)格的上升，更不是源于經(jīng)濟(jì)適用住房價(jià)格的上升，而是源于普通商品住宅價(jià)格的上升，即中國房價(jià)上升的主要?jiǎng)恿κ钦畨艛嗟钠胀ㄗ≌玫貎r(jià)格的上升，政府借助城鎮(zhèn)土地所有權(quán)的壟斷地位，利用居住需求的剛性違背支付能力原則和社會(huì)公平原則對中低收入消費(fèi)者進(jìn)行掠奪，這是典型的劣質(zhì)土地財(cái)政。[2]盡管2009年后由于特殊原因，中國國家統(tǒng)計(jì)局不再公布房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)，但2008～2009年，中國的居住用地交易價(jià)格指數(shù)依然同比上漲11.3%和6.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期工業(yè)用地的3.7%和2.2%，也高于商業(yè)營業(yè)用地的11.1%和6.0%。[8]考慮到中國居住用地仍處于增量為主階段，增量用地基本以普通住宅用地為主，這意味著中國居住用地交易價(jià)格的上漲主要帶來的是普通住宅市場價(jià)格的上漲，這也可以從同期房屋租賃價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)看出來。2008～2009年是中國經(jīng)濟(jì)短暫的低谷期，所有房屋租賃價(jià)格指數(shù)理應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的大勢掉頭向下。2008～2009年中國住宅租賃價(jià)格指數(shù)、商品住宅租賃價(jià)格指數(shù)和高檔商品住宅租賃價(jià)格指數(shù)分別從102.2%、102.6%和 107.0%下降到 99.2%、99.7%和95.8%，而經(jīng)濟(jì)適用房的租賃價(jià)格指數(shù)同期不變，普通商品住宅的租賃價(jià)格指數(shù)同期僅僅從102.0%回落到100.3%。[8]換句話說，經(jīng)濟(jì)大勢回落，無論是經(jīng)適房還是普通商品房，租金都沒下跌，甚至還小幅上漲，這只能用經(jīng)適房和普通商品房價(jià)格上漲解釋了。當(dāng)然，廉租房的租賃價(jià)格指數(shù)回落也很大，不過這可能源于廉租房消費(fèi)者連簡單的融資或挪用資金能力也沒有，從而迫使當(dāng)?shù)卣坏貌淮蠓鹊亟档妥饨?。這樣，本來不具有投資價(jià)值的普通住宅具有了極佳的投機(jī)價(jià)值，為了吸引越來越多的投機(jī)資本進(jìn)入普通住宅市場，政府必須確保普通住宅地價(jià)的不斷上漲以促使普通住宅的市場價(jià)格也不斷上漲，中高收入消費(fèi)者要傾盡全力甚至不惜背上次級貸款才能買得起普通商品房，[9]實(shí)在買不起商品房的一般消費(fèi)者則不是通過群租等非正常途徑就是通過寅吃卯糧的慢性自殺方式市場租房以滿足基本的居住需求，這是中國住宅市場宏觀調(diào)控多年始終不見成效的基本原因，[10]也是中國住房保障體系建設(shè)始終滯后的重要原因，更是中國新增住宅用地一年比一年少、住宅用地供應(yīng)計(jì)劃始終不能足額完成的根本原因。[11]

因此，公租房租金市場化的實(shí)質(zhì)在于維護(hù)當(dāng)前劣質(zhì)土地財(cái)政及其既得利益者的利益。（1）公租房租金市場化可以將公租房的供給控制在最小的范圍內(nèi)。對政府而言，租金市場化的公租房是一種利用率低下的無效供給；對市場而言，不具有價(jià)格競爭優(yōu)勢的公租房供給可有可無，這就極大地維護(hù)了普通住宅投機(jī)者的經(jīng)濟(jì)利益。（2）公租房保障利用住房需求的剛性迫使保障體系外的消費(fèi)者為獲得普通住宅不惜任何代價(jià)，包括儲(chǔ)蓄，包括次級貸款，包括挪用勞動(dòng)力再生產(chǎn)的其他一切支出，從而充分挖掘支撐劣質(zhì)土地財(cái)政的潛在財(cái)源。（3）采用極端或非正常手段解決基本居住需求的消費(fèi)者的大規(guī)模存在有利于發(fā)揮一種示范效應(yīng)，即普通住宅的價(jià)格剛性將使住宅市場后來者為解決居住問題付出越來越大的代價(jià)，事實(shí)上，中國一旦實(shí)施有效的公租房住房保障制度，劣質(zhì)土地財(cái)政極有可能崩潰于旦夕之間。（4）游離于住房保障體系之外的廣大無房消費(fèi)者的存在對現(xiàn)有的住宅投機(jī)市場也是一種必要的支撐。因?yàn)樽》康膬r(jià)值歸根到底要靠住房的使用價(jià)值來支撐，群租雖然是一種非正常的居住需求滿足方式，卻是實(shí)現(xiàn)普通住宅投資者收益最大化的有效途徑；[12]市場租賃對中低收入承租人而言是寅吃卯糧，最終會(huì)影響他們勞動(dòng)力的順利再生產(chǎn)，但對出租人而言是市場有效需求始終存在的有力保證。這也就不難理解，上海的公租房運(yùn)營，一定要“形成與住房租賃市場良性互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局”，[6]（P191）“上海之所以選擇按照市場化租金作為公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)，也是與上海的住房租賃市場分不開的”。[6]（P207）然而，政府提供住房保障，不是單純救濟(jì)那些被市場排擠和淘汰的極端低收入消費(fèi)者，而是促進(jìn)一般消費(fèi)者的勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)，使國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行始終得到合格勞動(dòng)力的有力保證，正是在這種意義上，我們要指出，政府住房保障不是維護(hù)現(xiàn)有住宅投資者和住宅投機(jī)者的短期和局部利益，而是要維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的長期利益以及社會(huì)公眾的整體利益，因此政府提供住房保障不可能不對現(xiàn)有的住宅投資和住宅投機(jī)市場造成必要的沖擊，充當(dāng)市場波動(dòng)吸收器和減震器的也不應(yīng)該是政府公租房體系，而應(yīng)該是市場租賃房體系。

五、剔除城市地租是公租房履行住房保障職能的基礎(chǔ)

我們不能預(yù)言公租房租金市場化引發(fā)和誘發(fā)的社會(huì)矛盾何時(shí)激化，但我們能斷言公租房租金市場化不是政府提供住房保障的有效方式，因而對國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和政治、社會(huì)的安定和諧是有害的，不可能長久存在下去。公租房切實(shí)有效發(fā)揮住房保障職能，必須根據(jù)一般消費(fèi)者勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)的要求，將租金確定在一般消費(fèi)者能夠承受的水平上，確定在勞動(dòng)力價(jià)值允許的范圍內(nèi)，確定在公租房再生產(chǎn)成本的水平上，即公租房的租金必須剔除城市絕對地租，更要剔除以劣質(zhì)土地財(cái)政為核心內(nèi)容的城市壟斷地租，根治劣質(zhì)土地財(cái)政，使其與公租房建設(shè)成本中內(nèi)包含的農(nóng)業(yè)地租、土地投資、建筑成本以及平均利潤相適應(yīng)。

從根本上講，劣質(zhì)土地財(cái)政與政府提供住房保障是相對立的。劣質(zhì)土地財(cái)政要推高普通住宅市場價(jià)格，政府必然罔顧住房保障，因?yàn)槠胀ㄗ≌袌鰞r(jià)格越高，政府的住房保障負(fù)擔(dān)越重，政府的住房保障規(guī)模越大；政府重視住房保障，減少住房保障支出和規(guī)模，就必須降低普通住宅的市場價(jià)格，因?yàn)槠胀ㄗ≌袌鰞r(jià)格越接近競爭性的生產(chǎn)價(jià)格水平，政府的住房保障規(guī)模越小，住房保障負(fù)擔(dān)越輕，就意味著原先的劣質(zhì)土地財(cái)政很難進(jìn)行下去。然而2003年以來，中國中央政府對住宅市場的宏觀調(diào)控已經(jīng)被實(shí)踐證明是失敗的。中國城鎮(zhèn)普通商品房市場價(jià)格不但沒有任何回落，反而是時(shí)快時(shí)慢地一路飆高，政府對中小套型的商品房供給施加不了實(shí)質(zhì)性的影響，高昂的商品房價(jià)也沒有遏制中高收入消費(fèi)者對大套、超大面積商品房的渴求，甚至人們有時(shí)連房價(jià)飆漲的根本原因都搞不清楚。社會(huì)輿論一會(huì)兒將高房價(jià)歸咎于房地產(chǎn)開發(fā)商，一會(huì)兒將高房價(jià)歸咎于山西煤老板、溫州炒房團(tuán)，甚至丈母娘都要為高房價(jià)承擔(dān)一點(diǎn)兒罪過。事實(shí)上，當(dāng)劣質(zhì)土地財(cái)政無所遁形不得不為高房價(jià)承擔(dān)責(zé)任時(shí)，仍有人試圖將其歸咎于已經(jīng)實(shí)行十多年的分稅制。這意味著，希望通過降低普通住宅的商品房價(jià)格來降低政府住房保障負(fù)擔(dān)，壓縮住房保障人群規(guī)模，至少在現(xiàn)階段的中國是不現(xiàn)實(shí)的，不但實(shí)現(xiàn)的難度很大，即使能夠?qū)崿F(xiàn)也是遠(yuǎn)水解不了近渴。因此，中國的住房保障模式只能走新加坡或香港道路，即在商品房價(jià)高的前提下，通過擴(kuò)大保障房的覆蓋面來解決中國的住房問題，具體而言就是增加公租房的覆蓋面，將不能獲得廉租房和商品房的所有消費(fèi)者都納入公租房體系，徹底解決中國的夾心層住房困難問題。

與合理控制商品房價(jià)比，控制公租房租金相對而言彈性小得多，可操作性更強(qiáng)。從供給方面看，公租房成本中的農(nóng)業(yè)地租、土地投資、建筑成本和平均利潤較易核算，具體供給的過程中地方政府即使注水也很有限；而商品房成本，不管是普通住宅還是優(yōu)質(zhì)住宅，其中絕對地租的確定都具有很大的彈性，而且在理論上無懈可擊，因此商品房價(jià)控制在什么水平才算合理，極易陷入公說公有理、婆說婆有理的境地。實(shí)踐中，住宅市場宏觀調(diào)控，從中央政府到地方政府，幾乎從來沒有將普通商品住宅的市場價(jià)格絕對降低當(dāng)一回事，有的只是將普通商品住宅的市場價(jià)格增幅調(diào)高一點(diǎn)還是調(diào)低一點(diǎn)。從需求方面看，消費(fèi)者對住房需求有多大的支付能力，實(shí)施多年的住房公積金制度很容易給出答案，即使消費(fèi)者在主渠道工資收入之外還有很多非主流收入，也不影響他選購或競購效用更大、更多的普通住宅和優(yōu)質(zhì)住宅。這樣供求相結(jié)合確定的公租房租金，即使有這樣那樣的瑕疵，也比租金市場化給國民經(jīng)濟(jì)造成的扭曲小得多。特別是通過這種途徑確定的公租房租金，由于徹底解決了消費(fèi)者支付能力不足的問題，徹底解決了公租房的需求問題，簡單而有效，幾乎可以完全交給市場去操作，根本不存在現(xiàn)在劣質(zhì)土地財(cái)政前提下的所謂 “公租房融資難”問題。公租房有效供給的可操作性強(qiáng)，還能夠充分發(fā)揮單一制國家政府行政的優(yōu)勢。從某種意義上說，中國過去十多年住房保障被忽視，倒也不是中央政府有意為之，而是缺少一條有效的政策措施促使地方政府將其貫徹下去。一旦住房保障問題得到切實(shí)解決，中國的房價(jià)無論處于何種水平，至少在政治上不會(huì)出現(xiàn)大的問題。畢竟，商品房價(jià)只是市場購買力的反應(yīng)，商品房價(jià)越高，說明市場購買力越旺盛，只要它不涉及民生問題，只要做好市場和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范，高房價(jià)不但不是壞事，相反一定程度上它還是好事。

六、政策與結(jié)論

中國城鎮(zhèn)的住房問題與住宅全盤商品化政策有關(guān)，但中國城鎮(zhèn)住房問題的惡化只能歸咎于中國城鎮(zhèn)普通住宅商品房價(jià)一路飆漲，歸咎于劣質(zhì)土地財(cái)政。市場經(jīng)濟(jì)條件下，以財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)中低收入消費(fèi)者市場支付能力的不足是政府提供住房保障的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。與廉租房和經(jīng)適房相比，公租房是副作用最小的住房保障形式。中國目前實(shí)行的公租房租金市場化政策，并不能達(dá)到住房保障的真正目的，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)和繼續(xù)現(xiàn)有的劣質(zhì)土地財(cái)政，強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果只能是對住宅市場和國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率造成危害。中國應(yīng)該根據(jù)勞動(dòng)力順利再生產(chǎn)的要求，將公租房租金確定在再生產(chǎn)成本的水平上，限制在勞動(dòng)力價(jià)值允許的范圍內(nèi)，剔除城市絕對地租，特別是剔除劣質(zhì)土地財(cái)政產(chǎn)生的城市壟斷地租，從而擴(kuò)大公租房的覆蓋面，切實(shí)履行起政府的住房保障職能。

[1]顧書桂.中國房租貨幣補(bǔ)貼的悖論 [J].貴州社會(huì)科學(xué)，2012，（8）：67-73.

[2]顧書桂.住房商品化、住房問題與土地財(cái)政轉(zhuǎn)型[J].人文雜志，2013，（1）:46-50.

[3]顧書桂.關(guān)于公共住宅金融的理論探討[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（1）：105-110.

[4]張娟鋒、虞曉芬.公共租賃房在住房供應(yīng)體系中的定位分析[J].中國房地產(chǎn)，2012，（1）:65-67.

[5]郭江華、彭海紅、王海波.公共租賃房：我國保障性住房供應(yīng)體系的核心[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2012，（6）:22-25.

[6]上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院.上海住房保障體系研究與探索[M].北京：人民出版社，2012.

[7]顧書桂.住宅市場與政府管制[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.156.

[8]中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010[Z].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社、中國數(shù)通電子出版社，2011.

[9]顧書桂.中國住房公積金制度的問題及其改革方向[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）：55-62；102.

[10] 聶日明.房產(chǎn)調(diào)控十年簡史[J].新民周刊，2013，（10）:3-14.

[11]劉展超.供地計(jì)劃連續(xù)三年未完成今年供地計(jì)劃3月底交卷[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2013-02-26.

[12]顧書桂.城市住房群租的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].云南社會(huì)科學(xué)，2012，（5）:88-92.